TAR Milano, sez. I, sentenza 2023-11-30, n. 202302874

Pubblicato il 30/11/2023

N. 02874/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01366/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1366 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Rete Ferroviaria Italiana - Società per Azioni, rappresentata e difesa dagli avvocati G L P e F C, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Milano, via G. Morone, 8;

contro

Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente - Arera, Cassa Servizi Energetici e Ambientali ex Cassa Conguaglio Settore Elettrico - Csea, rappresentate e difese dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

e con l'intervento di

Trenitalia S.p.a. – Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, rappresentata e difesa dagli avvocati T D N e G R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio;

Italo - Nuovo Trasporto Viaggiatori S.p.a., rappresentato e difeso dagli avvocati Giuliano Berruti, Sante Ricci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della nota dell'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente inviata a Rete Ferroviaria Italiana in data 11 maggio 2022, prot. DIEU/rte/mpg, recante ad oggetto Regime tariffario speciale a favore di RFI – applicazione alla fornitura per usi diversi da trazione, nonché di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, nessuno escluso, ivi inclusa, nei limiti di cui in motivazione, la relazione dell'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente n. 212/2022/I/Com del 17 maggio 2022, recante la Rendicontazione dell'utilizzo delle risorse destinate al contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nei settori elettrico e del gas naturale, con particolare riferimento al punto 3.2.2;

atti impugnati con il ricorso principale, nonché

della nota “380560700 – Regimi Tariffari Speciali RFI – conguaglio 2021” approvata dal Comitato di Gestione della Cassa per i Servizi Energetici e Ambientali nella riunione del 22 dicembre 2022, con cui è stata disposta la liquidazione dell'importo pari a € 11.515.666,31 in favore di RFI, a valere sul “Conto per la perequazione dei contributi sostituitivi dei regimi tariffari speciali”, quale differenza tra l'importo a conguaglio della componente compensativa per usi trazione di spettanza di RFI per l'annualità 2021 e gli importi alla stessa già liquidati per gli anni di competenza dal 2015 al 2019 con riferimento alla componente compensativa per usi diversi dalla trazione;
di ogni atto o provvedimento anche non noto, con cui la Cassa per i Servizi Energetici e Ambientali ha escluso l'applicazione in favore di RFI del regime tariffario speciale ex art.4 del D.P.R. n. 730 del 1962, con riferimento alla fornitura di energia elettrica per i c.d. usi diversi, per gli anni a partire dal 2015;
nonché di ogni atto, anche non noto, presupposto, connesso o consequenziale, nessuno escluso, ivi incluse, (i) la nota trasmessa a mezzo e-mail in data 2 gennaio 2023 con cui la Cassa per i Servizi Energetici e Ambientali ha comunicato di aver disposto un bonifico pari a euro 11.515.666,31 in favore di RFI in ragione della compensazione operata tra il credito di RFI relativo al conguaglio compensativa “uso trazione” anno 2021 e l'asserito credito di CSEA relativo alla compensativa “usi diversi dalla trazione” per gli anni 2015 – 2019;
(ii) le note CSEA di contenuto non noto prot. Reg.Uff 2020-0003609 del 25 marzo 2020 e Reg.Uff 2022-0005753 del 17 marzo 2022;
(iii) la nota CSEA prot. Reg. Uff 2021-0004041 dell'11 febbraio 2021 con cui la Cassa per i Servizi Energetici e Ambientali ha disposto la sospensione dell'attività di quantificazione ed erogazione, in favore di RFI, delle relative quote mensili di acconto riferite alle annualità 2020, 2021 e 2022;

atti impugnati con i motivi aggiunti presentati il 13.2.2023.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti, ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Arera, di Csea, di Trenitalia e di Italo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 novembre 2023 il dott. M G e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I) La società ricorrente, quale gestore dell’infrastruttura ferroviaria nazionale, ha beneficiato di un regime tariffario speciale per il consumo di energia elettrica, disciplinato dal D.P.R. n. 730/63, il cui art. 4 prevede che “la fornitura dell’energia elettrica occorrente all’Amministrazione delle ferrovie dello Stato per il proprio fabbisogno è assicurata alle condizioni che sono stabilite in apposita convenzione, da stipularsi fra l’Amministrazione delle ferrovie dello Stato e l’Enel”.

Il D.L. 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 116, ed ulteriormente modificato dall’art. 19, c. 7, della L. 20.11.2017 n. 167, all’art. 29, comma 1, dettato in materia di “Rimodulazione del sistema tariffario elettrico delle Ferrovie dello Stato”, prevede che

“Il regime tariffario speciale al consumo della società RFI-Rete ferroviaria italiana Spa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio 1963, n.730, è applicato a decorrere dal 1 gennaio 2015 ai servizi di trasporto ferroviari eserciti sull'infrastruttura ferroviaria nazionale della società RFI, con esclusione dei servizi di trasporto di passeggeri effettuati sulle linee appositamente costruite per l'alta velocità e alimentate a 25 kV in corrente alternata”.

Con nota del 11 maggio 2022, impugnata con il ricorso principale, Arera ha ribadito che, con riguardo all’art. 29 cit., la disposizione, quanto al suo tenore letterale, appare chiara e univoca nel suo significato, limitando il regime tariffario al consumo di RFI di cui al D.P.R. n. 730/63 “ai servizi di trasporto ferroviari eserciti sull'infrastruttura ferroviaria (cosiddetti usi trazione)”.

Con il provvedimento impugnato con i motivi aggiunti, la Cassa ha escluso che RFI possa accedere al regime speciale per gli usi diversi e, conseguentemente, ha deciso di recuperare quanto tra il 2015 e il 2019 aveva già erogato in favore di RFI a titolo di componente tariffaria compensativa per l’energia consumata appunto per gli usi diversi.

II) In via preliminare, il Collegio dà atto che, con la delibera 654/2015/R/eel, Arera aveva già ritenuto che “l’articolo 29 del medesimo decreto-legge n. 91/14 prevede infatti che il regime tariffario al consumo di RFI - Rete Ferroviaria Italiana Spa, sia applicato a decorrere dall’1 gennaio 2015 ai soli consumi di energia elettrica impiegati per i trasporti rientranti nel servizio universale e per il settore del trasporto ferroviario merci”, e con la successiva n. 657/2015/R/com, aveva dato luogo all’aggiornamento per il regime tariffario unicamente ai soli “quantitativi di energia elettrica per uso trazione relativi alla fornitura base definita dall'articolo 4 del decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio 1963, n.730 e nei limiti dell’articolo 29 del decreto legge n. 91/14”.

Dette delibere sono state impugnate dall’odierna ricorrente nel giudizio R.G. n. 492/2016, che è stato tuttavia dichiarato perento, con decreto n. 736/2021.

Conseguentemente, anche in caso di fondatezza del presente ricorso, i predetti provvedimenti continuerebbero ad esplicare i loro effetti, da cui consegue la carenza di interesse al suo accoglimento, come correttamente dedotto dalla difesa erariale, essendo in ogni caso anche infondato nel merito.

III.1) Con il primo motivo, sia del ricorso principale che dei motivi aggiunti, la ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui esclude che il regime tariffario speciale di cui al D.P.R. n. 730/1963 possa continuare a trovare applicazione ai consumi per usi diversi da quelli relativi alla trazione dei treni, che non sarebbe stato abrogato dall’art. 29 cit., essendosi il legislatore limitato ad escludere il consumo di energia elettrica destinato al servizio di trasporto sulla rete ad alta velocità.

La ratio dell’intervento legislativo, sarebbe infatti chiaramente esplicitata nel Dossier n. 498, redatto dal Servizio Studi del Senato, nella necessità di ridefinire il regime tariffario speciale per i consumi di energia elettrica impiegati per uso trazione rientranti nel servizio universale e per il settore del trasporto ferroviario delle merci, lasciando fuori dal perimetro dell’agevolazione i c.d. “servizi a mercato” (alta velocità e treni a medio/lunga percorrenza), con l’obiettivo di conseguire un risparmio per il sistema utile a diminuire il costo delle bollette a carico di famiglie e imprese”.

Quanto precede, sarebbe anche confermato dalla lettura del comma 3 dell’art. 29 cit., secondo cui, i maggiori oneri sostenuti da RFI in ragione del predetto intervento normativo, devono essere compensati attraverso un aumento del pedaggio per l’utilizzo della rete ad alta velocità, e dal testo delle Convenzioni stipulate tra l’Ente Ferrovie dello Stato e l’Enel (l’ultima risalente al 1991), che si articolavano in due sezioni, disciplinanti, rispettivamente, le condizioni sulla base delle quali viene erogata l’energia elettrica “per i soli usi connessi con l’esercizio ferroviario” e necessaria per la trazione (c.d. uso trazione), e per gli “usi diversi dalla trazione, nelle stazioni e negli altri impianti ferroviari” (c.d. usi diversi, ad es., l’illuminazione delle stazioni).

L’art. 29 cit., si limiterebbe pertanto ad introdurre una deroga all’applicazione del regime tariffario speciale con riferimento al consumo di energia per uso trazione, escludendo che possano beneficiare di tale regime agevolato i servizi “a mercato” offerti dalle imprese ferroviarie sulla rete ad alta velocità, senza invece nulla prevedere in merito alla possibilità di continuare ad applicare il regime tariffario speciale per l’energia destinata ad “usi diversi” dalla trazione.

III.2) In primo luogo, ritiene il Collegio che il tenore letterale dell’art. 29 cit. sia inequivoco nel correlare “il regime tariffario speciale”, ai servizi di trasporto ferroviari eserciti sull'infrastruttura ferroviaria nazionale, e non pertanto anche agli ulteriori “usi diversi”, e non sia pertanto suscettibile di essere interpretato, secondo nessuno dei canoni evidenziati dalla ricorrente, da cui consegue, di per sé, il rigetto del motivo.

In ogni caso, anche volendo seguire gli argomenti della ricorrente, ed applicando pertanto le coordinate ermeneutiche dalla stessa invocate, non può comunque giungersi all’accoglimento del motivo.

Come correttamente evidenziato dalla difesa della resistente, i lavori parlamentari relativi al disegno di legge AS n. 2886, confluiti con l’approvazione della Legge n. 167/2017, evidenziano infatti che “l’art. 29, comma 1, del decreto-legge n. 91/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 116/2014 aveva ristretto, dal 1 gennaio 2015, l’ambito di applicazione del regime tariffario speciale ai soli consumi di energia elettrica impiegati per uso trazione rientranti nel servizio universale e per il settore del trasporto ferroviario delle merci, lasciando fuori dal perimetro dell’agevolazione i c.d. “servizi a mercato” (alta velocità e treni a medio/lunga percorrenza), con l’obiettivo di conseguire un risparmio per il sistema utile a diminuire il costo delle bollette a carico di famiglie e imprese”, da cui consegue l’implausibilità dell’interpretazione estensiva della norma offerta dalla ricorrente, che comporterebbe una riduzione delle risorse da dedicare a beneficio della collettività, in contrasto con la ratio dell’intervento normativo.

Nel parere n. 1407/2017, il Consiglio di Stato conferma inoltre l’interpretazione della norma suggerita dall’Autorità, volta a delimitare il regime tariffario speciale al c.d. uso trazione, con esclusione dei c.d. usi diversi, affermando infatti che “riferisce ancora l’Autorità che è poi intervenuta un’altra modifica legislativa che ha circoscritto l’ambito di applicazione del regime tariffario speciale di RFI. L’art. 29, c. 1, del decreto-legge n. 91/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 116/2014 ha ristretto, dal l gennaio 2015, l’ambito di applicazione del regime tariffario speciale ai soli consumi di energia elettrica impiegati per uso trazione rientranti nel servizio universale e per il settore del trasporto ferroviario delle merci.”.

IV.1) Con il secondo motivo del ricorso principale, ed il terzo di quello presentato con i motivi aggiunti, la ricorrente deduce la violazione delle regole dettate in materia di partecipazione nei procedimenti amministrativi.

IV.2) Il motivo va respinto, in primo luogo, avendo la ricorrente comunque potuto presentare le proprie controdeduzioni con nota del 14 giugno 2022, fermo restando che, come già evidenziato, sin dalla delibera 654/2015/R/com, impugnata dalla stessa ricorrente, l’Autorità aveva già delimitato l’ambito di applicazione del regime tariffario speciale ai soli usi trazione.

Conseguentemente, nessun legittimo affidamento poteva essere maturato in favore della società ricorrente, il cui apporto procedimentale, non avrebbe comunque potuto modificare il contenuto dei provvedimenti impugnati.

Con particolare riferimento a quelli oggetto di motivi aggiunti, gli stessi hanno oggetto l’indebita erogazione di contributi pubblici, che dovevano quindi necessariamente essere recuperati.

V.1) Con il secondo motivo del ricorso presentato con i motivi aggiunti, l’istante deduce la contraddittorietà del provvedimento impugnato, che si sarebbe posto in contrasto con determinazioni di segno opposto adottate nel corso degli anni, avendo CSEA sempre riconosciuto a RFI la componente tariffaria compensativa anche per gli usi diversi, e ciò anche per gli anni successivi all’intervento normativo di cui all’art. 29 cit.

Sotto un primo profilo, qualificando il provvedimento impugnato quale atto di autotutela decisoria, negando quanto era stato antecedentemente riconosciuto, deriverebbe la violazione degli artt. 11, 21-quinquies e 21-nonies della L. n. 241/1990.

Qualora si ritenesse invece di ricondurre il regime tariffario speciale di cui gode RFI ad una convenzione di diritto pubblico, ex art. 11 L. n. 241/1990, l’atto con cui la Cassa ha escluso l’applicabilità del regime tariffario speciale per gli usi diversi, presupporrebbe un recesso parziale dalla Convenzione stessa, che tuttavia, avrebbe potuto avere luogo solo per “sopravvenuti motivi di pubblico interesse”, e “salvo l'obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato”, come previsto dal comma 4, che sarebbe stato conseguentemente violato.

V.2) Il motivo va respinto, avendo correttamente CSEA dato applicazione alla normativa primaria, che come detto non lasciava alcun margine di discrezionalità, provvedendo al recupero dell’indebito nei confronti della società ricorrente, dovendo la Convenzione essere necessariamente applicata in conformità allo jus superveniens, di rango sovraordinato, e come tale inderogabile.

In conclusione, il ricorso principale e quello proposto con i motivi aggiunti vanno entrambi respinti.

Quanto alle spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza tra la ricorrente e le resistenti, e rimangono a carico delle intervenienti.