TAR Catania, sez. I, sentenza 2021-01-26, n. 202100224

Pubblicato il 26/01/2021

N. 00224/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00017/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 17 del 2016, proposto da
-O-, rappresentati e difesi dall'avvocato Nicolò D'Alessandro, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Catania, Piazza Lanza 18/A;

contro

Università degli Studi di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Unione Italiana Lavoratori R.U.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato P C, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Catania, via Umberto, 296;

per l'annullamento, previa sospensione,

- della delibera del Consiglio di amministrazione dell'Università degli Studi di Catania adottata nella seduta del -O-avente ad oggetto “ Incarichi dirigenziali di prima fascia - Consiglio di amministrazione del -O-- conclusione del procedimento ”, comunicata in data -O-, con la quale è stato disposto l'annullamento della delibera del Consiglio di Amministrazione del -O-- di convalida e conferma degli incarichi dirigenziali di prima fascia a tempo determinato attribuiti ai ricorrenti - con la conseguente modifica della delibera del -O-- che aveva disposto l’inquadramento dei dirigenti nel ruolo unico di seconda fascia;

- di ogni altro atto presupposto e/o consequenziale e/o comunque allo stesso connesso, ancorché non conosciuto, ivi compresi la eventuale proposta di delibera avanzata dal direttore generale vicario e gli atti di cui in narrativa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Catania;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum proposto da Unione Italiana Lavoratori R.U.A.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137;

Visto l’art. 4 del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito con modificazioni dalla legge 25 giugno 2020, n. 70;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2020 il dott. Giovanni Giuseppe Antonio Dato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I ricorrenti, con l’atto introduttivo del giudizio, hanno rappresentato quanto segue.

L’Università degli Studi di Catania, dieci anni addietro, ha avviato e concluso un procedimento di riorganizzazione delle aree, degli uffici e dei servizi;
a tal fine, già il consiglio di amministrazione nella seduta del -O-, ha stabilito di procedere alla rivisitazione dell’assetto organizzativo, facendolo progressivamente sulla valutazione qualitativa e quantitativa dell’attività svolta.

Successivamente, il consiglio di amministrazione, nella seduta del -O- ha realizzato un più incisivo intervento di riorganizzazione, allo scopo di attribuire specifiche competenze alle aree già esistenti e di istituirne di nuove anche attraverso la disattivazione o la rimodulazione di quelle già esistenti.

Pertanto, in quella sede, il nuovo assetto delle strutture di livello dirigenziali dell’Ateneo è stato fissato in n. 19 aree di livello dirigenziale e segnatamente:

1. area dei lavori e del patrimonio immobiliare;

2. area dei rapporti con il servizio sanitario nazionale;
3 area dei rapporti istituzionali con il territorio;

4. area dei servizi generali;
5 area della didattica;

6. area della manutenzione ordinaria degli immobili;
7 area della pianificazione e del controllo di gestione;

8. area della progettazione, dello sviluppo edilizio e della manutenzione straordinaria;

9. area della ricerca;
10. area della sicurezza del lavoro e dei servizi;
11. area delle politiche comunitarie e internazionali;
12. area del provveditorato e del patrimonio mobiliare;
13. area del sostituto d’imposta;
14. area finanziaria;
15. area logistica e spazi a verde;
16. area per la gestione amministrativa del personale;
17. area per lo sviluppo delle risorse umane;
18. ufficio legale (avvocatura di Ateneo);
19. ufficio staff del Rettore.

Trattandosi di un procedimento in fieri , nella stessa delibera il consiglio ha segnalato che alla rimodulazione, come sopra descritta, avrebbe potuto fare seguito l’“ istituzione, nell’ambito di un successivo processo di razionalizzazione delle strutture di livello dirigenziale, di macro-strutture organizzative a carattere dipartimentale, anche con progressivo e tendenziale riaccorpamento delle aree ”.

Con delibera del -O-il consiglio di amministrazione ha, pertanto formalizzato l’istituzione delle macro-strutture organizzative a carattere dipartimentale e/o professionale (denominate strutture complesse, ovvero strutture equivalenti alla direzione generale) conferendo, conseguentemente corrispondenti incarichi dirigenziali di prima fascia a tempo determinato a dirigenti di ruolo (assunti a tempo indeterminato attraverso pubblico concorso ex art. 28 d.lgs. n. 165/2001) in servizio presso l’Ateneo con un’anzianità complessivamente superiore a cinque anni;
ciò, ai sensi dell’art. 16, comma 2, del previgente statuto di Ateneo, in applicazione di quanto previsto dal

CCNL

2002/2005 dell’area VII (dirigenza delle università e degli enti di sperimentazione e di ricerca). Partitamente, per quel che qui rileva:

- Area rapporti istituzionali e con il territorio assegnata all’avv. -O-, con incarico di durata quadriennale, con lo scopo di curare i complessi interventi di modifica statutaria e regolamentare necessari al fine di attuare la riforma della governance universitaria per come prevista dalle Linee guida del Governo per l’università.

- Area della didattica assegnata al dott. -O-, con incarico quadriennale, e con lo scopo di curare l’applicazione e l’entrata a regime della riforma dell’ordinamento degli studi universitari di cui al dm. 270/2004 e successivi provvedimenti attuativi di dettaglio, operando in stretto coordinamento con il delegato del rettore della didattica;
ciò, anche per la piena attuazione degli obiettivi strategici contenuti nel piano triennale approvato dagli organi di governo dell’Ateneo, nelle sedute del -O-.

- Area dei rapporti con il servizio sanitario nazionale assegnato al dott. -O-, con l’incarico quadriennale di curare la nuova fase dei rapporti con il servizio sanitario nazionale, anche alla luce del protocollo d’intesa in corso di definizione e della nuova organizzazione sanitaria disposta dall’assessore regionale competente

- Ufficio legale (Avvocatura di Ateneo), assegnato all’avv. -O-, con l’incarico quadriennale di curare il coordinamento dell’attività di sviluppo dell’avvocatura di Ateneo di cui all’art. 75, comma 1 bis, del Regolamento generale dell’Ateneo, anche attraverso la definizione degli assetti organizzativi e regolamentari di tale struttura.

I pertinenti contratti individuali sono stati firmati a fine giugno -O-.

Con nota del-O-il Collegio dei revisori dei conti dell’Ateneo formulava alcuni rilievi critici in merito “ all’applicabilità della prima fascia anche alla dirigenza delle Università ”, superati, tuttavia, dal parere del -O-del prof. -O-, ordinario di Diritto del lavoro presso l’Ateneo, alla stregua del quale, per il combinato disposto delle norme in materia di autonomia universitaria (cfr. 33 Cost. e l. n. 168/1989) e di quelle che regolano rapporti di pubblico impiego (in particolare, gli artt. 19 e 27 del d.lgs. n. 165/2001), nonché delle previsioni contrattuali contenute nel CCNL della dirigenza universitaria (in particolare, artt. 53 e ss.), è del tutto legittimo il conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato di prima fascia nel contesto delle amministrazioni universitarie.

Conseguentemente, il consiglio di amministrazione, nella seduta del-O-, ha sospeso, nelle more degli atti di individuazione delle strutture dirigenziali complesse e di modifica regolamentare, la delibera del -O-di conferimento degli incarichi dirigenziali, nella parte riguardante gli attuali ricorrenti.

Frattanto con D.R. -O-veniva emanato il regolamento, il quale individuava i requisiti oggettivi (esistenza delle strutture complesse) e soggettivi ( dirigenti di ruolo dell’Ateneo con anzianità di funzione dirigenziale superiore a cinque anni ) necessari per il conferimento di incarichi di prima fascia.

Con successiva nota del -O-il Collegio dei revisori dei conti, alla luce del nuovo CCNL dell’area VII della dirigenza delle Università (impianto normativo valevole per il quadriennio 2006/2009), nonché dell’orientamento espresso a riguardo dalla Corte dei Conti - secondo la quale è legittimo attribuire incarichi di prima fascia all’interno delle Università (delibera Sez. Riun. in sede di controllo n. -O-), ha ritenuto superata la pregiudiziale normativa per la parte relativa all’attribuzione di incarichi di prima fascia nelle università.

Il consiglio di amministrazione, indi, nella seduta dell’1-O-, visto il parere positivo del collegio dei revisori dei conti dell’Ateneo e non essendo intervenute indicazioni ostative dal MIUR, ha confermato gli incarichi di prima fascia a tempo determinato (sospesi con delibera del-O-), convalidando in parte qua la delibera del -O-, in ragione della sussistenza dei requisiti oggettivi (esistenza delle strutture complesse all’interno dell’Ateneo a seguito dell’atto di macro organizzazione) e soggettivi in capo agli odierni ricorrenti, come richiesti dal regolamento per il conferimento degli incarichi dirigenziali.

Pertanto, i contratti di lavoro stipulati con i dirigenti sono stati confermati;
con decorrenza giuridica del -O- e decorrenza economica (in ragione della temporanea sospensione) dall’1-O-.

A seguito di richieste di chiarimenti avanzate dal MIUR e dal MEF, sull’ art. 11- bis , comma 4, del menzionato regolamento, specificatamente con riferimento alla parte di tale disposizione che prevede l’attribuzione al direttore amministrativo della qualifica dirigenziale di prima fascia, il consiglio di amministrazione dell’Ateneo, al fine di rimuovere eventuali incertezze interpretative, nella seduta del -O-ha deliberato di:

- Interpretare autenticamente l’art. 11 bis “ Conferimento degli incarichi a tempo determinato ” del regolamento, nel senso che tale disposizione si limita a prevedere, per la parte di interesse in questa sede, la possibilità di affidare incarichi dirigenziali di prima fascia, ovviamente per la direzione di strutture complesse/attività strategiche appositamente individuate dal CdA, anche a coloro che abbiano già svolto presso l’Ateneo di Catania le funzioni dirigenziali per almeno 5 anni;

- In via ricognitiva, confermare, che all’interno dell’Ateneo, secondo l’eccezione dell’art. 11 del regolamento citato, sono presenti le seguenti strutture complesse: 1) area per i rapporti istituzionali e con il territorio (ARIT);
2) area della didattica (ADI);
3) area per i rapporti con il servizio sanitario nazionale (ArSSaN);
4) area finanziaria (AFI);
5) ufficio legale di Ateneo – avvocatura di Ateneo (ULA);
6) Scuola superiore di Catania;

- Convalidare e confermare gli incarichi di prima fascia a tempo determinato attribuiti ai ricorrenti nei termini di cui al contratto del -O-, giusta delibera del 1-O-.

Tale delibera veniva trasmessa al MIUR e per conoscenza al MEF ed al collegio dei revisori dei conti con nota del -O-, e non essendo pervenuti rilievi di legittimità o di merito da parte del MIUR nei termini previsti dall’art. 6, comma 9, della L. n. 168/1989, veniva emanato il Decreto Rettoriale n. -O-recante l’interpretazione autentica dell’art. 11 bis del regolamento di ateneo nei termini sopra indicati.

Il collegio dei revisori dei conti, nella seduta del -O-, in replica alla superiore nota del direttore generale, esprimeva il proprio parere in merito alle “ problematiche relative alle qualifiche dirigenziali ” affermando che, come già precedentemente sostenuto nella seduta del -O-, non è precluso alle Università, nell’ambito delle prerogative riconosciute dalla legge, l’eventuale conferimento di incarichi dirigenziali di I fascia, e che sebbene possano sussistere esigenze di cautela, le stesse sono attinenti al merito dell’azione amministrativa e non alla legittimità.

A ridosso della scadenza dei contratti individuali di lavoro, in data -O-, i ricorrenti hanno inviato all’Amministrazione datrice di lavoro la nota, assunta al prot. n. -O-, con la quale hanno evidenziato di essere transitati, ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. n. 165/2001, nella prima fascia in via definitiva, di essere, per meglio dire, di ruolo nella prima fascia dirigenziale, in ciò confortati proprio dalla delibera del consiglio di amministrazione del -O-che, nel confermare gli incarichi, citata espressamente l’art. 23 del d.lgs. n. 165/2001 (pag. 29 del verbale: “ il tutto salvo, e non vulnerato, il meccanismo di accesso ai ruoli della dirigenza previsto dall’art. 23 del d.lgs. n. 165/2001 ”).

La Direzione Generale dell’Ateneo, nelle more di istruire il procedimento avviato da detta istanza del -O-, al fine di assicurare la gestione degli uffici dirigenziali occupati dagli odierni ricorrenti, ha provveduto a prorogare i contratti giusta decretazione in calce.

Tuttavia, nell’ambito di quest’ultimo procedimento, l’Ateneo ha sollecitato un parere all’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, la quale, con nota prot. n. -O-ha richiesto all’Amministrazione di trasmettere, con riferimento alla questione, tutta la documentazione inerente gli incarichi della quale intendeva “… prendere diretta conoscenza onde giungere a una valutazione più accurata e completa dell’intera vicenda …”.

Con nota direttoriale prot. -O-, l’Ateneo, nel trasmettere la documentazione ha rappresentato che “… la posizione giuridica dei dirigenti di cui trattasi è stata già oggetto dell’adozione di una serie di atti degli Organi di questa Amministrazione Universitaria la cui legittimità non è in discussione, così come da ultimo ribadito con la delibera assunta dal Consiglio il -O- …” ribadendo che “ … l’esigenza di questa Amministrazione è quella di conoscere l’avviso di questa Avvocatura in ordine al definitivo transito nella prima fascia dei suddetti dirigenti di Ateneo ai sensi e per gli effetti dell’art. 23 del d.lgs. 165/2001 ”.

Con nota prot. n.-O-l’Avvocatura Distrettuale dello Stato - preso atto “… della circostanza che codesto Ateneo non ritiene di voler sottoporre alle valutazioni di questa Avvocatura gli atti di conferimento degli incarichi di cui all’oggetto e dunque, in definitiva, la questione relativa alla loro legittimità ” – ha dichiarato di non potere “… fornire una puntuale e meditata risposta…” .

A tal punto, la questione è stata sottoposta al vaglio del consiglio di amministrazione dell’Ateneo nella seduta del -O-, nel corso della quale il Rettore, intervenendo sulla questione, ha proposto di “ rinnovare la richiesta all’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania di un parere sull’applicazione dell’art. 23 del decreto legislativo 165/2001 che, secondo il percorso logico-giuridico suggerito dall’Avvocatura medesima, ricomprenda la valutazione della legittimità degli atti di conferimento degli incarichi dirigenziali di prima fascia ”.

Nella medesima seduta è intervenuto l’allora direttore generale il quale ha evidenziato che “ la legittimità degli atti adottati dall’Amministrazione è stata più volte confermata dagli Organi di Ateneo. Sottolinea che all’Avvocatura possono essere richiesti pareri su comportamenti da assumere;
del tutto insolito è richiederlo su atti già compiuti, rispetto ai quali l’Ateneo ha più volte espresso e confermato la valutazione di legittimità ”.

Il consiglio di amministrazione, a maggioranza, ha approvato la proposta del Rettore.

L’Avvocatura ha quindi esitato il secondo parere con nota del -O-, nella quale si afferma l’impossibilità di poter conferire incarichi di prima fascia stante, in tesi, l’impossibilità in nuce di istituire strutture organizzative di tipo complesso in quanto non previste dalla legge.

Tale parere è stato quindi trasmesso per conoscenza in data -O-ai ricorrenti, i quali hanno replicato, con note inviate il -O-, chiarendo i motivi per cui tale parere era, in sostanza, errato, richiamando a suffragio della propria affermazione la delibera assunta dal collegio dei revisori dei conti dell’Ateneo in data -O- ed hanno reiterato la richiesta di definitivo inquadramento nella prima fascia.

Su diversa linea procedimentale, ciò non di meno, l’Università di Catania ha avviato d’ufficio un procedimento di riorganizzazione amministrativa e, per quanto riguarda le aree dirigenziali, con delibera del consiglio di amministrazione n. -O- del -O-ha adottato un “ Nuovo modello organizzativo dell’Ateneo ”, disponendo, tra l’altro, la riorganizzazione della “dirigenza” e l’inquadramento di tutti i dirigenti dell’Ateneo in un ruolo unico (di seconda fascia).

Per altro canto ancora, con decreto del -O-il direttore generale dell’Ateneo istituiva la giunta della Direzione Generale con compiti di collaborazione con l’organo di gestione nell’esercizio delle sue funzioni ed in particolare per il coordinamento delle strutture dirigenziali e 6 coordinamenti dirigenziali, affidandone la direzione agli stessi ricorrenti.

L’Ateneo, piuttosto che concludere il procedimento avviato con l’istanza di parte del -O- (avente ad oggetto il definitivo inquadramento nella prima fascia) a distanza di pochi mesi, nella seduta del -O-, ha deliberato l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela della delibera del consiglio di amministrazione del -O-n. -O-con la precisazione che da tale annullamento sarebbe derivato altresì l’annullamento di altre precedenti delibere e di ogni altro atto conseguente ed applicativo delle medesime nonché “ la modifica della delibera -O-n° -O- ”, ponendo a base delle ragioni di tale annullamento il parere del collegio dei revisori del -O-. Con nota prot. n. -O-il direttore dell’area per la gestione amministrativa del personale dell’Università ha comunicato ai ricorrenti l’avvio del procedimento. I dirigenti hanno presentato le proprie osservazioni, contestando l’interpretazione che il consiglio di amministrazione aveva dato al parere del collegio dei revisori del -O- con riferimento all’art. 11 bis del regolamento per il conferimento degli incarichi dirigenziali.

Il Rettore (asseritamente confondendo e sovrapponendo questioni diverse), in data -O-, ha chiesto un parere all’Avvocatura dello Stato sia su un precedente ricorso presentato dagli esponenti (avverso la riorganizzazione approvata dal consiglio di amministrazione, nelle sedute del -O-e del-O-), sia sulle controdeduzioni nell’ambito del procedimento di annullamento in autotutela avviato con la delibera del consiglio di amministrazione del -O-, al quale l’Avvocatura dello Stato con nota del -O-ha così risposto: “ Si prende atto di quanto comunicato con la nota del -O-, non ritenendo di dover modificare l’avviso espresso dalla scrivente sulla fattispecie in oggetto ”.

Dopo un silenzio dell’Amministrazione, protrattosi per oltre sette mesi, nella seduta del -O-, il consiglio di amministrazione, su proposta del Rettore, ha deliberato l’annullamento della propria precedente delibera del -O-“ (con ogni eventuale e conseguente refluenza di tale autotutela sull’annullamento, la modifica e/o l’integrazione d’ogni altro eventuale e correlato, anche pregresso e presupposto, atto deliberativo, con specifico riferimento alle delibere n° -O--, o provvedimento attuativo) con la conseguente modifica, per quanto ne derivi, della delibera del-O- ”.

Con ricorso spedito per la notifica in data 14 dicembre 2015 e depositato in data 7 gennaio 2016 gli esponenti hanno proposto le domande in epigrafe.