Pubblicato il 20/02/2023

N. 02920/2023 REG.PROV.COLL.

N. 05868/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5868 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Reverie Fondatori Impresa Sociale S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A D L, A D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio A D L in Roma, Ernesto Monaci, 13;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato R B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa concessione delle misure cautelari richieste,

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota della Regione Lazio, Direzione Regionale Salute e Integrazione Socio Sanitaria, Area autorizzazione, accreditamento e controlli, prot. n. U.0208663 dell'8 marzo 2021, con cui si è comunicata l'improcedibilità dell'istanza di accreditamento della ricorrente;
della nota della Regione Lazio, Direzione Regionale Salute e Integrazione Socio Sanitaria, Area rete integrata del territorio, Ufficio salute mentale, dipendenze e minori prot. n. 193139 del 2 marzo 2021;

- ove occorrer possa, del DCA della Regione Lazio n. 17 del 9 marzo 2010 nella parte in cui individua il fabbisogno relativo ai centri diurni in misura corrispondente a quella dei centri allora esistenti;
di ogni altro provvedimento, ancorché non conosciuto, collegato, presupposto ovvero conseguente a quelli impugnati;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Reverie Fondatori Impresa Sociale S.r.l. il 4/4/2022:

- della determinazione della Regione Lazio n. G00964 del 1° febbraio 2022 e del documento “ Definizione del fabbisogno di posti semiresidenziali per pazienti psichiatrici adulti nella Regione Lazio ” con essa approvato, in cui si conclude che il fabbisogno sarebbe soddisfatto dall'offerta attuale;

- della nota della Regione Lazio prot. n. GR/39/16/U2 con cui la determinazione n. G00964 del 1° febbraio 2022 è stata trasmessa a Reverie;

- per quanto occorre possa, della nota della Regione Lazio prot. n. 0973170 del 25 novembre 2021, con cui con cui è stato chiesto alle AA.SS.LL. del Lazio di verificare ed eventualmente aggiornare i dati presenti nel sistema NSIS e di fornire, contestualmente, gli ulteriori dati richiesti quali ad esempio gli utenti in lista di attesa;

- della nota della Regione Lazio, Direzione Regionale Salute e Integrazione Socio Sanitaria, Area autorizzazione, accreditamento e controlli, prot. n. U.0208663 dell'8 marzo 2021, con cui si è comunicata l'improcedibilità dell'istanza di accreditamento della ricorrente;

- della nota della Regione Lazio, Direzione Regionale Salute e Integrazione Socio Sanitaria, Area rete integrata del territorio, Ufficio salute mentale, dipendenze e minori prot. n. 193139 del 2 marzo 2021;

- di ogni altro provvedimento, ancorché non conosciuto, collegato, presupposto ovvero conseguente a quelli impugnati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2023 la dott.ssa F F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I fatti oggetto della odierna controversia sono i seguenti.

La Reverie Fondatori Impresa Sociale S.r.l. riferisce di operare nel campo della prevenzione, cura e riabilitazione per persone sofferenti di disagi psichici di varia natura e gravità tramite un intervento terapeutico multidisciplinare poliintegrato.

Lavora con i Servizi di Salute Mentale e gestisce due Comunità Terapeutiche (Strutture Residenziali Psichiatriche - SRP) e un Centro Diurno.

Segnatamente, detto Centro Diurno psichiatrico socio-terapeutico - che ha conseguito l’accreditamento definitivo nel 2013, accreditamento trasferito unitamente all’autorizzazione all’odierna ricorrente nel 2017 - è attualmente autorizzato per 16 posti ed accreditato presso la Regione Lazio per 8 di tali posti.

Asserisce che, a fronte di una sempre crescente richiesta di inserimenti da parte delle AASSLL, i pochi posti accreditati si sarebbero esauriti e, allo stato, il centro diurno sarebbe saturo quanto a capacità di inserimento in regime di accreditamento. Pertanto, Reverie ha presentato alla Regione Lazio un’istanza di ampliamento dell’accreditamento del Centro per ulteriori 8 posti, acquisita al protocollo regionale n. 7657156 dell’8 settembre 2020.

Con nota prot. n. U.0208663 dell’8 marzo 2021, l’Area autorizzazione, accreditamento e controlli della Direzione Regionale Salute e Integrazione Socio Sanitaria ha comunicato a Reverie l’improcedibilità della sua istanza di accreditamento, fondata sul parere negativo dell’Area rete integrata del territorio - Ufficio salute mentale, dipendenze e minori della medesima Direzione Regionale, che ha ritenuto dirimente un asserito eccesso di posti rispetto al fabbisogno di assistenza, individuato dalla stessa Area in quello fissato nel DCA n. 17 del 9 marzo 2010.

Con il ricorso in esame, notificato in data 7 maggio 2021, l’esponente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti, del predetto diniego, articolando i motivi di diritto così rubricati:

- “ violazione e falsa applicazione dell’art.

8-quater, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502;
degli artt. 2, 6, co.

1-quater, e 14, l.r. Lazio 3 marzo 2003, n. 4;
dell’art. 6, r.reg. Lazio 7 novembre 2019, n. 20;
dell’art. 97, co. 2, della Costituzione;
degli artt. 3 e 10-bis, l. n. 241/1990. eccesso di potere per carenza istruttoria, difetto di motivazione, falsità dei presupposti, irragionevolezza, illogicità, illegittimità del diniego di accreditamento in assenza di attualità dell’individuazione del fabbisogno assistenziale ”:

- “ Violazione e falsa applicazione dell’art.

8-quater, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502;

dell’art. 6, co.

1-quater, l.reg. Lazio 3 marzo 2003, n. 4;
dell’art. 6, r.reg. Lazio 7 novembre 2019, n. 20;
dell’art. 97, co. 2, della Costituzione, dell’art. 3, l. n. 241/1990. eccesso di potere per perplessità, contraddittorietà, carenza istruttoria e difetto di motivazione, errore sui presupposti, irragionevolezza, illogicità. illegittimità del provvedimento per il contenuto confuso e contraddittorio della motivazione ”.

In estrema sintesi, ha sostenuto che il provvedimento in esame sarebbe motivato esclusivamente con riferimento al fabbisogno assistenziale per i centri diurni indicato nel DCA n. 17/2010, ovverosia in un atto ricognitivo di oltre 11 anni fa.

Inoltre i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi “ anche per il tenore confuso, perplesso e contraddittorio della loro motivazione. In particolare, dopo aver richiamato il DCA n. 17/2010 con riferimento al fabbisogno, il parere dell’Area rete integrata del territorio su cui si basa il diniego ricostruisce l’offerta attuale con dei passaggi di difficile comprensione, che lasciano trasparire un’istruttoria quantomeno superficiale e che non consentono comunque di ricostruire il percorso valutativo seguito dall’Amministrazione ”.

Né sarebbe stata inviata a Reverie alcuna comunicazione ai sensi dell’art. 10-bis, l. n. 241/1990.

Ancora, la verifica di compatibilità del richiesto accreditamento con il fabbisogno regionale “ deve essere posta in essere in coerenza con i canoni di effettività ed attualità del fabbisogno, i quali non sarebbero soddisfatti se si avesse riguardo ad analoghe valutazioni, anche di segno positivo per la parte interessata, ma attuate in epoche risalenti ” (Cons. Stato, Sez. III, 16 luglio 2019, n. 5008).

La Regione ha depositato memoria in cui ha affermato che non sarebbe stata svolta l’attività di verifica perché, dall’analisi dei dati NSIS - dati che hanno natura ufficiale in quanto provenienti da un sistema informatico Ministeriale – sarebbe risultato una “ presenza complessiva di n. 72 strutture centri diurni di assistenza per pazienti psichiatrici nell’annualità 2019 (in atti). Attualmente, a seguito della chiusura di due strutture pubbliche, i centri diurni dedicati all’assistenza psichiatrica sarebbero 70 come si evince dal documento allegato, sempre consistente nell’estrazione dei dati

NSIS

2020 (in atti). Si evince inoltre, dal documento modello STS 11 e modello STS n.24 quadro F “assistenza sanitaria semiresidenziale e residenziale” come, comunque, l’attuale offerta di complessivi n.1798 posti letto di assistenza diurna per pazienti psichiatrici, sia idonea a soddisfare il parametro nazionale di n.1 pl per 10.000 abitanti (fonte istat al 2020: 5 720 796 abitanti/ 10.000: 572, 08 p.l.) ”.

Ha chiarito con ulteriore nota che i dati NSIS su cui si è basata si riferiscono agli anni: 2019, 2020, 2021.

Con ordinanza n. 5977 del 2 novembre 2021 è stata respinta l’istanza di adozione di misure cautelari, “ Ritenuto, ad una sommaria delibazione propria della fase cautelare, che sembrerebbe non sussistere il pregiudizio grave ed irreparabile per come prospettato dalla ricorrente;
Considerato, peraltro, che un eventuale accoglimento dell’istanza cautelare non permetterebbe all’istante di conseguire il bene della vita cui aspira;
Ritenuto, inoltre, che le questioni poste con il ricorso richiedono approfondimenti in sede di merito e che le esigenze di parte ricorrente possono essere adeguatamente tutelate attraverso una sollecita fissazione del merito ”.

Successivamente, in esecuzione della sentenza n. 10615 del 18 ottobre 2021 - pubblicata all’esito del giudizio promosso da Reverie avverso il silenzio serbato dalla Regione sulla istanza di aggiornamento dell’individuazione del fabbisogno assistenziale regionale relativo ai centri diurni psichiatrici con la quale l’Ente territoriale è stato condannato a “ provvedere con atto espresso entro e non oltre 90 giorni ” - la Regione ha adottato il provvedimento G00964 del primo febbraio 2022, con il quale ha approvato il documento “ Definizione del fabbisogno di posti semiresidenziali per pazienti psichiatrici adulti nella Regione Lazio ”, in cui si conclude che “ l’attuale offerta è ampiamente sufficiente per garantire la continuità assistenziale dei pazienti in carico e che, non essendoci utenti in lista di attesa, il fabbisogno attuale è soddisfatto dall’offerta attuale ”.

Con ricorso per motivi aggiunti, notificati in data primo aprile 2022, la società esponente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti, anche di detto provvedimento.

A sostegno della propria domanda ha articolato i motivi di diritto sintetizzati come segue:

- con il primo motivo, ha dedotto la carenza di istruttoria ed evidenzia che la determinazione de qua non conterrebbe la definizione delle prestazioni accreditabili in eccesso rispetto al fabbisogno;

- con il secondo ed il terzo motivo ha contestato la inidoneità della indagine posta in essere dalla Regione e, quindi, della ricognizione del fabbisogno. In particolare, invece di quantificare la possibile domanda e stimare le future variazioni nella stessa, l’Amministrazione avrebbe verificato l’offerta attuale. Inoltre non risulterebbero pazienti in lista d’attesa perché le liste d’attesa non sarebbero mai state attivate per i centri diurni. Infine, l’Amministrazione avrebbe ragionato solo in termini aritmetici, di numero di posti, senza verificare il rapporto tra tale dato, il numero di utenti, il numero delle giornate di apertura dei Centri e il numero di giornate trascorse nei centri da parte dei pazienti.

La Regione, con memoria difensiva versata in atti in data 22 aprile 2022, in relazione alla prima censura dei motivi aggiunti ha rilevato che la stima del fabbisogno sarebbe stata effettuata tenendo conto sia del parametro standard pari almeno a 1 posto ogni 10.000 abitanti previsto nel “Progetto Obiettivo” approvato con DPR del 7 aprile 1994, sia del numero di utenti presi in carico comunicato dalle AA.SS.LL. e dell’eventuale numero di utenti in lista di attesa.

Ha riferito, altresì, che “ Dall’analisi dell’offerta rilevata sul territorio è risultato che il parametro di riferimento nazionale è ampiamente soddisfatto, che non ci sono utenti in lista d’attesa e che l’offerta presente sul territorio da pubblico e privato accreditato soddisfa il fabbisogno di salute della popolazione;
il fabbisogno di posti semiresidenziali per pazienti psichiatrici adulti per il rilascio del titolo di accreditamento, pertanto, è soddisfatto con l’offerta attuale ”.

Ha quindi affermato che “ L’offerta in accreditamento supera pertanto il bisogno assistenziale, in linea con le previsioni di cui ai richiamati riferimenti normativi ”, ed in particolare che: “ a seguito di idonea istruttoria, ha: - garantito il fabbisogno minimo previsto dalla normativa nazionale (rapporto 1:10.000) per un totale di almeno 516 posti;
- individuato il numero di prestazioni accreditabili in eccesso, confermando il numero di posti attualmente attivi pari a 1.721 ”.

In relazione al secondo motivo, ha evidenziato di aver condotto una istruttoria approfondita, analizzando le informazioni richieste alle AA.SS.LL.

In ordine alle liste di attesa, ha riferito che, sebbene dette liste non siano informatizzate, il numero di utenti in attesa di essere accolti in strutture semiresidenziali, pubbliche o private accreditate sarebbe rappresentato dal numero dei Piani di Trattamento Individuale (PIT) predisposti dai dipartimenti di salute mentale, come previsto dalla normativa regionale di riferimento (cfr. ex pluribus il DCA n. 188/2015 e s.m.i.), Piano di Trattamento Individuale (PTI).

L’assenza di “ utenti in attesa ” indicherebbe chiaramente ed inequivocabilmente che la domanda di salute della popolazione è ampiamente soddisfatta dall’offerta attuale.

Oltre agli utenti in attesa, sarebbero stati considerati anche gli utenti attualmente in carico e l’occupazione dei posti dei centri diurni.

All’udienza del 14 febbraio 2023, fissata per la discussione del merito, ha precisato che sono state calcolate le prestazioni accreditabili in eccesso rispetto al fabbisogno e che sono state quantificate nel 5%.

La causa è stata infine trattenuta in decisione.

2. Le norme principali che regolano il caso all’esame del Collegio e, più in generale, il sistema dell’accreditamento con il SSN sono il D.Lgs. n. 502/1992 e la legge n. 449/1997.

Segnatamente, il D.Lgs. n. 502/1992 prevede:

- Art. 8 bis - Autorizzazione, accreditamento e accordi contrattuali: “ 1. Le regioni assicurano i livelli essenziali e uniformi di assistenza di cui all'articolo 1 avvalendosi dei presidi direttamente gestiti dalle aziende unità sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché di soggetti accreditati ai sensi dell'articolo 8- quater, nel rispetto degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8 - quinquies.