Pubblicato il 27/11/2023

N. 17736/2023 REG.PROV.COLL.

N. 10735/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 10735 del 2023, proposto da
Adusbef – Associazione Difesa Utenti Servizi Bancari e Finanziari, rappresentata e difesa dall'avvocato D G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, corso V. Emanuele II, 154/3;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, appresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Holding Reti Autostradali S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police, Paul Simon Falzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, viale Liegi, 32;

per l'annullamento

del silenzio formatosi sull’istanza di accesso presentata in data 15.5.2023 al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed alla Direzione generale di vigilanza sulle concessionarie autostradali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Holding Reti Autostradali S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2023 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’Associazione difesa utenti servizi bancari e finanziari (Adusbef) ha impugnato e chiesto l’annullamento del silenzio formatosi sull’istanza di accesso presentata in data 15.5.2023 al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed alla Direzione generale di vigilanza sulle concessionarie autostradali.

In tale istanza la ricorrente ha premesso che con sentenza non definitiva della Sezione del 19 ottobre 2022, n. 13434 si è, tra l’altro, disposto – nell’ambito del giudizio iscritto al RG 6020/2022 – il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea di tre questioni pregiudiziali e la conseguente sospensione di tale giudizio.

Pertanto, nell’istanza si è precisato che innanzi al giudice comunitario è “ pendente il relativo giudizio, in cui l'esponente è costituita, contraddistinto dal n. C-683/2022 ”;
e si è soggiunto che “ la Procura Generale della Corte dei Conti per il Lazio aveva avviato un procedimento per valutare la sussistenza di ipotesi di danno erariale connesse all'operazione di acquisto, da parte di HRA S.p.A., di cui è socio di maggioranza la società pubblica CDP Equity S.p.A., dell'88,06% del pacchetto azionario di ASPI S.p.A. precedentemente detenute da Atlantia S.p.A., nell'ambito del quale richiedeva all'intestato Spett.le Ministero di fornire gli elementi informativi in proposito, che sarebbero stati trasmessi con una sconosciuta relazione informativa ”.

Ha, quindi, evidenziato – sempre nell’istanza di accesso – di vantare un “ diretto, concreto ed attuale interesse dell'esponente conoscere la relazione ministeriale che avrebbe trasmesso gli elementi informativi richiesti dalla Procura della Corte dei Conti, in ragione della pendenza del ricorso R.G. n. 6020/2022 e del giudizio pendente nanti la Corte di Giustizia n. C683-2022, ponendosi tali elementi in relazione strumentale alla difesa in giudizio di Adusbef, in quanto potenzialmente espressivi delle motivazioni che hanno supportato le determinazioni dell'Amministrazione oggetto d'impugnazione ”.

Non avendo ottenuto riscontro, nell’atto introduttivo del presente giudizio ha, perciò, dedotto la violazione degli artt. 22 e seguenti della legge 241/1990, dei principi di imparzialità, buon andamento, trasparenza e pubblicità dell’azione amministrativa, dell’art. 24 della Costituzione, dei principi di buona fede e leale collaborazione, nonché l’eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e sviamento.

Ha, in particolare, evidenziato la sussistenza di “ un preciso interesse dell’istante, peraltro strumentale all’esercizio del diritto di difesa ” (cfr. pag. 7), vale a dire “ in ragione della pendenza del ricorso R.G. n. 6020/2022 e del giudizio pendente nanti la Corte di Giustizia n. C-683-2022, ponendosi tali elementi in relazione strumentale alla difesa in giudizio di Adusbef, in quanto potenzialmente espressivi delle motivazioni che hanno supportato le determinazioni dell’Amministrazione oggetto d’impugnazione nel giudizio pendente nanti codesto ecc.mo T.A.R. R.G. n. 6020/2022 ” (cfr. pag. 8).

Si è costituito in giudizio il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (28.7.2023) e la società Holding Reti Autostradali S.p.A. (28.9.2023), entrambe opponendosi al ricorso e chiedendone il rigetto.

All’udienza in Camera di Consiglio del 22 novembre 2023 la causa è stata trattenuta per la decisione.

Il ricorso è da dichiarare inammissibile, per le ragioni che seguono.

Non è contestato tra le parti, ai sensi dell’art. 64, comma 2 c.p.a., che l’ostensione della relazione indicata nell’istanza di accesso è stata correlata all’esercizio di attività difensiva nell’ambito del pendente, ma sospeso, giudizio iscritto al RG 6020/2022.

Ai sensi dell’art. 79 c.p.a. “ la sospensione del processo è disciplinata dal codice di procedura civile, dalle altre leggi e dal diritto dell'Unione europea ”.

La sospensione del processo a quo va qualificata come necessaria dal momento che il rinvio pregiudiziale disposto dalla Sezione ha, quale precipua finalità, la soluzione di questioni dalla cui definizione dipende la decisione della causa.

Si tratta di un istituto pienamente operante anche nel processo civile e regolato, in tale ambito, dall’art. 363 bis c.p.c., in cui è previsto che il “ giudice di merito può disporre con ordinanza, sentite le parti costituite, il rinvio pregiudiziale degli atti alla Corte di cassazione per la risoluzione di una questione esclusivamente di diritto ”, nel concorso di quattro condizioni: 1) la questione deve essere “ necessaria alla definizione anche parziale del giudizio ”;
2) la stessa non deve essere “ stata ancora risolta dalla Corte di cassazione ”;
3) deve presentare “ gravi difficoltà interpretative ”;
4) deve essere “ suscettibile di porsi in numerosi giudizi ”. Tale disposizione prevede che l’ordinanza che dispone il rinvio pregiudiziale debba essere motivata;
essa è trasmessa alla Corte di cassazione e comunicata alle parti, e, dal giorno del suo deposito, il procedimento di merito resta sospeso, “ salvo il compimento degli atti urgenti e delle attività istruttorie non dipendenti dalla soluzione della questione oggetto del rinvio pregiudiziale ”.

Non solo.

Ulteriore conferma dell’esistenza di una preclusione processuale proviene, proprio in riferimento al giudizio innanzi alla Corte di Giustizia UE, dalla recente sentenza 17 maggio 2023, n. C 176/2022, la quale si è pronunciata sulle questioni oggetto di un rinvio disposto dal tribunale penale specializzato della Bulgaria.

Segnatamente, nella pronuncia si è dato atto che da parte di “ tale giudice si chiede se, alla luce dell’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, esso possa continuare a conoscere del procedimento principale, in particolare per continuare a raccogliere prove, dopo aver adito la Corte in via pregiudiziale ”, specificandosi che “ il giudice del rinvio ritiene che un rinvio pregiudiziale implichi necessariamente la sospensione del procedimento principale per quanto riguarda le questioni sollevate nell’ambito di tale rinvio. Ciò premesso, esso ritiene che tale procedimento possa proseguire su aspetti che non sono oggetto di detto rinvio, fermo restando che nessuna decisione nel merito potrebbe essere pronunciata prima di aver ricevuto la risposta della Corte a tali questioni ”.

Tanto premesso, ad avviso del giudice comunitario “ spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro, in forza del principio di autonomia procedurale, stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenze del 16 dicembre 1976, Rewe-Zentralfinanz e Rewe-Zentral, 33/76, EU:C:1976:188, punto 5, nonché del 22 aprile 2021, Profi Credit Slovakia, C 485/19, EU:C:2021:313, punto 52 e giurisprudenza citata) ”;
si è, però, precisato che “ tale principio deve essere applicato nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, al fine di preservare l’effetto utile delle disposizioni applicabili del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 3 giugno 2021, Bankia, C 910/19, EU:C:2021:433, punto 45 e giurisprudenza citata). In particolare, in base al principio di effettività, gli Stati membri non possono esercitare la loro autonomia procedurale in modo tale da rendere impossibile nella pratica o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione [v., in tal senso, sentenze del 9 novembre 1983, San Giorgio, 199/82, EU:C:1983:318, punto 14, e del 24 novembre 2022, Varhoven administrativen sad (Abrogazione della disposizione contestata), C 289/21, EU:C:2022:920, punto 33 e giurisprudenza citata] ”.

Si è, quindi, sottolineato che “ per quanto riguarda il procedimento di rinvio pregiudiziale, occorre ricordare che l’articolo 267 TFUE instaura un dialogo da giudice a giudice tra la Corte e i giudici degli Stati membri, il quale ha lo scopo di assicurare l’unità di interpretazione del diritto dell’Unione, consentendo così di garantire la coerenza, la piena efficacia e l’autonomia di tale diritto nonché, in ultima istanza, il carattere peculiare dell’ordinamento istituito dai Trattati (v., in tal senso, sentenza del 29 marzo 2022, Getin Noble Bank, C 132/20, EU:C:2022:235, punto 71 e giurisprudenza citata) ”;
ciò in quanto, “ secondo costante giurisprudenza, una sentenza pronunciata nell’ambito di tale procedimento vincola il giudice nazionale ai fini dell’interpretazione del diritto dell’Unione per la soluzione della controversia di cui è investito [v., in tal senso, in particolare, sentenze del 3 febbraio 1977, Benedetti, 52/76, EU:C:1977:16, punto 26, e del 22 febbraio 2022, RS (Effetto delle sentenze di una corte costituzionale), C 430/21, EU:C:2022:99, punto 74] ”.

Di conseguenza – ha proseguito la Corte – “ la preservazione dell’effetto utile di detto procedimento non è resa impossibile nella pratica o eccessivamente difficile da una norma nazionale che consente, tra la data in cui viene presentata una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte e quella dell’ordinanza o della sentenza con cui quest’ultima risponde a tale domanda, di proseguire il procedimento principale per compiere atti processuali, che il giudice del rinvio ritiene necessari e che riguardano aspetti estranei alle questioni pregiudiziali sollevate, vale a dire atti processuali che non sono tali da impedire al giudice del rinvio di conformarsi, nell’ambito del procedimento principale, a tale ordinanza o a tale sentenza ”.

Ha, perciò, concluso che “ dal momento che una domanda di pronuncia pregiudiziale può essere presentata alla Corte anche in una fase precoce del procedimento principale, il giudice del rinvio, in attesa della risposta della Corte a tale domanda, deve poter proseguire tale procedimento per atti processuali che esso considera necessari e che non sono connessi alle questioni pregiudiziali sollevate ”.

Si è, allora, affermato il principio secondo cui “ l’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che un giudice nazionale, che ha presentato una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE, sospenda il procedimento principale solo per gli aspetti di quest’ultimo che possono essere interessati dalla risposta della Corte a tale domanda ”.

Venendo al presente giudizio, ad avviso del Collegio è certo che il documento di cui si è chiesta la declaratoria di ostensione avrebbe piena rilevanza ai fini della delibazione della domanda oggetto del processo (RG 6020/2022) attualmente sospeso in attesa della pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione europea sulle questioni pregiudiziali rimesse dalla Sezione.

Il che integra una sostanziale preclusione processuale nel giudizio RG 6020/2022, che l’associazione ricorrente ha cercato sagacemente – ma infondatamente – di superare mediante la proposizione della domanda di accesso nell’ambito di un diverso e nuovo giudizio, che tuttavia mira, quanto al concreto risultato processuale, ad incidere sulla cognizione del giudizio sospeso, così finendo per dissimulare una domanda equivalente a quella proponibile ai sensi dell’art. 116, comma 2 c.p.a.

In conclusione, il ricorso è inammissibile, nei sensi espressi in motivazione.

La novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese processuali.