Pubblicato il 22/12/2022

N. 03725/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00450/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 450 del 2022, proposto da
T D, nella qualità di Amministratore unico e legale rappresentante della società Principe di Lampedusa S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati A M C, A G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana - Dipartimento Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Regione Siciliana - Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Palermo, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale, domicilio digitale come da PEC da Registri Giustizia e domicilio fisico reale in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

per l'annullamento

- del D.D.S. del Dirigente del Servizio Tutela ed Acquisizioni del Dipartimento Regionale dei Beni Culturali e dell'Identità Siciliana n. 5123 dell'1.12.2021 notificato il 14.12.2021 con nota di trasmissione prot. n. 62487 del 14.12.2021, con il quale è stato decretato che, ai sensi dell'art. 160, comma 4, del D.lgs. n. 42/2004, il Dott. T D nella qualità di legale rappresentante - Amministratore Unico della Principe di Lampedusa s.r.l. è tenuto al pagamento in favore della Regione Siciliana della sanzione pecuniaria di € 20.000,00 entro il termine perentorio di giorni sessanta dalla notifica dello stesso provvedimento;

- degli atti presupposti e preparatori, e segnatamente della nota della Soprintendenza dei Beni Culturali e Ambientali di Palermo prot. n. 25606 del 24.11.2021, nella parte in cui si legge “visto l'art. 160 del D.L.vo 42/04, in considerazione dell'avvenuta dismissione dell'intonaco della facciata principale, incluse le tracce di decori preesistenti, eseguita in difformità a quanto prescritto nel parere del 06.04.2021 prot. n. 6640 sopra richiamato, nell'impossibilità di quantificare la diminuzione del “valore” generato dalla perdita delle finiture storiche si ritiene di proporre, esclusivamente come forma di riparazione economica, la somma di pari a € 20.000 (ventimila/00), ritenendo che la stessa possa risarcire, alla luce di quanto sopra espresso, la diminuzione di valore subita dal monumento, in quanto la misura contemplata al quarto comma dell'art. 160, pur essendo compresa nell'ambito delle sanzioni amministrative, non sembrerebbe potersi definire “sanzione”, poiché ha una funzione non afflittiva, ma riparatoria”;

- di tutti gli altri atti presupposti, preparatori, conseguenziali e connessi, anche eventualmente non conosciuti dai ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Siciliana - Dipartimento Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana e della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Palermo;

Vista l’ordinanza n. 331/2022 sulla domanda cautelare;

Vista la documentazione in ultimo versata in atti da parte ricorrente il 27/09/2022;

vista la memoria conclusiva di parte ricorrente del 07/10/2022

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2022 il dott. R V e uditi i difensori della parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente, nella qualità di legale rappresentante della società “Principe di Lampedusa s.r.l.”, ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensione degli effetti, il provvedimento con cui la Soprintendenza ha emanato ai sensi del D.Lgs. n. 42/2007 la sanzione di € 20.000,00 per i lavori eseguiti sul prospetto della Villa Lampedusa che hanno comportato la dismissione dell’intonaco delle facciate con incluse tracce di decori preesistenti, in difformità per altro del parere n. 6640/2021 del 06/04/2021 della medesima soprintendenza.

Parte ricorrente espone che con nota n. 8317 del 28/04/2021 l’organo tutorio aveva autorizzato l’esecuzione del progetto di restauro dei prospetti della villa, già vincolata ex D.A. n. 406/1979.

Si sofferma dunque sul fatto che nell’ambito della succitata autorizzazione prot. n. 8317 del 28.04.2021, con riferimento al prospetto principale dell’edificio , veniva espressamente previsto (a pag. 2) che “ l’eventuale mantenimento ed integrazione delle tracce originarie dei festoni preesistenti, su tutti i partiti architettonici del prospetto principale, anche in corrispondenza delle due aperture ai lati dell’accesso principale, dovrà essere valutato in corso d’opera congiuntamente ai tecnici incaricati dell’esercizio dell’Alta Sorveglianza, previa esecuzione di opportuni saggi e campionature, al fine di concordarne la metodologia esatta ”.

Con successiva nota del 28/03/2021, prot. 18390, la Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo:

-premetteva che “nel corso del sopralluogo effettuato in data 20/05/2021 dai tecnici della scrivente Soprintendenza, nell’ambito dell’esercizio dell’Alta Sorveglianza, si è preso atto dell’avvenuta dismissione di tutti gli intonaci sul prospetto principale, come riportato nel verbale redatto in pari data e sottoscritto da tutte le parti”

-illustrava che come fosse stata chiesta la motivazione di tale intervento e, acquisito il riscontro della società, e quindi richiesta la redazione di un grafico dello stato originario della facciata “ per poter concordare le modalità del ripristino della stessa” ;

-essendo trascorsi più di due mesi senza che ciò sia avvenuto, visti gli artt. 18, 20, 28, 30 e 160 del D.L.vo 42/04, Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio ha disposto che “ in attesa della trasmissione della documentazione necessaria come sopra specificata, al fine di concordare la corretta metodologia da seguire per la definizione del prospetto principale di Villa Lampedusa, questa Soprintendenza, in autotutela, sospende l’autorizzazione espressa con nota prot. n. 6640 del 06.04.2021 limitatamente alle lavorazioni sul suddetto fronte principale della Villa ”.

Parte ricorrente evidenzia che con nota del 16/10/2021 l’impresa esecutrice richiedeva un incontro al fine di individuare le soluzioni congiunte che potessero consentire la ripresa dei lavori.

Con nota del 24/11/2021, prot. 25606, la soprintendenza impartiva le seguenti disposizioni relative al predetto prospetto principale: “ ai fini della riconfigurazione formale delle specchiature decorative della facciata principale, questa Soprintendenza ritiene necessario l’esecuzione materica di un campione su tavola, in scala 1:1, di un modulo, rispettando l’originaria stratigrafia e composizione, mediante le seguenti fasi di lavorazione:

1. stesura di un primo strato d’intonaco di supporto,

2. secondo strato di intonaco di finitura a mezzo stucco bianco,

3. disegno della sagoma del festone sulla base del rilievo già eseguito a scala 1:1 e, all’interno di questa, rimozione dello strato di intonaco con idonei strumenti (raschietto, specilli, bisturi) fino ad intercettare lo strato di supporto,

4. stesura di pittura a mezzo fresco riproducendo la cromia verde rinvenuta nei lacerti con pennellate in senso orizzontale, lasciando intorno la cornice bianca.

Successivamente, a seguito della verifica da parte di tecnici di questo Ufficio dell’esito del campione dovrà essere eseguita campionatura di un modulo di prospetto. (…) Dovranno inoltre essere eseguite le seguenti lavorazioni:

- riproposizione delle cromie originarie dello stemma coronato dei Principi Alliata di Villafranca, ponendo attenzione al mantenimento di tutti gli attributi araldici tutt’ora leggibili (previa esecuzione di eventuali saggi),

- restauro della meridiana,

- esecuzione di saggi stratigrafici dei frontoni delle finestre da concordare con i tecnici incaricati dell’esercizio dell’Alta Sorveglianza,

- restauro dei brani di intonaco raffigurante la balaustra a rilievo dello scalone,

- restauro di tutte le modanature e cornici esistenti con particolare attenzione alla riconfigurazione delle porzioni basamentali delle lesene ”.

Con lo stesso provvedimento veniva altresì formalizzata, ai sensi dell’art. 160 d.Lgs. n. 42/2004, la misura risarcitoria parti a € 20.000 “… ritenendo che la stessa possa risarcire, alla luce di quanto sopra espresso, la diminuzione di valore subita dal monumento in quanto la misura contemplata al quarto comma dell’art. 160, pur essendo compresa nell’ambito delle sanzioni amministrative, non sembrerebbe potersi definire “sanzione”, poiché ha una funzione non afflittiva, ma riparatoria ”.

A seguito della predetta proposta, con D.D.S. n. 5123 dell’1/12/2021, notificato il 14/12/2021, il Dirigente del Servizio Tutela del Dipartimento Regionale dei Benni Culturali e dell’Identità Siciliana, intimava, ai sensi dell’art. 160, comma 4, del D.lgs. n. 42/2004, il pagamento in favore della Regione Siciliana della sanzione pecuniaria pari a € 20.000,00 entro il termine perentorio di giorni sessanta dalla notifica dello stesso provvedimento.

Avverso i predetti provvedimenti è stato quindi proposto l’odierno ricorso in cui si articolano le seguenti censure.

Con il primo motivo parte ricorrente deduce che in specie non è stato accertato alcun danno ai sensi dell’art. 160 D.Lgs. 42/2004 per effetto delle violazioni degli obblighi di protezione e conservazione, posto che nello stesso n.o. la Soprintendenza aveva ritenuto come eventuale il mantenimento dell’intonaco. Invero, la condotta contestata consiste nella dismissione degli intonaci della facciata principale di Villa Lampedusa “in difformità a quanto prescritto nel parere” autorizzatorio degli interventi sui prospetti, e cioè senza previa valutazione congiunta con i tecnici incaricati dell’Alta Sorveglianza circa “ l’eventuale mantenimento ed integrazione delle tracce originarie dei festoni preesistenti, su tutti i partiti architettonici del prospetto principale ”. Contesta la violazione altresì della circolare del Dipartimento Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, Servizio Tutela, n. 7 del 2015, la carenza dei presupposti di fatto e di diritto, nonché l’eccesso di potere per sviamento.

Con la seconda censura lamenta la violazione di legge in quanto la misura della sanzione non risulterebbe motivata;
infatti è la stessa Amministrazione a riconoscere espressamente che non sarebbe quantificabile la dedotta diminuzione di valore dell’immobile.

Con la terza censura si contesta la mancata comunicazione di avvio del procedimento.

Con una quarta doglianza parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 14 della L. 689/1981, la mancata immediata contestazione e quindi l’estinzione dell’obbligazione di pagamento.

Con una quinta ed ultima censura, parte ricorrente lamenta la mancanza dell’elemento soggettivo e la violazione degli artt. 3 e 6 L. n. 689/1981, deducendo che i fatti sarebbero ascrivibili all’impresa esecutrice dei lavori e non anche al ricorrente.

Resiste l’Avvocatura Distrettuale dello Stato per l’Amministrazione regionale.

Con memoria del 20 maggio 2022 l’Avvocatura erariale:

-preliminarmente eccepisce l’irricevibilità dell’impugnazione della nota n. 25606 del 24/11/2021 e l’inammissibilità dell’impugnazione della nota 5123 dell’1/12/2021: ad avviso dell’Avvocatura, il ricorso sarebbe inammissibile in quanto notificato il 14/2/2002, ben oltre il termine di 60 giorni dalla conoscenza del provvedimento 25606 del 24/11/2021;
dalla riportata irricevibilità discenderebbe, altresì, l’inammissibilità per carenza di interesse dell’impugnazione avverso il D.D.S. 5123 del 1/12/2021, atto consequenziale alla nota port. n. 25606 del 24/11/2021.

Con ordinanza n. 331 del 23-24/05/2022 la domanda cautelare è stata accolta, disponendosi altresì istruttoria.

L’Amministrazione ha riscontrato l’ordine istruttorio depositando documenti in data 04/07/2022.

Con documentazione versata il 27/09/2022 parte ricorrente ha dedotto in ordine alla tipologia di lavori di “ripristino” effettuali.

Con memoria del 7/10/2022, parte ricorrente ha ampiamente argomentato e controdedotto, anche in ordine al rapporto informativo fatto pervenire dall’amministrazione, insistendo per l’accoglimento del gravame.

Quindi all’udienza pubblica del giorno 8 novembre 2022, presenti i difensori della parte ricorrente, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Preliminarmente va scrutinata e disattesa l’eccezione in rito sollevata dall’Avvocatura erariale.

Infatti, posto che l’atto presupposto costituito dalla nota della Soprintendenza prot. 25606 del 24/11/2021 non ha valenza provvedimentale contenendo una mera proposta dell’organo tutorio alla irrogazione della sanzione pecuniaria, il ricorso avverso il D.D.S. n. 5123 dell’1/12/2021, notificato il 14/12/2021 (con nota prot. 62487 del 14/12/2021), risulta tempestivamente proposto atteso che risulta notificato tempestivamente (lunedì 14/02/2022), tenuto conto della proroga ope legis al lunedì successivo (in specie, appunto, il 14/02/2022) del termine in scadenza il giorno del sabato (in specie 12/02/2022).

Ciò posto, la questione dedotta con il presente ricorso attiene alla contestata legittimità del provvedimento con cui l’Amministrazione reginale, recependo la proposta della Soprintendenza, ha intimato il pagamento della sanzione quantificata in € 20.000,00 in ragione della dismissione, non previamente concordata nelle concrete modalità con l’organo tutorio, dell’intonaco del prospetto di una villa monumentale.

Segnatamente, la Soprintendenza (dapprima con la proposta) e in seguito l’Assessorato (con la sanzione irrogata) contestano alla parte ricorrente la dismissione non preventivamente concordata dell’intonaco del prospetto principale della villa monumentale sulla quale erano leggibili, come una impronta, i contorni dei non più (da tempo) presenti festoni.

Come rimarcato in ultimo dalla parte ricorrente con la memoria del 7/10/2022, dalle prescrizioni disposte dall’Amministrazione si stabiliva solo che l’eventuale mantenimento e integrazione delle tracce originarie dei festoni preesistenti, su tutti i partiti architettonici del prospetto principale, anche in corrispondenza delle due aperture ai lati dell’accesso principale, sarebbe stato valutato in corso d’opera congiuntamente ai tecnici incaricati dell’esercizio dell’Alta Sorveglianza.

Ritiene il Collegio di poter condividere l’assunto di parte ricorrente secondo cui, in relazione alla fattispecie in esame, il mancato preventivo confronto con i tecnici dell’organo tutorio, a fronte della indicazione fornita dall’Amministrazione sull’eventuale mantenimento ed integrazione delle tracce originali dei predetti festoni, non appare integrare il presupposto di cui al comma 1 dell’art. 160 del d.Lgs. n 42/2004. Opportuno risulta il richiamo, operato dalla parte ricorrente, alla circolare dello stesso Dipartimento Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, n. 7 del 2015 in atti, secondo cui “… non un qualunque danno, inoltre, ha per conseguenza l’adozione di ordine di reintegrazione (o l’irrogazione di una sanzione nel caso di sua impossibilità), ma solo quello il cui verificarsi è frutto dell’inosservanza dei precetti direttamente provenienti dal codice o da provvedimenti amministrativi assunti dall’Amministrazione in loro applicazione ”.

Speciosa appare, altresì, la tesi dell’Amministrazione, articolata nel rapporto informativo versato in riscontro all’ordine istruttorio, con la quale l’organo tutorio si sofferma nel differenziare l’attività di riconfigurazione da quella di ripristino. Posto che non è revocabile in dubbio, nemmeno dalla Soprintendenza, come comprovato in atti dalla relazione fotografica sullo stato di fatto propedeutica all’approvazione del progetto di intervento, che il partito ornamentale dei festoni settecenteschi non era più presente da tempo, potendosene leggere unicamente le impronte e i contorni lasciate sull’intonaco ammalorato, è la stessa Amministrazione nei propri precedenti atti (verbale del 20/05/2021 in cui prende atto della dismissione degli intonaci) a chiedere di “ di redigere un grafico dello stato originario della facciata per poter concordare le modalità del ripristino della suddetta decorazione ”. Nei medesimi termini la medesima amministrazione si è per altro espressa con la nota prot. 18390 del 23/08/2021, in atti.

Ciò posto, risultano fondate ed assorbenti le prime due doglianze di seguito scrutinate.

In relazione alla prima censura, tenuto conto di quanto sopra esposto, il Collegio ritiene, come già evidenziato in narrativa, che la mancata sussistenza di una prescrizione vincolante (attesa la mera ipotesi prevista dalla Soprintendenza per l’eventuale mantenimento dell’intonaco sul quale erano leggibili, come una impronta, i soli contorni dei festoni ornamentali non più presenti) corrobora la prospettazione della parte sulla insussistenza, nel caso di specie, dei presupposti per l’applicazione della sanzione ex art. 160 d.Lgs. n. 42/2004 in conseguenza del mancato previo concordamento con l’organo tutorio.

Parimenti fondata è la seconda doglianza tenuto conto che l’Amministrazione non indica il criterio in base al quale ha fissato la misura della sanzione irrogata. Come dedotto dalla parte ricorrente, il provvedimento impugnato, senza aggiungere ulteriori considerazioni rispetto alla proposta formulata dall’organo tutorio, ne replica il contenuto anche nella parte in cui la Soprintendenza evidenzia l’“ impossibilità di quantificare la diminuzione del valore generato dalla perdita

delle finiture storiche ”, così ponendosi in contrasto con il dettato normativo di cui al comma 4 dell’art. 160 del D.lgs. n. 42/2004 secondo cui “” Quando la reintegrazione non sia possibile il responsabile è tenuto a corrispondere allo Stato una somma pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa”.

Sul punto la circolare regionale n. 7 del 2015 del Dipartimento dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, Servizio Tutela, unitamente alle indicazioni impartite dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, hanno dato indicazioni in ordine all’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 160 del D.lgs. n. 42/2004;
analoghe indicazioni provengono altresì dalla circolare n. 30 del 2018 (in atti) della Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio.

Ha buon gioco parte ricorrente nel richiamare quanto previsto a pag. 9 della citata circolare n. 7 del 2015 secondo cui “ Quanto alla determinazione della sanzione, che ha una funzione non afflittiva ma riparatoria, come confermato dal fatto che la norma non la definisce sanzione, il quarto comma dell’art. 160 lascia all’Amministrazione il compito di definire l’entità della somma dovuta, limitandosi a prescrivere che si dovrà fare riferimento “al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa”. Occorrerà rifarsi, quindi, a principi generali, tenendo conto della particolare natura della sanzione, dell’eventuale perdita del bene o, qualora il bene non sia perduto, della diminuzione di valore subita dal bene tutelato. Al fine di acquisire maggiori elementi di valutazione, questo Dipartimento ha, in passato, interpellato il Ministero per i Beni e le attività culturali secondo cui per la quantificazione dell’importo occorre fare riferimento alla somma necessaria per riportare il bene allo stato originario, aggiungendovi, qualora il bene o parte di esso sia perduto, un terzo dello stesso importo a titolo di risarcimento per il valore storico – artistico perduto”.

La circolare n. 30 del 2018, a pagina 2 precisa altresì che “… la prima misura da imporre al responsabile dell’illecito, consiste nell’ordinare il ripristino e solo nei casi in cui sia stata accertata l’impossibilità di ridurre la cosa in pristino (es: perdita definitiva del bene, problemi strutturali che potrebbero derivare dalla rimessa in pristino, ecc.), si ricorrerà all’irrogazione della sanzione pecuniaria che dovrà essere opportunamente motivata e dovrà consistere nel calcolare il costo della rimessa in pristino maggiorato di un valore risarcitorio, “valore ombra”, cioè di un valore aggiuntivo relativo ai particolari pregi storico-artistici del bene da intendersi come irriproducibili, e che può essere indicato nella misura di un terzo del costo della rimessa in pristino, così come indicato a suo tempo dal Servizio Ispettivo e riportato nell'allegato A della circolare n. 9 del 24.11.2009 della DG PBAAC” e altresì specifica che la quantificazione dell’eventuale sanzione pecuniaria deve essere “sostenuta da un esaustivo computo metrico estimativo redatto con voci di prezzo riferite al prezziario regionale o, ove non possibile, supportato da adeguata analisi di prezzo corrispondente ad una completa descrizione di tutti i lavori e gli apprestamenti che sarebbero necessari per l’intervento di rimessa in pristino ”.

Nel caso in esame, la proposta della Soprintendenza, recepita nel D.D.S. impugnato, non fornisce alcuna indicazione nei sensi sopra indicati.

Alla stregua di quanto precede, assorbiti gli ulteriori profili di censura, il ricorso risulta quindi fondato e va accolto con conseguente annullamento dell’impugnato D.D.S. n. 5123 dell’1/2/2021.

Considerata la peculiarità della controversia, sussistono i presupposti per poter eccezionalmente compensare tra le parti le spese di lite.