N. 06036/2016 REG.PROV.COLL.

N. 05909/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5909 del 2015, proposto da:
Lav Lega Antivivisezione Onlus Ente Morale, rappresentata e difesa dagli avv.ti M V F, M S, L C, con domicilio eletto presso Eugenio Picozza in Roma, Via San Basilio, 61;

contro

Ministero dei Beni, delle Attività Culturali e del Turismo, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell'Interno, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

nei confronti di

Barbagia Struzzi;
La Rupe di Tosto Anna Maria &
C s.a.s.;

per l'annullamento

- del decreto del 19.1.2015 "aggiornamento dell'elenco delle attrazioni dello spettacolo viaggiante".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dei Beni, delle Attività Culturali e del Turismo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 marzo 2016 la dott.ssa C A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso è stato impugnato il decreto del 19-1-2015 di aggiornamento dell’elenco delle attrazioni dello spettacolo viaggiante, formulando le seguenti censure:

- violazione degli articoli 2 e 3 della direttiva dell’Unione europea n. 22 del 1999;
degli articoli 1, 2, 3 del d.lgs. n. 73 del 2005;
dell’art. 13 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea con riferimento al principio di tutela del benessere degli animali.

Si è costituito il Ministero dei Beni, delle Attività Culturali e del Turismo contestando la fondatezza del ricorso.

Con ordinanza n. 3005 del 2015, pronunciata a seguito della camera di consiglio per la trattazione della domanda cautelare, è stata fissata, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., l’udienza pubblica del 15-3-2016, alla quale il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

Il decreto impugnato è stato adottato sulla base della legge n. 337 del 18-3-1968, “disposizioni sui circhi equestri e sullo spettacolo viaggiante”, il cui articolo 4 prevede un elenco delle attività spettacolari, dei trattenimenti e delle attrazioni, con l'indicazione delle particolarità tecnico-costruttive, delle caratteristiche funzionali e della denominazione, presso il Ministero del turismo e dello spettacolo, redatto ed approvato con decreto del Ministro per il turismo e lo spettacolo di concerto con il Ministro per l'interno, su conforme parere della commissione consultiva per le attività circensi e lo spettacolo viaggiante, aggiornato periodicamente.

L’art. 1 di tale legge afferma la funzione sociale dei circhi equestri e dello spettacolo viaggiante.

L’art. 2 considera “spettacoli viaggianti” le attività spettacolari, i trattenimenti e le attrazioni allestiti a mezzo di attrezzature mobili, all'aperto o al chiuso, ovvero i parchi permanenti, anche se in maniera stabile.

L’elenco di cui alla legge n. 337 del 1968 rileva, attualmente, ai fini dei contributi erogati in favore delle attività circensi e di spettacolo viaggiante, disciplinati dal D.M. 1-7-2014 - nuovi criteri per l'erogazione e modalità per la liquidazione e l'anticipazione di contributi allo spettacolo dal vivo - il cui art. 35 stabilisce che, ai fini della concessione dei contributi, sono prese in considerazione le attività di cui all'articolo 2 della legge 18 marzo 1968, n. 337. Per l'ammissione al contributo è, infatti, necessaria la previa iscrizione dell'attrazione, oggetto della richiesta di contributo, nell'elenco delle attività spettacolari, dei trattenimenti e delle attrazioni di cui all'articolo 4 della legge 18 marzo 1968, n. 337.

L’art. 35 del D.M. 1-7-2014, attribuisce, sulla base delle previsioni già contenute nel D.M. del 23-5-2003 (Criteri e modalità per l'erogazione di contributi in favore delle attività di spettacolo viaggiante, in corrispondenza agli stanziamenti del Fondo unico per lo spettacolo), la competenza all’aggiornamento dell'elenco al Direttore generale del Ministero dei beni culturali, di concerto con il Direttore generale della pubblica sicurezza del Ministero dell'Interno, su conforme parere della Commissione consultiva competente, e disciplina il procedimento per l’inserimento di nuove attrazioni nell'elenco, per la modifica della denominazione e della descrizione delle caratteristiche tecnico-funzionali di attrazioni già inserite e per la cancellazione di attrazioni già iscritte nell'elenco.

Non vi è, dunque, dubbio che l’elenco di cui alla legge n. 337 del 1968 rilevi, allo stato, in base al d.m. 1-7-2014 (e, prima, con il D.M. 23-5-2003), al fine della partecipazione all’assegnazione dei contributi per lo spettacolo.

Sulla base della disciplina di cui all’art. 35 del D.M 1-7-2014, il decreto impugnato con il presente ricorso, adottato dal direttore generale per lo spettacolo del Ministero dei beni e delle Attività culturali e del Turismo di concerto con il direttore generale della pubblica sicurezza del Ministero dell'Interno, ha provveduto all’aggiornamento dell’elenco delle attrazioni con la modifica della definizione di due attrazioni già inserite nel precedente elenco.

Sono state, infatti, in parte modificate le definizioni “Acquario” e “Mostra faunistica Zoo”.

In particolare, nel vecchio testo dell’elenco l’Acquario era definito come “Grosso bacino di acqua dolce o salata nel quale nuotano delfini o foche ammaestrate, ovvero piccole vasche di acqua dolce o salata nelle quali vengono messi in mostra pesci esotici o rari esemplari di fauna marina”. Nel nuovo testo è indicato come “bacino di acqua dolce o salata nel quale nuotano animali appartenenti a specie acquatiche, in grado di permettere a ogni soggetto l'espletamento del repertorio comportamentale specie specifico, la cui esposizione sia conforme alla normativa vigente”.

La modifica relativa alla “mostra faunistica zoo” ha riguardato esclusivamente il titolo, con la eliminazione della espressione “zoo” e la trasformazione del riferimento a mostra faunistica nel plurale mostre faunistiche. Il testo della definizione è rimasto invariato: “trattasi di strutture, padiglioni o di automezzi o rimorchi aperti da un lato, protetti da adeguate barriere o vetri, nell'interno dei quali sono posti animali o riproduzioni di animali, anche animate, con eventuale esibizione davanti al pubblico”.

La difesa ricorrente lamenta che tali definizioni siano in contrasto con le norme nazionali e europee a tutela del benessere degli animali, in quanto amplierebbero la possibilità di trattenere animali vivi in condizioni non rispettose del loro habitat naturale, sottraendo molte strutture alla disciplina di tutela prevista per i giardini zoologici.

Tali censure non sono suscettibili di accoglimento.

Il d.lgs. n. 73 del 21-3- 2005 ha dato attuazione alla direttiva comunitaria n. 22 del 1999, relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici, con la finalità - indicata espressamente all’art. 1 del decreto legislativo - della conservazione della biodiversità, allo scopo di proteggere la fauna selvatica e di salvaguardare la stessa diversità biologica.

I giardini zoologici - definiti come “qualsiasi struttura pubblica o privata con carattere permanente e territorialmente stabile, aperta e amministrata per il pubblico almeno sette giorni all'anno, che espone e mantiene animali vivi di specie selvatiche, anche nati e allevati in cattività, appartenenti, in particolare ma non esclusivamente, alle specie animali di cui agli allegati al regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio, del 9 dicembre 1996, alla legge 11 febbraio 1992, n. 157, nonché al regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357“ - sono stati infatti sottoposti ad una particolare disciplina per garantire il rispetto di tali finalità. E’ previsto il rilascio di una apposita licenza (con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, di concerto con i Ministri della salute e delle politiche agricole e forestali, sentita la Conferenza unificata) a seguito della verifica di una serie di requisiti minimi che la struttura deve rispettare che riguardano sia le condizioni di permanenza degli animali nella struttura (ospitare gli animali in condizioni volte a garantire il loro benessere ed a soddisfare le esigenze biologiche e di conservazione delle singole specie, provvedendo, tra l'altro, ad arricchire in modo appropriato l'ambiente delle singole aree di custodia, a seconda delle peculiarità delle specie ospitate;
mantenere un elevato livello qualitativo nella custodia e nella cura degli animali attraverso l'attuazione di un programma articolato di trattamenti veterinari, preventivi e curativi, e fornendo una corretta alimentazione;
misure idonee ad impedire la fuga degli animali, anche per evitare eventuali minacce ecologiche per le specie indigene e per impedire il diffondersi di specie alloctone;
misure atte a garantire la sicurezza e la salvaguardia sanitaria del pubblico e degli operatori, tenere ed aggiornare un registro degli esemplari di ogni singola specie ospitata nel giardino zoologico, tenuto a disposizione dei soggetti preposti al controllo di cui all'articolo 6 e una cui copia deve essere inviata con cadenza annuale al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio) sia lo svolgimento di attività, anche promozionali, tese al miglioramento delle condizioni in funzione della salvaguardia della biodiversità (partecipazione a ricerche scientifiche per la conservazione delle specie, a programmi di formazione nelle tecniche di conservazione delle specie;
scambio, con altri giardini zoologici o istituzioni operanti nel settore, di informazioni sulla conservazione, sull'allevamento ex situ, sul ripopolamento o sulla reintroduzione delle specie nell'ambiente naturale;
programmi di educazione e di sensibilizzazione del pubblico e del mondo della scuola in materia di conservazione della biodiversità;
rinnovamento e l’arricchimento del pool genetico delle popolazioni animali). Inoltre, il rilascio della licenza è sottoposto alla stipula di convenzioni con strutture adeguate ed idonee al fine di assicurare, in caso di chiusura del giardino zoologico, il trasferimento degli animali in condizioni conformi a quanto previsto nel decreto.

Il mancato rispetto di tali condizioni comporta la revoca della licenza e la chiusura del giardino zoologico;
il controllo su tali strutture viene operato con cadenza almeno annuale, dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio che, a tale fine, si avvale del Corpo forestale dello Stato, nonché di medici veterinari, di zoologi e di esperti di comprovata competenza nel settore individuati dallo stesso Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, su indicazione anche dei Ministeri della salute e delle politiche agricole e forestali.

Lo stesso decreto legislativo n. 73 del 2005, all’art. 2 comma 2, prevede espressamente le fattispecie escluse dall’applicazione della disciplina dei giardini zoologici;
in particolare: i circhi, i negozi di animali, le strutture dedite alla cura della fauna selvatica di cui alla legge 11 febbraio 1992, n. 157, le strutture che detengono animali appartenenti a specie delle classi Aves e Mammalia allevate nel territorio nazionale per fini zootecnici ed agroalimentari, le strutture di natura scientifica che detengono animali a scopo di ricerca, autorizzate ai sensi del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 116;
“le strutture che espongono un numero di esemplari o di specie giudicato non significativo ai fini del perseguimento delle finalità di conservazione della biodiversità, di protezione della fauna selvatica tale da non compromettere dette finalità, da individuarsi con provvedimento del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, di concerto con i Ministeri della salute e delle politiche agricole e forestali, acquisto il parere della Commissione scientifica di cui all'articolo 4, comma 5, della legge 11 febbraio 1992, n. 150, previa richiesta della struttura interessata”.

Tale ultima esclusione, riferita a strutture di piccole dimensioni, è indicata espressamente anche nella direttiva n. 22 del 1999, il cui art. 2 definisce espressamente il giardino zoologico come “qualsiasi complesso permanente nel quale vengono tenuti a scopo di esposizione, per almeno sette giorni l'anno, animali vivi di specie selvatiche ad esclusione dei circhi, dei negozi di animali da compagnia e dei complessi che gli Stati membri non assoggettano ai requisiti della presente direttiva per il fatto che non espongono un numero significativo di animali o di specie e che tale esenzione non compromette gli obiettivi della presente direttiva”.

Da tale normativa emerge chiaramente che, nell’ordinamento, l’unica modalità per escludere l’applicazione della disciplina dei giardini zoologici è quella di rientrare nelle ipotesi previste dall’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 73 del 2005. In particolare, tale norma attribuisce alle Amministrazioni preposte alla tutela di tali interessi (Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, Ministero della salute, Ministero delle politiche agricole e forestali, Commissione scientifica di cui all'articolo 4, comma 5, della legge 11 febbraio 1992, n. 150), l’apprezzamento in concreto delle condizioni per la esclusione dalla particolare disciplina di tutela dei giardini zoologici, presupposto per il rilascio di un provvedimento, evidentemente di natura autorizzativa.

Il decreto direttoriale impugnato con il presente ricorso, anche solo in base al rispetto della gerarchia delle fonti, non può avere disciplinato ipotesi in cui è possibile detenere animali vivi di specie selvatiche al di fuori delle ipotesi previste da norme legislative. Le strutture indicate come acquario e mostra faunistica possono dunque essere escluse dalla disciplina dei giardini zoologici solo in quanto rientranti nella fattispecie di cui all’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 73 del 2005.

Tale interpretazione deriva dalle stesse definizioni del decreto impugnato che, per quanto riguarda la definizione di acquario, hanno introdotto il rinvio espresso alla normativa vigente e, con riferimento alle mostre faunistiche, hanno eliminato la parola zoo.

Tali definizioni, infatti, hanno ristretto le fattispecie rientranti nell’elenco;
con riferimento agli acquari, in particolare è stata anche eliminata la indicazione delle piccole vasche per pesci esotici o rari esemplari di fauna marina. Il rinvio poi alla “esposizione conforme alla normativa vigente”, fa sì che tale elenco di per sé non consente alcuna nuova esibizione di specie acquatiche che non sia già autorizzata e comunque soggetta alla procedure autorizzative esistenti (ad esempio per quanto riguarda i delfini si deve ricordare la disciplina di tutela prevista per una particolare specie dal d.m. 469 del 6-12-2001).

Inoltre, dalle stesse premesse del decreto impugnato, nonché nella documentazione depositata in giudizio dall’Avvocatura dello Stato (cfr. nota del Ministero dell’Ambiente - direzione generale per la protezione della natura e del mare dell’8-10-2014) risulta che il procedimento per l’aggiornamento dell’elenco è stato avviato su proposta del Ministero dell’Ambiente - direzione generale per la protezione della natura e del mare, proprio al fine di rendere compatibili tali definizioni con il d.lgs. n. 73 del 21-3-2005. Tale finalità trova conferma anche nella attività successiva posta in essere dal Ministero dell’Ambiente, che ha inviato alcuni chiarimenti (cfr. nota del direttore generale per la protezione della natura e del mare del 1-4-2015) relativi all’applicazione del nuovo testo introdotto con il decreto del 19-1-2015 anche all’ANCI, per orientare l’attività dei Comuni nel rilascio delle autorizzazioni all’esercizio delle attività che possano rientrare in tali definizioni.

La lesione al benessere degli animali lamentata dai ricorrenti sotto il profilo della violazione del d.lgs. n. 73 del 2005, nonché della direttiva comunitaria n. 22 del 1999 e dell’art. 13 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, non deriva quindi dalle definizioni introdotte con il decreto direttoriale impugnato, che hanno, anzi, ristretto l’ambito di applicazione delle fattispecie.

La sottrazione al regime del giardino zoologico, infatti, non è conseguenza del nuovo testo dell’elenco di cui all’art. 4 della legge n. 337 del 1968, che rileva ai fini del contributo sul fondo unico dello spettacolo, ma è oggetto di uno specifico provvedimento amministrativo, di autorizzazione alla esclusione dalla disciplina dei giardini zoologici, in base all’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 73 del 2005, la cui eventuale illegittimità, per violazione dei principi indicati dal d.lgs. n. 73 del 2005, può essere censurata da chi abbia il relativo interesse a ricorrere.

Conclusivamente, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

In considerazione della particolarità delle questioni affrontate sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali.