Pubblicato il 05/07/2024

N. 01752/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00290/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 290 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati C B, G B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati F B, C D, G Q, C Z, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Breganze, non costituito in giudizio;

nei confronti

per l'annullamento

- della deliberazione n. 2006 del 30 dicembre 2019, della Giunta regionale del Veneto, pubblicata sul B.U.R. n. 5 del 10 gennaio 2020, avente ad oggetto “Adozione provvedimento di cui all’art. 8 “Limitazioni all’esercizio del Gioco” della Legge Regionale n. 38 del 10 settembre 2019 “Norme sulla prevenzione e cura del disturbo da gioco d’azzardo patologico”. Deliberazione della Giunta Regionale n. 120/CR del 5 novembre 2019” ;

- di ogni altro atto ad essa presupposto e conseguente, ivi compreso il parere favorevole espresso dalla Quinta Commissione consiliare nella seduta del 26 novembre 2019 e la nota (prot. n. 0016968) del 26 novembre 2019, allo stato ignoti ma richiamati per relationem dalla suddetta deliberazione;

- dell’ordinanza n. 07/2020 del 31 gennaio 2020, a firma del Sindaco del Comune di Breganze, avente ad oggetto “Disciplina comunale degli orari di esercizio delle sale giochi e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro, in attuazione della L.R. n. 38 del 10.09.2019 “Norme sulla prevenzione e cura del disturbo da gioco d’azzardo patologico” .

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto, del Ministero dell'Interno e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'57caaebe-e509-5495-93cf-d1294e9bf17a::LR4BA7FE7E2E3670E59B32::2021-08-07" href="/norms/codes/itatexti9fkbifolgczza/articles/itaartdmwl1fdnz427ee?version=57caaebe-e509-5495-93cf-d1294e9bf17a::LR4BA7FE7E2E3670E59B32::2021-08-07">art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 giugno 2024 il dott. A G e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società ricorrente, che nel Comune di Breganze svolge attività di distribuzione del gioco pubblico attraverso apparecchi ex art. 110 comma 6 T.U.L.P.S, ha impugnato la deliberazione n. 2006/2019 della Giunta regionale del Veneto, avente ad oggetto “Adozione provvedimento di cui all’art. 8 “Limitazioni all’esercizio del Gioco” della Legge Regionale n. 38 del 10 settembre 2019 “Norme sulla prevenzione e cura del disturbo da gioco d’azzardo patologico” e l’ordinanza n. 7/2020 con cui il Sindaco del Comune di Breganze ha disciplinato gli orari di esercizio delle sale giochi e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro, in attuazione della L.R. n. 38 del 10.09.2019, aggiungendo gli orari di interruzione previsti dalla disciplina regionale a quelli già vigenti nel territorio comunale.

A fondamento dell'impugnazione parte ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

I. la delibera della Giunta regionale contrasterebbe con gli artt. 3, 97, 117, 118 della Costituzione, con l’art. 8 della legge regionale n. 38/2019, con l’art. 1, comma 936 della legge n. 208/2015, con l’art. 1, comma 409, della legge n. 205/2017, con gli artt. 3, comma 2, 5 e 50 del TUEL, con l’art. 31 del d.l. n. 201/2011, con l’art. 54 dello Statuto della Regione Veneto, con la circolare del Ministero dell’Interno del 6 novembre 2019 e sarebbe viziata anche da eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti e per difetto di istruttoria. In estrema sintesi, la ricorrente ha evidenziato come la disciplina adottata dalla Giunta regionale si ponga in contrasto con quanto previsto dall’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata in data 7 settembre 2017 a sua volta individuata dalla legge regionale n. 38/2019 come parametro di riferimento per garantire l’omogenea definizione degli orari di interruzione del gioco su tutto il territorio regionale. La Delibera della Giunta, inoltre, sarebbe:

1) viziata da incompetenza, in quanto il legislatore regionale le aveva attribuito il compito di dettare indirizzi e criteri per rendere omogenee le fasce orarie di interruzione quotidiana e non già di provvedere a conformare direttamente il regime orario di utilizzo lecito degli apparecchi;

2) manifestamente illogica, nella parte in cui ha previsto (solo nel preambolo) che i Comuni possono prevedere ulteriori fasce di interruzione del gioco in relazione alla situazione locale, dato che le limitazioni poste dalla Regione coprono già il limite massimo previsto dall’accordo siglato in Conferenza unificata di massimo sei ore di interruzione quotidiana;

II. la delibera della Giunta sarebbe illegittima anche in virtù dell’omessa acquisizione dell’atto di concerto dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e per la violazione dei criteri procedurali stabiliti dall’art. 8 della legge regionale n. 38/2019 e dall’Intesa raggiunta dalla Conferenza Unificata;

III. la delibera della Giunta sarebbe in contrasto anche con i limiti sostanziali previsti dall’art. 8 della legge regionale n. 38/2019 e dall’Intesa in sede di Conferenza Unificata nella parte in cui ha consentito ai Comuni di prevedere, in relazione alle situazioni locale (e senza l’esigenza che sussista una peculiare forma di emergenza), delle fasce orarie ulteriori di chiusura;

IV e V. la delibera della Giunta sarebbe anche caratterizzata da una istruttoria carente, che ha portato ad una regolamentazione non ragionevole e non proporzionata che, pur non essendo in grado di tutelare la salute pubblica, è idonea a causare un grave pregiudizio agli operatori economici e alla libertà d’impresa;

VI. l’ordinanza n. 7/2020, adottata dal Sindaco di Breganze, sarebbe illegittima (oltre che per derivazione dalla DGR 2006/2019) anche perché ha disposto che le fasce orarie istituite a livello regionale dovrebbero aggiungersi a quelle previste localmente, causando in tal modo una ulteriore restrizione in danno degli operatori del settore. Inoltre, tale ordinanza è stata adottata in violazione del principio di ragionevolezza dell’azione amministrativa e in carenza assoluta dei presupposti e della necessaria istruttoria.

Si sono costituite la Regione Veneto, il Ministero dell’Interno e l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per resistente all’accoglimento del ricorso;
non si è costituito il Comune di Breganze, nonostante la regolare notifica del ricorso introduttivo.

La ricorrente e la Regione Veneto hanno depositato memorie difensive.

All'esito dell'udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato dell’11 giugno 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

È opportuno premettere che la Regione Veneto ha adottato la l. r. 10 settembre 2019, n. 38, recante norme sulla prevenzione e sulla cura del disturbo da gioco d'azzardo patologico.

L'art. 8 di tale legge ha delegato alla Giunta regionale l'adozione del provvedimento per rendere omogenee sul territorio regionale le fasce orarie di interruzione quotidiana del gioco, nel rispetto di quanto previsto dall'Intesa e, quindi, fino ad un massimo di sei ore complessive giornaliere.

La Giunta, quindi, ha adottato, in data 30 dicembre 2019, la delibera n. 2006, stabilendo che gli orari di "interruzione del gioco" da porre in essere in modo omogeneo ed uniforme su tutto il territorio regionale per la prevenzione ed il contrasto della diffusione del gioco d'azzardo, come del fenomeno della dipendenza grave tra la popolazione, siano definiti come segue:

- dalle ore 07:00 alle ore 09:00 (tale fascia espone maggiormente al rischio i minori ed i giovani, le donne, i lavoratori, le persone inoccupate);

- dalle ore 13:00 alle ore 15:00 (tale fascia espone maggiormente al rischio le persone anziane, i lavoratori, le persone inoccupate ed i giovani);

- dalle ore 18:00 alle ore 20:00 (tale fascia espone a rischio tutte le fasce di popolazione).

Come indicato nella parte motiva della delibera, le tre fasce orarie diurne di limitazione temporale all'esercizio del gioco, denominate fasce di "interruzione del gioco" , sono state individuate in considerazione del fatto che, nelle fasce stesse, anche per i numeri e la qualità delle persone coinvolte (minori, anziani), è maggiore, per quantità e gravità, il rischio di manifestazione della dipendenza. Inoltre, l'uniformità dell'orario di interruzione consente altresì di precludere che tali soggetti, per soddisfare la loro inclinazione, possano essere indotti a giocare in un Comune limitrofo privo di una disciplina analoga.

La delibera regionale, d'altronde, precisa espressamente che ‹‹nelle predette fasce i Comuni non potranno consentire in alcun modo l'utilizzo delle apparecchiature di cui all'articolo 110, comma 6, del R.D. 773/1931 e ss.mm. I Comuni possono, invece, aggiungere alle predette fasce di interruzione anche ulteriori fasce orarie di chiusura, anche in relazione alla situazione locale››.

Ciò chiarito, e venendo al merito, i motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente, in relazione ai profili di connessione e parziale sovrapposizione delle relative censure.

In primo luogo, è opportuno ribadire quanto espresso dall'intestato Tar con una serie di precedenti decisioni, tra le quali la sentenza Tar Veneto, sez. III, 01 gennaio 2023, n. 759: ‹‹È ormai consolidato l'orientamento giurisprudenziale, da ultimo richiamato nella sentenza di questo Tribunale n. 1317/2022, in cui "si osserva che la giurisprudenza amministrativa ha ormai univocamente riconosciuto alle amministrazioni comunali (e, nella specie, al Sindaco, in base all'art. 50, comma 7 del Tuel) il potere di disciplinare gli orari delle sale da gioco o di accensione e spegnimento degli apparecchi durante l'orario di apertura degli esercizi in cui i medesimi sono installati ( ex multis Consiglio di Stato, sez. sez. V, 28 marzo 2018, n. 1933;
id., 22 ottobre 2015, n. 4861;
id., 1 agosto 2015, n. 3778); in particolare, è stato evidenziato che dal composito e complesso quadro giuridico che regola la materia, emerge non solo e non tanto la legittimazione, ma l'esistenza di un vero e proprio obbligo a porre in essere, da parte dell'amministrazione comunale, interventi limitativi nella regolamentazione delle attività di gioco, ispirati per un verso alla tutela della salute, che rischia di essere gravemente compromessa per i cittadini che siano giocatori e quindi clienti delle sale gioco, per altro verso al principio di precauzione, citato nell'art. 191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), il cui campo di applicazione si estende anche alla politica dei consumatori, alla legislazione europea sugli alimenti, alla salute umana, animale e vegetale" (cfr., sul punto, la sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 1 luglio 2019, n. 4509).

Ciò premesso, la regolamentazione regionale non ha modificato tale quadro normativo di riferimento, ma ha solo dettato degli orientamenti, fissando restrizioni minime e da applicarsi su tutto il territorio in un'ottica di maggiore efficienza dell'intervento regolatorio correlata al coordinamento, quantomeno nel minimo, degli orari di esercizio del gioco nei vari ambiti comunali. Dunque, se da un lato deve escludersi l'efficacia diretta della disciplina regionale in ambito locale, la giurisprudenza ha riconosciuto un dovere, prima che un diritto, in capo al Comune di intervenire per regolare in modo efficace l'orario in cui è possibile praticare il gioco lecito con apparecchi di intrattenimento di cui all'art. 110, comma 6 del T.U.L.P.S., coniugando tutela della salute dei cittadini con diritto all'esercizio di un'attività imprenditoriale lecita.

In tale ottica di bilanciamento dei contrapposti interessi, da un lato, non può ravvisarsi alcuna efficacia vincolante della DGR 2600/2019, in quanto, trattandosi di una materia (quella della salute) in cui la competenza legislativa della Regione è concorrente, il mancato recepimento da parte del Ministero dell'economia e delle Finanze, così come previsto dall'art. 1 comma 936, della Legge n. 208/2015 (cd. "Legge di Stabilità per l'anno 2016"), dell'Intesa raggiunta dalla Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 28 (che ha portato alla <Proposta di riordino dell'offerta del gioco lecito>) fa sì che, come accaduto nel caso di specie, le indicazioni fornite dalla Regione non possano che orientare, in un'ottica anche e prima di tutto di coordinamento, l'esercizio del potere comunale di limitare le ore di funzionamento degli apparecchi da gioco. (cfr., in tal senso, Consiglio di Stato, sez. V, 20 ottobre 2020, n. 6331).

Coerentemente, in altra decisione, è stato anche precisato (Tar Veneto, sez. III, 23 agosto 2021, n. 1016) che: ‹‹Innanzitutto, si ribadisce il carattere non cogente dell'Intesa raggiunta, in data 7 settembre 2017, in sede di Conferenza Unificata, come da giurisprudenza prevalente del Consiglio di Stato (Sez. V, sentt. nn. 4119, 4121, 4125, 5223, 5226, 6331 del 2020) e come già affermato anche da questo Tar (sentt. nn. 1209 e 620 del 2019;
sent. n. 417 del 2018).