Pubblicato il 11/12/2019

N. 14222/2019 REG.PROV.COLL.

N. 05321/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5321 del 2019, proposto da
San Raffaele S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato V F, con domicilio digitale come da PEC Registri Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato G A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici della Avvocatura Regionale in Roma, via Marcantonio Colonna 27;
Azienda Sanitaria Locale Roma 3, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato F F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Ufficio legale dell’ente in Roma, via Casal Bernocchi 73;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario Ad Acta Sanita' per la Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- della determinazione dell'ASL Roma 3 prot. n. 19813 del 20 marzo 2019 recante “Definizione agevolata in materia di controlli esterni in ambito sanitario ex art. 9, commi 2-4 L.R. n. 13/2018. Trasmissione riepilogo esiti del controllo analitico sulle cartelle cliniche, anni 2009-2015”, recante sanzioni amministrative relativi ai controlli sulle prestazioni di riabilitazione post-acuzie rese da

IRCCS

San Raffaele Pisana.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio, Azienda Sanitaria Locale Roma 3 e Presidenza del Consiglio dei Ministri (Commissario Ad Acta Sanita' Regione Lazio);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2019 il dott. Massimo Santini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Vengono impugnati, con il ricorso in esame, gli esiti dei controlli esterni relativi a prestazioni di riabilitazione post-acuzie effettuate nell’anno 2012 dalla struttura

IRCCS

San Raffaele Pisana, struttura questa operante in regime di accreditamento con il servizio sanitario regionale (SSR). Tali esiti hanno in particolare determinato con riguardo a numerose prestazioni (in particolare: n. 1138) l’emissione di una sanzione nei confronti della società ricorrente – in ragione della ritenuta non congruità dei ricoveri, del mancato rispetto dei criteri di accesso o della inappropriatezza di giornate di terapia riabilitativa – per un importo pari ad oltre 795 mila euro per esiti non concordati e pari ad oltre 2 milioni 97 mila euro per sanzioni amministrative.

2. Questi i motivi di doglianza:

A. Violazione del DCA n. 40 del 26 marzo 2012 nella parte in cui non sarebbe stato attivato il previsto Collegio Arbitrale Regionale per la risoluzione delle controversie sorte sulle cartelle controllate ed oggetto di discordanza tra Regione e struttura;

B. Violazione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa nella parte in cui la sanzione irrogata riguarderebbe un soggetto (San Raffaele s.p.a.) diverso da quello (San Raffaele Roma) che avrebbe concretamente preso parte alla fase dei controlli analitici in contraddittorio con i competenti uffici regionali. Ed infatti la gestione dell’

IRCCS

San Raffaele Pisana, dal 1° gennaio 2014, sarebbe passata da San Raffaele s.p.a. a San Raffaele Roma (società queste tutte facenti parte della stessa Holding San Raffaele). San Raffaele Roma avrebbe tuttavia assunto la gestione della struttura senza farsi carico di eventuali debiti derivanti dalle prestazioni erogate prima di quella stessa data;

C. Difetto assoluto di motivazione nella parte in cui non sarebbero state indicate le ragioni sottese alla irrogazione delle ridette sanzioni;

D. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e della erroneità dei presupposti nella parte in cui l’amministrazione regionale non si sarebbe avveduta della effettiva appropriatezza e della congruità dei criteri di accesso relative ad alcune prestazioni erogate in regime di day hospital;

E. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti e per difetto di istruttoria nella parte in cui la struttura regionale deputata ai controlli ha ritenuto che le tre ore giornaliere previste per l’effettuazione della suddetta riabilitazione intensiva non sarebbero state puntualmente indicate e riportate nei relativi registri sanitari;

F. Difetto di motivazione nella parte in cui l’intimata amministrazione regionale non avrebbe specificato quali controlli sarebbero stati sottoposti a “controllo casuale” e quali a “controllo mirato”;

G. Violazione del principio di legalità in materia di sanzioni amministrative dal momento che, pur in presenza di una espressa riserva di legge ai sensi dell’art. 23 Cost., le suddette pene pecuniarie sarebbero state unicamente previste e disciplinate da una fonte regolamentare e non legislativa.

3. Si costituivano in giudizio le intimate amministrazioni sanitarie locali, regionali e statali, le quali chiedevano il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione. La difesa della ASL Roma 3 eccepiva comunque, in via principale, il proprio difetto di legittimazione passiva.

4. Alla pubblica udienza del 29 ottobre 2019 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso veniva infine trattenuto in decisione.

5. Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione con la quale l’Azienda sanitaria convenuta ha affermato il proprio difetto di legittimazione, in ragione del carattere vincolato dell’attività posta in essere nell’ambito del procedimento oggetto del presente giudizio.

L’eccezione, ad avviso del Collegio, non è meritevole di accoglimento in quanto l’assenza di discrezionalità che connota l’attività posta in essere dall’Azienda (poi sfociata nell’atto gravato) non esclude che la stessa debba considerarsi parte necessaria del presente giudizio, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a., in qualità di amministrazione che ha comunque emesso uno degli atti di cui viene chiesto l’annullamento.

Si vedano sul punto, del resto, le condivisibili conclusioni cui questa sezione è già pervenuta con la sentenza n. 4578 del 9 aprile 2019.

6. Nel merito il ricorso è in ogni caso infondato sulla base delle ragioni di seguito indicate.

7. Con il motivo sub A) si lamenta la violazione del predetto DCA n. 40 del 26 marzo 2012 nella parte in cui non sarebbe stato attivato il previsto Collegio Arbitrale Regionale per la risoluzione delle controversie sorte sulle cartelle controllate ed oggetto di discordanza tra Regione e struttura.

Si richiama al riguardo la sentenza n. 9476 del 1° settembre 2016 di questa stessa sezione, nonché le decisioni n. 3189 e n. 3190 del 24 giugno 2015 della Terza Sezione del Consiglio di Stato – dalle cui articolate considerazioni il collegio non ha motivo alcuno di discostarsi – nella parte in cui è stato affermato che, anche sulla base del ragionevole bilanciamento realizzato dai decreti commissariali n. 58 del 2009 e n. 40 del 2012 (i quali prevedono che, in caso di contenzioso in atto, il saldo sarà disposto dopo la risoluzione del contenzioso stesso), “le eventuali contestazioni, lungi dal “bloccare” il procedimento di accertamento delle incongruità ed inappropriatezze e di applicazione delle conseguenti “sanzioni” (il che sarebbe assolutamente inefficiente e varrebbe ad incoraggiare atteggiamenti non collaborativi o comunque meramente emulativi e dilatorii da parte delle strutture interessate), non ostano all’applicazione in sede amministrativa delle risultanze riscontrate (con un provvedimento di recupero che non perde dunque i suoi caratteri di efficacia sol perché nascente da controlli in tutto o in parte contestati), salvo chiaramente il giusto riconoscimento di un saldo o di un conguaglio in favore della struttura in caso di risoluzione ad essa favorevole della procedura contenziosa, anche, eventualmente, incrementato di interessi nella misura legale, trattandosi di obbligazioni pecuniarie;
in tal senso, del resto, è da leggersi anche la invano invocata disposizione di cui al punto 3.7 dell’Allegato 1, che, laddove fa riferimento ad un “calcolo definitivo di eventuali recuperi” all’esito delle conclusioni dell’attività di valutazione della documentazione oggetto di contestazione, presuppone appunto un “calcolo provvisorio”, che legittimamente, sulla base delle vedute disposizioni, ricomprende le “sanzioni” oggetto di contestazione, che l’Amministrazione può dunque portare ad esecuzione, salvo il conguaglio a saldo” .

Da quanto complessivamente riportato deriva il rigetto della specifica censura.

8. Con il motivo sub B) si lamenta la violazione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa nella parte in cui la sanzione irrogata riguarderebbe un soggetto (San Raffaele s.p.a.) diverso da quello che avrebbe preso parte alla fase dei controlli analitici in contraddittorio con i competenti uffici regionali (ossia San Raffaele Roma). Ed infatti la gestione dell’