TAR Roma, sez. I, sentenza 2020-06-08, n. 202006115

Pubblicato il 08/06/2020

N. 06115/2020 REG.PROV.COLL.

N. 05018/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5018 del 2019, proposto da
Strada dei Parchi S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini, Vincenzo Fortunato e Sara Di Cunzolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Sara Di Cunzolo in Roma, via Aureliana, 63;

contro

Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa adozione di idonee misure cautelari

della nota n. 8651 del 2.4.2019, della DGVA-MIT;

di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente o comunque allo stesso riferito, ancorché non cognito;

oltre che per la dichiarazione di illegittimità del silenzio serbato rispetto all'approvazione delle misure minime, in spregio a quanto previsto dall'art. 3 del d.lgs. n. 264/2006;

nonché per l’accertamento

dell'obbligo di provvedere in relazione alla medesima istanza mediante un provvedimento espresso, provvedendo, sin dalla fase cautelare, alla nomina di apposito commissario ad acta, stante l'obbligo ed il termine di legge.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del giorno 20 maggio 2020 la dott.ssa Francesca Petrucciani in collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito in l. 27/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe Strada dei Parchi S.p.a., concessionaria della rete autostradale costituita dalle Autostrade A24 ed A25, ha impugnato la nota del 2 aprile 2019 con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha negato l’approvazione di lavori di urgenza sul corpo autostradale in via straordinaria rispetto al sistema convenzionale di gestione del rapporto concessorio, chiedendo altresì la dichiarazione di illegittimità del silenzio serbato rispetto all'approvazione delle misure minime per la messa in sicurezza dell’infrastruttura, previste dall'art. 3 del d.lgs. n. 264/2006.

La ricorrente ha esposto che il rapporto concessorio, concernente il completamento, la manutenzione e l’esercizio della rete autostradale a pedaggio delle Autostrade A24 e A25, Roma – L’Aquila – Traforo del Gran sasso – Teramo con diramazione Torano – Pescara, era regolato da una Convenzione, cui era allegato il Piano Economico Finanziario, redatto al fine di verificare la persistenza dell’equilibrio economico-finanziario della concessione (in termini di costi ammessi e ricavi previsti) per la durata del periodo regolatorio.

Il PEF doveva essere aggiornato alla fine di ogni periodo regolatorio, in particolare allo scadere di ogni quinquennio ed entro il 30 giugno, secondo quanto previsto dall’art. 2, commi 82 e seguenti del d.l. 262/2006, convertito in L. 286/2006, nonché in conformità con quanto disposto dalla delibera del CIPE n. 39/2007, poi modificata dalla delibera n. 27/2013.

Il Piano, inoltre, poteva essere sottoposto a revisione su richiesta del concedente o del concessionario, ove eventi straordinari ne avessero alterato l’equilibrio.

In vista della scadenza del periodo regolatorio al 31.12.2013 la ricorrente, in data 11.10.2013, aveva provveduto ad inviare la propria proposta di aggiornamento e revisione del PEF, pari ad euro 5,429 miliardi, al fine di realizzare gli ulteriori e necessari interventi di adeguamento sismico dei viadotti e relativi agli impianti in galleria, ai sensi e per gli effetti dell’art. 1, comma 183 della L. 228/2012.

Nella stessa sede la ricorrente ha comunicato di aver intrapreso interventi di natura straordinaria, per l’adeguamento di alcuni viadotti, già nel secondo semestre del 2013, assumendosi la responsabilità e l’onere economico della loro realizzazione.

Tuttavia il Piano Economico Finanziario non era stato aggiornato, cosicché gli investimenti ulteriori afferenti l’adeguamento delle gallerie, come anche la messa in sicurezza antisismica, non erano stati né autorizzati, né realizzati (con l’eccezione dei noti interventi ‘straordinari’ di messa in sicurezza urgenza). E ciò nonostante la l. n. 282/2012 prevedesse espressamente al comma 183 dell’art. 1 la necessità di procedere all’adeguamento sismico e alla messa in sicurezza dell’infrastruttura, con particolare riferimento fra l’altro proprio agli impianti di sicurezza in galleria, imposti dal d.lgs. 264/2006, contemplando proprio per la realizzazione di questi ultimi un’apposita ipotesi di revisione del Piano Economico Finanziario.

La mancata approvazione degli interventi di messa in sicurezza delle gallerie comportava quindi un disequilibrio del rapporto, aggravato anche dal fatto che già per cinque anni (2013-2018) il PEF non era stato aggiornato e diversi erano stati gli interventi necessari che, pur nella completa incertezza quantomeno del periodo di recupero degli investimenti, erano stati avviati dall’odierna ricorrente.

La ricorrente aveva quindi predisposto un programma dei lavori urgenti, anche a seguito del sisma intervenuto nel 2009, prevedendo nel periodo regolatorio 2009-2013 gli interventi necessari per l’adeguamento alla normativa del d.lgs. 264/2006 (impiantistica in galleria) per alcune limitate installazioni, rinviando la sostanziale applicazione della norma agli esercizi successivi al 2013.

Quindi, in data 15 marzo 2019, ormai prossima la scadenza prevista dal decreto citato (30 aprile 2019) per l’adeguamento delle gallerie ai requisiti minimi, Strada dei Parchi aveva sottoposto al Ministero l’approvazione delle misure di riduzione del rischio (anche dette ‘compensative’), rispetto alle quali però non era intervenuta nessuna determinazione, di tal che la ricorrente aveva proposto anche il ricorso avverso il silenzio dell’Amministrazione.

Invece, con riferimento ad altra nota del 21 marzo 2019, tesa a sollecitare l’adozione di piani stralcio rispetto agli interventi urgenti da effettuarsi lungo le gallerie della rete TEN, con il provvedimento del 2 aprile 2019 il Ministero aveva affermato che le attività riferibili al rapporto concessorio dovevano essere disciplinate esclusivamente attraverso l’Atto Convenzionale, e non in via straordinaria, che la realizzazione di interventi aggiuntivi richiedeva comunque la disponibilità di fonti di finanziamento, e che solo a fronte di ulteriori interventi legislativi in tal senso sarebbero state assicurate le misure finalizzate a consentire gli interventi di adeguamento autostradale che dovessero risultare necessari per la sicurezza dell’utenza.

Pertanto il Ministero non aveva provveduto all’approvazione del PEF, né dei programmi di lavori straordinari proposti, ed era rimasto inerte rispetto alla richiesta di autorizzazione delle misure minime di riduzione del rischio previste dalla normativa e idonee a consentire l’utilizzo dell’infrastruttura in sicurezza anche con una spesa inferiore rispetto a quella necessaria per l’esecuzione della complessità degli interventi.

In difetto di approvazione di tali opere, tuttavia, la concessionaria sarebbe stata costretta alla chiusura delle gallerie e dell’infrastruttura.

A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:

I. violazione e falsa applicazione dei principi di ragionevolezza efficienza e di buon andamento della p.a.; violazione e falsa applicazione di legge