N. 04541/2013 REG.PROV.COLL.

N. 07534/1998 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7534 del 1998, proposto da:
FISAAD – CISAS, FNA – CONFSAL, FAILEA – FALCEV, AIC, EUROCOLTIVATORI, UCI, FNASLA – CISAL e FENAPI in persona dei loro legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dagli avv. S S, M B, P D V ed elettivamente domiciliate presso lo studio del primo in Roma, via E. Faa' di Bruno, 4;

contro

Inps - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. F F, G M, A Ctti, Domenico Ponturo e domiciliata presso l’Avvocatura Generale dell’Istituto in Roma, via della Frezza, n.17;
Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale in persona del Ministro legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi, n.12 domicilia ex lege;

nei confronti di

Confagricoltura in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Salvatore Alberto Romano, Sergio Panunzio ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, viale XXI Aprile,n.11;
Confederazione Italiana Coltivatori – Cia in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Stefano Di Girolamo presso il cui studio in Roma, via Boezio, n. 2 elettivamente domicilia;
Fisba-Cisl in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Carucci Avv.Sandro Maria dell’Ufficio legale CISL situato in Roma, via Po, n. 21;
Flai-Cgil in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Amos Andreoni, Antonella Altieri, Amalia Falcone ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, via Bergamo, n. 3;
Uila-Uil in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Antonio Pellegrini, Romolo Cipriani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, via delle Medaglie D'Oro, n. 157;
Coldiretti e Ugl - Agricoli e Forestali in persona dei loro legali rappresentanti p.t.

per l'annullamento

del provvedimento di data e contenuto sconosciuti con il quale l’INPS ha individuato le Associazioni Sindacali per conto delle quali effettuare la riscossione dei contributi dovuti in conseguenza delle attività agricole, in ottemperanza dei CCNL del settore agricolo con esclusione delle ricorrenti, nonché delle seguenti Convenzioni

1) Convenzione tra le Associazioni Sindacali a carattere nazionale dei datori di lavoro e di lavoratori dell’agricoltura e l’INPS per la riscossione dei contributi di assistenza contrattuale ai sensi della legge 23 marzo 1968, n. 334,

2) Convenzione tra le Associazioni sindacali a carattere nazionale dei datori di lavoro e dei lavoratori dell’agricoltura e l’INPS per la riscossione dei contributi per le prestazioni di assistenza sanitaria integrativa in favore degli operari agricoli e florovivaisti, stipulate entrambe in data 19 marzo 1998, nonché di ogni altro atto, connesso, presupposto e consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Inps - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale e di Confagricoltura e di Confederazione Italiana Coltivatori - Cia e di Fisba-Cisl e di Flai-Cgil e di Uila-Uil;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2012 il dott. P B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati in data 18 maggio 1998 e depositato il successivo 12 giugno 1998 espongono le ricorrenti che l’INPS ha stipulato soltanto con alcune associazioni sindacali apposite convenzioni previste dalla legge per la riscossione dei contributi, escludendole da esse.

Avverso tali provvedimenti e le Convenzioni stesse le interessate oppongono due censure meglio oltre indicate ed esaminate.

Concludono invocando tutela cautelare e l’accoglimento del ricorso.

Si è costituito in giudizio l’INPS rappresentando che le ricorrenti hanno anche instato un ricorso ex art. 700 c.p.c. dinanzi al Pretore di Roma che si è riservato di decidere anche sulla giurisdizione. Ciò eccepito l’Istituto poi conclude contestando tutte le doglianze e rassegnando opposte conclusioni, rappresentando fra l’altro che laddove per alcune sigle sindacali ricorrenti e cioè UCI, FNASLA – CISAL e FNA – CONFSAL è intervenuta la relativa autorizzazione dal Ministero del Lavoro al Presidente dell’INPS la firma della convenzione è stata prontamente posta all’ordine del giorno del C.di A. dell’Istituto che l’ha adottata nella seduta del 9 giugno 1998. Per le altre organizzazioni sindacali non interessate alla delibera ora citata non è pervenuta nessuna specifica richiesta all’INPS che quindi non può assumere nessuna specifica iniziativa.

Si sono costituite in giudizio anche le organizzazioni sindacali e le associazioni meglio in epigrafe indicate, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice adito e rassegnando anch’esse opposte conclusioni a quelle delle ricorrenti.

Pervenuta l’istanza cautelare alla Camera di Consiglio del 1° luglio 1998 essa è stata rinviata ad altra data.

Nelle more del giudizio è pervenuta la ordinanza in data 3 luglio 1998 con la quale il Pretore di Roma in veste di giudice del lavoro ha respinto il ricorso ex art. 700 proposto dalle ricorrenti per carenza di giurisdizione dell’A.G.O. quanto alle domande proposte nei confronti del Ministero del Lavoro e per incompetenza per materia del pretore, in funzione di giudice del lavoro, quanto alle domande proposte nei confronti dell’INPS.

Alla Camera di Consiglio del 7 ottobre 1998 l’istanza cautelare è stata respinta.

Previo scambio di ulteriori memorie il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 13 dicembre 2012.

DIRITTO

1. In via preliminare occorre dare atto che risulta pervenuto l’atto di una delle associazioni sindacali ricorrenti, la FNA – CONFSAL, che ha rinunciato alla prosecuzione del gravame notificando la detta rinuncia agli altri ricorrenti ed alle controparti.

Sussistendo i presupposti per l’applicazione dell’art. 84 c. proc. amm. va dunque dato atto della rinuncia al gravame nei confronti della ridetta ricorrente.

2. Per le restanti associazioni sindacali il ricorso è infondato e va pertanto respinto.

Con esso le stesse impugnano il provvedimento di data sconosciuta con il quale l’INPS ha stabilito di stipulare soltanto con alcune di esse la convenzione per la riscossione dei contributi di propria competenza a carico dei datori di lavoro e dei lavoratori del settore agricolo giusta CCNL del 20 maggio 1997.

3. Le ricorrenti premettono la vicenda che ha portato alla stipula del primo CCNL per gli operai agricoli del 20 maggio 1997 nel quale vi è l’adesione del FNASLA-CISAL, Eurocoltivatori e AIC e che con riferimento a tale contratto sono stati stipulati numerosi altri contratti provinciali.

Il citato CCNL ha previsto che:

A) le associazioni datoriali ed i lavoratori a titolo di assistenza contrattuale sono tenute a versare a favore delle OOSS nazionali e provinciali stipulanti l’accordo un contributo per ogni giornata di lavoro pari a 0,35% del salario;

B) la creazione di un Fondo Nazionale di Solidarietà per Malattie ed Infortuni - FONSMI per un maggior sostegno economico dei lavoratori durante i periodi feriali. Anche per il finanziamento del fondo è stabilita una contribuzione a carico dei soli datori di lavoro pari a L. 100.000 annue per i lavoratori a tempo indeterminato e a L. 600 giornaliere per quelli a tempo determinato.

Rappresentano che l’art. 11, comma 1 della legge 12 marzo 1968, n. 334 prevedeva che “su richiesta delle associazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori dell’agricoltura a carattere nazionale, il Ministro per il lavoro e la previdenza sociale può autorizzare il servizio per gli elenchi nominativi di lavoratori ai fini della riscossione, per conto delle associazioni, dei contributi associativi alle stesse dovuti dagli iscritti, nonché dei contributi per assistenza contrattuale e per l’integrazione dei trattamenti obbligatori di previdenza ed assistenza sociale, stabiliti dai CCNL”;
che il comma 2 del citato articolo prevedeva che: “I rapporti tra il servizio e le organizzazioni sindacali saranno regolati da convenzioni, da sottoporre all'approvazione del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, il quale accerterà in ogni caso che il servizio di riscossione non sia pregiudizievole per il corrente adempimento dei compiti di istituto, che siano rimborsate le spese incontrate per l'espletamento del servizio e che il servizio sia sollevato da ogni qualsiasi responsabilità verso terzi derivanti dall'applicazione della convenzione.”;
e che dalla data di entrata in vigore della legge tale attività è stata espletata per il settore agricolo dallo SCAU sino alla sua soppressione disposta con legge n. 724 del 1994. Tale legge finanziaria disponeva pure che l’attività dell’ex SCAU doveva essere esercitata dall’INPS, conformemente alle modalità stabilite dall’autonomia contrattuale collettiva, escludendo la necessità di ogni autorizzazione preventiva da parte del Ministero. Ai sensi infatti della legge 4 giugno 1973 n. 311 la “richiesta” al Ministro è infatti prevista solo per gli Enti ivi citati e non per le associazioni sindacali a carattere nazionale.

Rappresentano ancora che l’INPS e l’INAIL su richiesta delle dette associazioni nazionali possono essere autorizzati ad assumere il servizio di esazione dei contributi assicurativi dovuti dagli iscritti sulla base di apposite convenzioni da sottoporre al Ministero del Lavoro ai soli fini di accertare che il servizio di riscossione non sia pregiudizievole per l’adempimento dei compiti di istituto.

Ritengono implicitamente abrogato l’art. 11 della legge 334/1968 in relazione al mancato pregiudizio ai compiti di istituto, al rimborso delle spese di servizio e alla mancanza di responsabilità verso terzi dell’applicazione della convenzione e con l’INPS, perchè oggetto di espressa previsione normativa contenuta nella sopravvenuta legge n. 311 del 4 giugno 1973.

In conclusione sostengono dunque che se una attività di controllo del Ministero è sopravvissuta questa è limitata al mero aspetto formale, in merito al rispetto da parte dell’INPS dei suoi obblighi istituzionali.

4. Ciò premesso in ordine al quadro normativo avverso l’atto sconosciuto e le conseguenti convenzioni oppongono:

4.1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della legge 12 marzo 1968, n. 334, dell’art. 19 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, della legge 4 giugno 1973, n. 311, dell’art. 26 della legge 20 maggio 1970, n. 300, dell’art. 39 Cost., anche sotto il profilo della mancata applicazione della normativa. Eccesso ed abuso di potere per disparità di trattamento tra le Associazioni ricorrenti e le altre Organizzazioni sindacali firmatarie delle Convenzioni impugnate.

4.2. Erroneità dei presupposti anche relativi al mancato riconoscimento in favore delle organizzazioni ricorrenti, dei diritti spettanti in virtù delle leggi citate al punto 1. Difetto e/o errata motivazione nell’aver consentito ad alcune delle OO.SS. firmatarie di uno dei due CCNL del settore, il diritto alla stipula di Convenzioni per la riscossione dei relativi contributi.

Cumulativamente per le due censure le ricorrenti lamentano che la mancata stipula delle convenzioni procura loro un danno di circa 12 miliardi e 750 milioni di lire e che del tutto incomprensibile appare l’atteggiamento dell’INPS nei riguardi delle altre sigle sindacali che continuano a godere di una sorta di regime di monopolio nella esazione dei contributi sindacali. Osservano che esse hanno la rappresentanza di oltre 476.000 lavoratori dipendenti ed Aziende Agricole e che la mancata sottoscrizione delle Convenzioni rappresenta un atto di grave discriminazione ancora più grave perché messa in atto da un Ente Pubblico, con la acquiescenza di chi come il Ministero del Lavoro è tenuto alla vigilanza ed al controllo del rispetto della normativa e non tiene conto del CCNL intercorso con le esponenti organizzazioni sindacali.

5. Le doglianze non possono essere condivise alla luce anche delle considerazioni dell’INPS recate nella memoria di costituzione, laddove l’Istituto ricostruisce che l’apparente silenzio serbato nella vicenda e che ha indotto le ricorrenti ad impugnare un “provvedimento di data e contenuto sconosciuti con il quale l’INPS ha individuato le Associazioni sindacali per conto delle quali effettuare la riscossione dei contributi dovuti in conseguenza delle attività agricole…”, non assume alcuna rilevanza giuridica, né il suo eventuale annullamento porterebbe ad alcuna conseguenza giuridicamente utile per le ricorrenti, in quanto non vi è alcuna situazione da ripristinare rispetto alla quale il silenzio possa qualificarsi come illegittimo.

La fattispecie va ricondotta agli adempimenti previsti dall’art. 11 della legge n. 334 del 1968 ritenuta dalle ricorrenti implicitamente abrogata dalla successiva legge n. 311 del 1973, mentre essa si trova trasfusa in alcuni degli articoli della legge finanziaria n. 724 del 1994 che disciplinano la materia.

Non è chi non veda infatti che l’adempimento stabilito dal ridetto articolo 11, comma 1 della legge n. 334 del 1968 relativamente alla riscossione dei contributi è in realtà confermato dall’art. 19, comma 2 della legge n. 724 del 1994, che espressamente lo richiama: “2. I contributi di cui all'art. 11, primo comma, della legge 12 marzo 1968, n. 334, sono riscossi dall'INPS, conformemente alle modalità stabilite dall'autonomia contrattuale collettiva in via generalizzata ed automatica nei confronti dei soggetti che applicano o recepiscono i contratti collettivi di lavoro del settore agricolo.” disciplinando così il passaggio delle funzioni dallo SCAU, soppresso al primo comma del medesimo articolo 19, all’INPS, successore a titolo universale del disciolto Servizio.

Su tale disciplina non ha influito l’articolo unico della legge n. 311 del 1973, come sostenuto dalle ricorrenti, limitandosi detta disposizione a stabilire che laddove fino alla data di entrata in vigore del 1973 era il solo Ministero del Lavoro ad autorizzare le Associazioni sindacali ad assumere il servizio di esazione dei contributi, da quel momento in avanti l’INPS, l’INAM e l’INAIL “possono essere autorizzati dal Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, su richiesta delle associazioni sindacali a carattere nazionale, ad assumere il servizio di esazione dei contributi associativi dovuti dagli iscritti, nonchè dei contributi per assistenza contrattuale che siano stabiliti dai contratti di lavoro.”

Le norme, quella del 1994 che ha soppresso lo SCAU e quella del 1973 che ha esteso i soggetti autorizzabili al servizio di esazione, per come testualmente riportate non hanno in nulla innovato in ordine al procedimento amministrativo complesso che disciplina l’autorizzazione all’ente delegato per la riscossione della contribuzione già di pertinenza del soppresso SCAU e ciò è dimostrato dal riferimento all’art. 11 della legge n. 334 del 1968 operato dall’art. 19 della legge n. 724 del 1994 citato.

Sovviene a tal riguardo l’istituto del rinvio normativo che enucleato dalla dottrina per chiarire i rapporti tra norme interne e norme internazionali è stato ritenuto applicabile anche ai rapporti tra le fonti di uno stesso ordinamento come quelli che insorgono tra norme statali e norme regionali e per disciplinare il rapporto tra norme dello stesso rango delle quali una sia sopravvenuta, come avviene nel caso in esame in cui il legislatore della finanziaria del 1994 ha operato un rinvio statico alla norma disciplinatrice della fattispecie espressamente richiamandola.

L’interpretazione del quadro normativo di cui sopra è pure confermata dalla memoria di costituzione dell’Amministrazione del Lavoro che ha chiarito come, seppure l’art. 19 della legge n. 724 del 1994 ponga il problema della perdurante necessità o meno della preventiva autorizzazione prevista dall’articolo 11, comma 1 e della successiva approvazione delle convenzioni di cui al comma 2, tuttavia il primo articolo al comma 2 appare disciplinare esclusivamente le modalità di riscossione dei contributi da parte dell’INPS, che risultano essere quelle stabilite dall’autonomia contrattuale collettiva e che potranno, quindi, essere trasferite in convenzione senza la successiva approvazione del Ministero.

Permane invece la necessità della preventiva autorizzazione ministeriale per verificare il possesso dei requisiti da parte delle associazioni sindacali richiedenti ai sensi dell’art. 11, comma 1.

A tal riguardo si inserisce il ricorso n. 11032 del 1998 proposto sempre dai medesimi ricorrenti avverso il provvedimento a prot. n. 12929 del 12 giugno 1998 con il quale il Ministero confermava la necessità dell’autorizzazione ministeriale di cui all’art. 11, comma 1 della legge n. 334 del 1968 al fine della verifica del possesso dei requisiti di legittimazione e rappresentatività delle OO.SS richiedenti il supporto dell’INPS.

Il ricorso si è concluso con sentenza in parte di inammissibilità in quanto le ricorrenti AIC e UCI avevano sottoscritto le convenzioni di interesse sin dal 30 luglio 1998, in data antecedente al ricorso, in parte di improcedibilità per la EUROCOLTIVATORI e FENAPI in quanto queste ultime avevano concluso le convenzioni in data 16 febbraio 2000, dopo la presentazione del ricorso, con conseguente sopravvenuto difetto di interesse.

La soluzione adottata dalla sezione (sentenza III bis, 19 maggio 2012, n. 4521) è criticata da due delle ricorrenti nell’attuale ricorso (AIC e UCI) sulla base della considerazione che le convenzioni dalle stesse sottoscritte nel luglio 1998 in realtà sono diverse da quelle sottoscritte dalle altre OO.SS. nel marzo 1998 – ed alle quali esse aspirano - e di cui si discute nel presente giudizio.

Ciò chiarito tuttavia quello che interessa ai fini del ricorso in esame è che l’Amministrazione si è pronunciata sulla interpretazione da dare dell’art. 11, commi 1 della legge n. 334 del 1968, con la nota a prot. n. 12929 del 12 giugno 1998, ritenendo appunto la persistenza della autorizzazione ministeriale da esso prevista al fine della verifica del possesso dei requisiti di legittimazione e rappresentatività delle OO.SS richiedenti il supporto dell’INPS.

E ciò è confermato anche dalla memoria di costituzione del Ministero, laddove si ribadisce che le OO.SS legittimate appaiono essere quelle a carattere nazionale, espressione che è costantemente interpretata nel senso di ritenere tali quelle “maggiormente rappresentative”.

Le associazioni sindacali allora contestano tale impostazione ministeriale, lamentando una lampante disparità di trattamento tra le diverse OOSS arrogandosi l’Amministrazione poteri di esclusione di alcune di esse, favorendo con ciò l’attività sindacale di quelle manifestamente più note. Al proposito, sostengono, che l’espressione “associazioni sindacali di datori di lavoro e dei lavoratori ….a carattere nazionale” contenuta nel citato articolo 11 vada interpretata nel senso che basti il requisiti di “associazioni a carattere nazionale ai fini della norma citata.

Tale prospettazione non può assolutamente essere seguita e del tutto correttamente l’espressione anzidetta è riferita dal Ministero alle associazioni “maggiormente rappresentative sul piano nazionale”.

In base alla evoluzione giurisprudenziale sulla materia e come peraltro rilevato dalla sezione (sezione III bis, 13 settembre 2012, n. 7734) “la ricognizione del carattere di “maggiore rappresentatività” si accompagna col principio di proporzionalità (TAR Lazio, sezione I, 4 maggio 2011, n. 3845) contemperato con quello pluralistico,” come determinato dalla considerazione della specialità, qualità e rilevanza degli interessi collettivi di cui siano portatrici le singole associazioni sindacali.

Ciò posto il Ministero in punto di fatto conclude osservando che la richiesta di stipula delle convenzioni è stata presentata dalle singole OO.SS. e che in base ai dati organizzativi comunicati per alcune delle associazioni ricorrenti sono ancora in corso gli accertamenti della sussistenza dei parametri di associazione sindacale maggiormente rappresentativa sul territorio nazionale, mentre per alcune di esse risulta rilasciata l’autorizzazione alla stipula di determinate convenzioni e cioè per la FNA-CONFSAL e FNSLA-CISAL alla riscossione dei contributi di assistenza contrattuale e Fondo FOSMI;
per l’UCI alla riscossione del contributo associativo sindacale dei datori di lavoro, del contributo per l’assistenza sanitaria integrativa e del contributo di assistenza contrattuale e per l’AIC alla riscossione dei contributi sindacali per gli imprenditori agricoli associati.

Proprio per completezza di disamina si intende anche prendere in considerazione la lamentela recata dalla memoria per l’odierna udienza presentata da AIC e UCI secondo le quali la circostanza che esse sarebbero state destinatarie di autorizzazione a riscuotere contributi diversi da quelli richiesti (ma solo in parte perché esse vorrebbero stipulare convenzioni per la riscossione dei contributi di assistenza contrattuale e per la riscossione dei contributi per le prestazioni di assistenza sanitaria integrativa in favore degli operai agricoli e florovivaisti e l’UCI apparirebbe averle ottenute entrambe, stando a pag. 5 della memoria dell’Amministrazione) inficerebbe tutto il procedimento delle convenzioni.

A tal proposito non può non condividersi quanto dal Ministero sostenuto e che cioè in presenza delle domande di stipula delle convenzioni presentate dalle singole OOSS si è reso necessario operare un contemperamento degli interessi categoriali, nelle loro differenziate articolazioni, con una selezione tra le varie associazioni sindacali ai fini del conferimento di una situazione di vantaggio, il cui onere organizzativo grava sul servizio pubblico, operazione questa effettuata con la richiamata nota n. 12929 del 12 giugno 1998, che ancorché non scrutinata dal giudice nella sentenza n. 4521 del 19 maggio 2012, tuttavia costituisce applicazione dei principi che, malgrado non siano ritenuti validi dalle ricorrenti, tuttavia non paiono inficiare gli atti impugnati col ricorso.

6. Per le superiori considerazioni il ricorso va rigettato, dando atto della rinuncia di FNA – CONFSAL per la quale consegue la relativa pronuncia in tema di spese di giudizio, come per gli altri ricorrenti.

7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.