Pubblicato il 15/03/2024

N. 00193/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00437/2022 REG.RIC.

N. 00055/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

1.
sul ricorso numero di registro generale 437 del 2022, integrato da due ricorsi per motivi aggiunti, proposto da
Farmacia Monti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato F G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- Comune di Terni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato P G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Regione Umbria, Usl Umbria 2, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Terni, Farmaciaterni S.r.l. Unipersonale, non costituiti in giudizio;

nei confronti

- Capitoli Maria Giuseppa e Regni Luisa, quali amministratrici della Farmacia Sabbione S.r.l., rappresentate e difese dall’avvocato Marzio Vaccari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Serena Massari, Donatella D’Eramo, Maria Pisana Ascani, San Lorenzo Gestioni di Paolo Mariani S.n.c., non costituiti in giudizio;

2.
sul ricorso numero di registro generale 55 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Farmacia Monti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato F G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- Regione Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Anna Rita Gobbo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Comune di Terni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato P G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

- Capitoli Maria Giuseppa e Luisa Regni, quali amministratrici della Farmacia Sabbione S.r.l., rappresentate e difese dall’avvocato Marzio Vaccari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Ordine dei Farmacisti della Provincia di Terni, Farmacia S.r.l. Unipersonale, Usl Umbria 2, Serena Massari, Donatella D'Eramo, Maria Pisani Ascani, San Lorenzo Gestioni di Paolo Mariani S.n.c., non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

1.

quanto al ricorso n. 437 del 2022:

-- per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) della delibera della Giunta Comunale del Comune di Terni, n. 131 dell’11 maggio 2022, pubblicata in data 12 maggio 2022, avente ad oggetto: “REVISIONE ORDINARIA DELLA “PIANTA ORGANICA” DELLE FARMACIE AI SENSI DELL''ART. 2,

COMMA

2, DELLA L. 475/68.

ANNO

2022”, limitatamente alla parte in cui è stata confermata la nuova sede farmaceutica dell’area di Strada di Sabbione, corrispondente alla sede nr. 31 nella nuova pianta organica delle farmacie del Comune di Terni;

2) di ogni altro atto presupposto o conseguente inclusi, per quanto possa occorrere:

2.a) la relazione istruttoria del 9.5.2022, allegata alla DGC 131/2022, limitatamente alla parte in cui è stata confermata la nuova sede farmaceutica dell''area di Strada di Sabbione, corrispondente alla sede nr. 31 nella nuova pianta organica delle farmacie del Comune di Terni;

2.b) l’atto, se esistente, con il quale la Regione Umbria approva / prende atto della revisione della P.O. di cui alla DGC 131/2022;

2.c) l’atto con cui la Regione dovesse aver assegnato la sede farmaceutica dell’area di Strada di Sabbione, corrispondente alla sede nr. 31 nella nuova pianta organica del Comune di Terni;

-- per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati dalla ricorrente in data 2 ottobre 2023:

dei medesimi atti e provvedimenti già gravati;

-- per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 9 novembre 2023:

della “Delibera della Giunta Comunale del Comune di Terni, n. 131 dell’11 maggio 2022, pubblicata in data 12 maggio 2022, avente ad oggetto: “REVISIONE ORDINARIA DELLA “PIANTA ORGANICA” DELLE FARMACIE AI SENSI DELL'ART. 2,

COMMA

2, DELLA L. 475/68.

ANNO

2022.”, limitatamente alla parte in cui è stata confermata la nuova sede farmaceutica dell'area di Strada di Sabbione, corrispondente alla sede nr. 31 nella nuova pianta organica delle farmacie del Comune di Terni …”.

2.

quanto al ricorso n. 55 del 2023:

-- per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) della Determinazione Dirigenziale della Regione Umbria n. 11447 del 09.11.2022 (pubblicata sulla BUR in data 23.11.2022) avente ad oggetto: “concorso pubblico regionale straordinario per l’assegnazione di sedi farmaceutiche di nuova istituzione nella Regione Umbria (art. 11 D.L. 24 gennaio 2012, n. 1 convertito con modificazioni nella Legge 24 marzo 2012 n. 27). Assegnazione sedi in seguito al terzo interpello”, limitatamente alla parte in cui la sede n. 31 “Strada di Sabbione-Area Sabbione-via Narni” è stata assegnata alla dott.ssa Capitoli Maria Giuseppa (referente associazione) e dott.ssa Regni Luisa (associato);

2) del provvedimento della Regione Umbria prot. pec nr. 0273767-2022 con il quale viene negato l’accesso documentale alla domanda di partecipazione e all’atto di accettazione della sede n. 31 delle controinteressate;

3) di ogni altro atto presupposto, conseguente e connesso inclusi, per quanto possa occorrere:

3.a) l’Allegato A alla D.D. Regione Umbria n. 11447/2022 nella parte in cui individua come assegnatari della sede n. 31 di Terni la dott.ssa Capitoli Maria Giuseppa (referente associazione) e la dott.ssa Regni Luisa (associato);

3.b) l’atto, se esistente, con il quale il Comune di Terni dovesse aver autorizzato l’apertura della nuova sede n. 31;

3.c) la Determinazione Dirigenziale della Regione Umbria n. 7608 del 26.7.2022 (citata nella D.D. 11447/2022) se e limitatamente sia interpretata in maniera lesiva della posizione dell’odierna ricorrente;

nonché per l’accertamento del diritto dell’odierna ricorrente all''accesso a: “1) Domanda di ammissione della graduatoria delle dott.sse CAPITOLI MARIA GIUSEPPA e REGNI LUISA, complete di allegati;
2) Atto di accettazione delle dott.sse CAPITOLI MARIA GIUSEPPA E REGNI LUISA” all’assegnazione della sede 31 completo di eventuali allegati;
3) Graduatoria ove sono inserire le dott.sse CAPITOLI MARIA GIUSEPPA e REGNI LUISA” e la conseguente condanna della Regione Umbria ad esibire ed a rilasciare, ai sensi dell’art. 116, comma 4, del d.lgs. n. 104/2010, i documenti richiesti come sopra elencati;

-- per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati dalla ricorrente in data 2 ottobre 2023:

1) del provvedimento della Regione Umbria, prot. n. 93114 del 26 aprile 2023, conosciuto in data 21 settembre 2023, all’esito della richiesta di accesso documentale del 25.08.2023, con il quale è stata prorogata al 30.10.2023 l’apertura della nuova sede farmaceutica n. 31 presso il Comune di Terni;

2) del provvedimento, di estremi e contenuto sconosciuti, emesso dal Comune di Terni, oggetto di richiesta di accesso documentale del 25.08.2023, ad oggi non evasa dal Settore Ambiente del Comune di Terni, con il quale è stata autorizzata l’apertura della nuova sede farmaceutica n. 31;

3) di ogni altro atto, presupposto, conseguente e/o, comunque, connesso, inclusi, per quanto possa occorrere:

3.a) la nota prot. nr. 040629_2023 della Regione Umbria del 21 settembre 2023, limitatamente alla parte in cui è lesiva per la posizione della ricorrente;

3.b) la SCIA n. 143923 del 20.08.2023 conosciuta solo negli estremi poiché indicata nel cartello edilizio apposto nel locale sito in Terni, Via Bartocci n. 1/G;

nonché per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio del Comune di Terni formatosi sull’istanza accesso documentale del 25 agosto 2023, sollecitata in data 23 settembre 2023, con conseguente ordine al Comune di Terni di provvedere sulla predetta istanza di inefficacia della

SCIA

143923 del 20.08.2023 (con riserva di proporre eventuali motivi aggiunti);
e dell’illegittimità della nota della Regione Umbria del 21.09.023 nella parte in cui reitera il diniego all’accesso documentale sulla richiesta della domanda di assegnazione presentata dalla controinteressata (dott.ssa Capitoli Maria Giuseppa in proprio e nella qualità di referente dell’associazione “Capitoli Maria Giuseppa-Regni Luisa”) e relativa accettazione, con conseguente ordine alla Regione Umbria di trasmettere la predetta documentazione (sollecitata in data 23-29 settembre 2023);

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Terni, della Regione Umbria e di Capitoli Maria Giuseppa e Regni Luisa, quali amministratrici della Farmacia Sabbione S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2024 il dott. P U e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia concerne la localizzazione della sede farmaceutica n. 31 del Comune di Terni nell’area Strada di Sabbione-Via Narni, già compresa nell’area di riferimento della sede n. 24, in cui è da tempo insediata la Farmacia Monti s.r.l., odierna ricorrente.

2. Con d.G.C. n. 131/2022 (revisione della pianta organica per il 2022) è stata nuovamente confermata la predetta localizzazione della sede n. 31, istituita (quale sede n. 2) insieme ad altre nuove sedi con d.C.C. n. 85/2012, in attuazione del d.l. 1/2012, convertito nella legge 27/2012, e poi confermata nelle successive revisioni della pianta organica (i provvedimenti sono stati oggetto di impugnazioni, anche da parte del titolare della sede n. 24).

2.1. Nella d.G.C. n. 131/2022 si legge, in particolare (pag. 13 della relazione istruttoria), che “ La conferma si rende necessaria per garantire un equilibrio di distribuzione demografica tra l’area ad ovest di Terni (zona Sabbione) e l’area nord ovest (zona di Maratta), entrambe in corso di espansione per attività commerciali, artigianali e servizi. Vengono così a delinearsi 3 aree geografiche distinte (da nord verso sud: Borgo Rivo, Maratta, Sabbione) sulle quali riequilibrare la popolazione residente, tenendo conto che nell’area di Maratta e di Sabbione la presenza di attività artigianali e commerciali rende poco indicativo il dato anagrafico: in queste zone della città infatti avvengono significativi afflussi di cittadini durante le ore diurne, che giustificano la permanenza delle sedi già individuate (tra le quali quella di Strada di Sabbione) ”.

3. Avverso detta ultima conferma la Farmacia Monti ha proposto un primo ricorso (NRG 437/2022), deducendo le censure appresso sintetizzate.

3.1. Omessa comunicazione di avvio del procedimento in violazione dell’art. 7 della legge 241/1990.

La partecipazione procedimentale della ricorrente era necessaria, considerato che la revisione relativa all’anno 2022 era finalizzata a risolvere le situazioni di conflittualità relative a tre sedi, tra cui quella in esame (infatti, la Farmacia Monti, nel giudizio – NRG 252/2021 – concernente la precedente revisione di cui alla d.G.C. 326/2020, aveva ottenuto, mediante l’ordinanza n. 737/2021, l’assegnazione di un termine al Comune per completare il procedimento di revisione).

3.2. Violazione dell’art. 2, comma 2, della legge 475/1968, in combinato disposto con l’art. 2 del d.P.R. 1275/1971, e difetto di istruttoria sul fabbisogno del servizio farmaceutico.

Difettano le acquisizioni istruttorie sulla realtà demografica e sulle necessità della localizzazione della nuova sede di Strada di Sabbione, posto che il Comune non fornisce alcun dato sulla quantità dei presunti afflussi e su come ha desunto tale elemento. Peraltro, la zona non presenta particolari incrementi di attività artigianali ed industriali e non va confusa con la zona limitrofa di Maratta, ove è stata confermata la sede n. 32.

Inoltre, come è stato stigmatizzato da altre pronunce del giudice amministrativo, nell’area Borgo Rivo, Campitello, Gabelletta (estesa su circa 20 km di superfice e con un numero di abitanti superiore a 30.000), neanche con questo provvedimento di revisione, illogicamente, è prevista la localizzazione di una nuova sede.

3.3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della legge 457/1968 e dell’art. 239 della l.r. 11/2015, nonché del principio dell’equa, proporzionale e corretta localizzazione delle farmacie, risultando omessa ogni considerazione dell’incidenza della nuova sede sulla situazione della sede n. 24, che subirebbe una riduzione pari ad 1/3 dell’estensione.

3.4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del d.l. 1/2012 in combinato disposto con l’art. 2 della legge 475/1968, violazione dei principi di buon andamento, correttezza ed imparzialità dell’agire amministrativo, eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà ed illogicità, sviamento, nonché elusione del giudicato.

La ricorrente richiama due pronunce concernenti la pianta organica delle farmacie di Terni (Cons. Stato, III, n. 6756/2018 e TAR Umbria n. 55/2019), per tornare a lamentare che: i) le aree di Borgo Rivo, Campitello e Gabelletta non siano state considerate ai fini di nuove localizzazioni, né messe a confronto con l’area di pertinenza della sede n. 24;
ii) non sia stata adeguatamente valutata la situazione di fatto che caratterizza la zona ove è stata insediata la sede n. 31, posto che il numero di abitanti della zona n. 24 da cui è stata sottratta è modesto (2.586) e addirittura in diminuzione rispetto a quello rilevato nel 2020 (2.618), e non vi è certezza in ordine agli elementi dai quali il dato è stato desunto, nelle vicinanze vi sono altre due sedi farmaceutiche (quella comunale di Cospea, ed un’altra in frazione Ponte San Lorenzo del Comune di Narni, appena oltre il confine), ed è stata travisata la presenza di attività artigianali e industriali, che nulla hanno a che fare con il servizio farmaceutico, ed attribuita rilevanza al “polo chimico”, che però di fatto è dismesso e vede la presenza di pochissime persone.

3.5. Violazione degli artt. 52, 152 e 135 del Trattato UE.

La società ricorrente prospetta che la localizzazione di due sedi nelle aree artigianali e industriali in questione contrasti anche con i principi affermati dalla Corte di Giustizia, allorché ha stabilito che la normativa italiana sul contingentamento del numero delle farmacie sul territorio e sul rispetto di una distanza minima tra gli esercizi è giustificata da motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela della sanità pubblica che si realizza attraverso il perseguimento dell’obiettivo di assicurare alla popolazione una fornitura di medicinali sicura e di qualità (cfr. CGUE, GS, 1 giugno 2010, n. 570).

4. Con determinazione dirigenziale della Regione Umbria n. 11447/2022, dopo due interpelli – rivolti ai soggetti collocati nella graduatoria del concorso straordinario per titoli bandito nel 2013 in applicazione dell’art. 11 del d.l. 1/2012 e che ha dato luogo alla graduatoria approvata con determinazione n. 11/2017 - che non avevano sortito effetti concreti a causa della rinuncia degli assegnatari, in esito al terzo interpello la sede n. 31 è stata assegnata alle farmaciste associate dott.sse Capitoli e Regni, sotto condizione risolutiva legata all’esito del contenzioso pendente.

5. In data 16 novembre 2022, la società ricorrente ha chiesto l’accesso agli atti relativi all’assegnazione ed all’autorizzazione all’apertura della nuova sede. Il Comune di Terni ha riscontrato la richiesta, precisando che non era ancora intervenuta l’autorizzazione. La Regione Umbria, con nota in data 14 dicembre 2022, ha assentito l’accesso alla d.d. n. 11447/2022, ed ha negato l’accesso alla documentazione afferente l’assegnazione della sede alle controinteressate.

6. Il provvedimento di assegnazione è stato gravato dalla ricorrente con un secondo ricorso (NRG 55/2023).

6.1. Viene anzitutto dedotta l’illegittimità derivata da quella dei provvedimenti di pianificazione di settore presupposti, impugnati con il ricorso NRG 437/2022.

6.2. Quale vizio proprio, viene poi dedotta l’incompetenza del Comune di Terni, posto che nell’Allegato A alla determinazione n. 11447/2022, nella sezione “Descrizione della sede” n. 31, viene riportata anche “Via Narni” (ove ha sede la farmacia ricorrente), che tuttavia non è compresa nell’area delimitata per la n. 31 dalla d.G.C. n. 131/2022.

6.3. Inoltre, viene contestato – deducendo vizi di violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e 24 della legge 241/1990, in combinato disposto con l’art. 3 del d.m. n. 415/1994, dell’art. 116 cod. proc. amm. – il diniego della Regione concernente l’accesso alla domanda di ammissione delle controinteressate, alla loro accettazione della sede ed alla graduatoria in cui risultano inserite. Il diniego è motivato sull’asserita assenza di un interesse diretto ed immediato alla tutela degli interessi della ricorrente, ma è invece evidente che l’interesse sussiste.

7. Con provvedimento regionale n. 93114 in data 26 aprile 2023, la data di apertura della sede n. 31 è stata prorogata al 30 ottobre 2023.

8. La ricorrente ha chiesto nuovamente l’accesso agli atti, ottenendo un nuovo diniego di accesso dalla Regione Umbria in data 21 settembre 2023, mentre il Comune di Terni si è limitato a trasmettere la s.c.i.a. presentata in data 20 agosto 2023 per i lavori strumentali all’apertura della farmacia.

9. Con motivi aggiunti (al NRG 55/2023) la ricorrente ha censurato l’illegittimità della proroga, il mancato seguito dato dal Comune di Terni alla propria richiesta di dichiarare inefficace la SCIA presentata per i lavori nei locali della nuova farmacia, ed ha insistito per l’accertamento del proprio diritto ad ottenere l’accesso a tutti gli atti richiesti.

9.1. Viene anzitutto dedotta l’invalidità derivata della proroga e dell’autorizzazione all’apertura in ragione di quella dell’assegnazione della sede, ad esse presupposta.

9.2. Vengono inoltre dedotti, come vizi propri, la violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del Bando di concorso straordinario n. 1456/2013, il difetto di motivazione e dei presupposti.

Posto che il bando impone che la proroga dell’autorizzazione all’apertura sia “debitamente documentata”, la domanda in data 15 aprile 2023 è basata sulla difficoltà di reperire locali idonei nella zona, ma tale presupposto non sussisteva;
infatti, dagli allegati alla domanda si evince che già dal 2 marzo 2023 i locali di Via Bartocci 1/G erano stati individuati con proposta di sub-locazione, e che all’11 aprile 2023 era stata avviata una pratica di SCIA, poi evidentemente non coltivata (ne è stata presenta un’altra in data 23 agosto 2023, intestata però ad un soggetto diverso).

9.3. La ricorrente reitera infine le doglianze relative all’accesso documentale rimasto insoddisfatto.

10. Avverso il suddetto provvedimento di proroga la società ricorrente ha proposto anche motivi aggiunti al ricorso NRG 437/2022, reiterando, in sostanza, le censure già dedotte.

11. Un secondo ricorso per motivi aggiunti al ricorso NRG 437/2022 è stato proposto avverso l’autorizzazione all’apertura della farmacia della sede n. 31 in via Bartocci n. 1/G, rilasciata con delibera direttoriale dell’