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N. 05190/2016 REG.PROV.COLL.

N. 05863/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5863 del 2012, proposto da:
S.N.A.L.S. - Sindacato Nazionale Autonomo Lavoratori della Scuola, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. M M e S V, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Associato Lioi-Mirenghi-Orlando-Viti, in Roma, viale Bruno Buozzi n. 32;
A E, A C, A S, A C, B S M, B E, B N, B M, B A, B F, B C, B M C, B M, B A, C G, C L, C A M, Cta Alfonso, Carbone Angela, Carretta Luigia, Caruso Marcello, Cattaneo Alma, Cavallo Sebastiano, Cavicchi Marilena, Chiodini Gianluca, Ciaglia Vincenzo, Ciccimarra Saverio Omar, Cinti Cecilia, Cipriani Augusto, Cisamolo Daniela, Colangelo Maria Antonietta, Confalone Maria Gabriella, Corrado Giuseppina, Cosmi Rina, D’Addario Diva, D’Agostino Mariacarmela, De Dominicis Maria, Deluca Anna, De Natale Valerio, Di Benedetto Rosanna, Di Ciaula Guarino, Di Costantino Concetta, Di Lorenzo Eufemio, Di Paolo Gabriele, Di Prete Carmine, Dimuccio Rosanna, Divitofrancesco Nunziatina, Donato Salvatore, Emili Loredana, Ercolano Paola, Fallerini Maria Grazia, Fichera Agatina, Flisi Emanuela, Flospergher Sonia Luisella, Forese Giuseppe, Frassanito Maria Concetta, Fratini Daniela, Gasparrini Debora, Gheri Alberto, Giampaoletti Tiziana, Giordano Agostino, Gozzi Germana, Granci Giovanni, Grossi Gianfranco, Gulizia Angela, Iudiciani Maria, La Sala Saverio, Lacagnina Giancarlo, Lancisi Lena, Lauletta Francesco, Lento Maria, Leone Rosario, Leone Sante, Lombardi Giovanni, Lucchesi Lucia, Maiella Francesca, Maiga Fulvia, Manenti Francesca, Maracchini Caterina, Maran Daniele, Mariucci Orietta, Marolda Antonella Rita, Martucci Anna Maria, Masciandaro Ventura, Massari Arianna, Mastronicola Francesca, Mastrosimone Salvatore, Mele Sante, Mirandola Sergio, Missiroli Alves, Moltisanti Sergio, Montali Paola, Morabito Mariantonia, Morgante Eliana, Morriello Maria Cristina, Mortaro Venanzina, Muzio Giuseppina, Padula Santino, Pagano Domenica, Perri Salvatore, Perugini Felice, Petrelli Lorella, Pette Guido Domenico Michele, Pietrolucci Camillo, Pini Patrizia, Pinna Maddalena, Pirola Primula, Plati Rita Silvana Caterina, Podavini Camilla, Pontesilli Patrizia, Porta Nicola, Portoghese Giuliana Rita, Prosperi Martina, Provvisiero Caterina, Ravasio Luigia, Regnani Maria Pia, Remossi Annunziata, Rescaglio Daniele, Risdonne Rodolfo, Rocchi Carmen, Rosa Adriana, Rossato Liana, Rossi Barbara, Rossi Rita, Ruggiu Maria Giuliana Lucia, Sagripanti Ruggiero, Sancisi Valeria, Sanna Giovanna, Santini Lanfranco, Sarpero Guido, Scarano Valentina, Sensi Giuliana, Silvagni Paola, Silvano Carmela, Soddu Anna Rita, Soldini Katia, Spadaro Giuseppe, Spanò Mara Caralaede, Spiandorello Francesco, Taloni Lucia, Teso Daniela, Testaguzza Maria Fidalma, Vanoni Vania, Visaggio Cecilia, Viscido Anna, Volpi Daniela, Zuccaccia Simonetta, Calicchia Simona, Provera Elena e Viviani Viviana, tutti rappresentati e difesi dagli avv. M M, S V, Michele Rosario Luca Lioi e Marco Orlando, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Associato Lioi-Mirenghi-Orlando-Viti, in Roma, viale Bruno Buozzi n. 32;

contro

Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge presso gli uffici, in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
M A M;

per il riconoscimento

del diritto al pagamento delle indennità di funzioni superiori, dell'indennità di direzione e della indennità di reggenza, spettante al personale docente per le funzioni sostitutive e/o vicarie del dirigente scolastico - (class action);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2015 la dott.ssa M C Q e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in trattazione lo S.N.A.L.S.- Sindacato Nazionale Autonomo Lavoratori della Scuola nonché i docenti meglio precisati in epigrafe agiscono ai seguenti fini:

- per l’accertamento dell’inadempienza del Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e del Ministero dell'Economia e delle Finanze all’obbligo di adozione degli atti generali diretti ad implementare la provvista necessaria per il pagamento da parte delle istituzioni scolastiche della indennità di funzioni superiori, dell’indennità di direzione e dell’indennità di reggenza, spettante al personale docente per le funzioni sostitutive e/o vicarie del dirigente scolastico, ai fini dell’emanazione, ai sensi dell’articolo 4 del d.lgs. n. 198 del 2009, dell’ordine di porre rimedio, entro il termine che sarà ritenuto congruo, alla predetta inadempienza attraverso l’adozione di tutti gli atti amministrativi, generali e non, necessari affinché siano erogate alle istituzioni scolastiche le risorse necessarie per il pagamento delle predette indennità di funzioni al personale avente diritto, con maggiorazione di accessori come per legge, utilizzando le risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate e senza maggiori oneri per le finanze pubbliche;

- per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio delle amministrazioni ministeriali di cui sopra sull’istanza diffida notificata ai sensi dell’articolo 3 del d.lgs. n. 189 del 2009 da parte dello S.N.A.L.S. in data 23-25.1.2012, con cui è stato intimato alle predette amministrazioni di adottare tutti i provvedimenti generali obbligatori ai fini della messa a disposizione delle istituzioni scolastiche delle risorse finanziarie necessarie ai fini della corresponsione al personale docente che ne ha diritto delle indennità di funzioni di cui trattasi;

- ove occorra, per la declaratoria di nullità e/o per l’annullamento della determinazione della Direzione Generale per la politica finanziaria e per il bilancio del M.I.U.R. n. 10733 dell’11.11.2010.

I ricorrenti hanno dato atto che, nell’anno 2011, le istituzioni scolastiche non hanno potuto corrispondere al personale docente che ha sostituito i dirigenti scolastici titolari o che ha affiancato i dirigenti scolastici reggenti nelle sedi prive di titolari le indennità di funzioni superiori, le indennità di direzione nonché le indennità di reggenza, per carenza di fondi a tal fine destinati, atteso che la Direzione Generale per la politica finanziaria e per il bilancio del M.I.U.R., con la determinazione n. 10733 dell’11.11.2010, avente ad oggetto il “Programma annuale 2011” ha precisato che non era disponibile una specifica risorsa finanziaria per le predette indennità le quali non gravano sul F.I.S. con richiamo dell’attenzione sulla responsabilità del dirigente scolastico in caso di assunzione di impegni di spesa in assenza della necessaria copertura assicurativa.

Lo S.N.A.L.S., in particolare, ha altresì, dato atto che, con l’istanza diffida notificata ai sensi dell’articolo 3 del d.lgs. n. 189 del 2009 in data 23-25.1.2012 alle amministrazioni ministeriali interessate, è stato intimato alle predette amministrazioni di adottare tutti i provvedimenti generali obbligatori ai fini della messa a disposizione delle istituzioni scolastiche delle risorse finanziarie necessarie ai fini della corresponsione al personale docente che ne ha diritto delle indennità di funzioni di cui trattasi, istanza la quale, tuttavia, è rimasta del tutto priva di riscontro da parte di queste ultime e che, pertanto, essendo decorso il termine dei 90 giorni di cui al richiamato articolo 3 del d.lgs. n. 189 del 2009, lo stesso agisce con la cd. class action di cui alla predetta normativa nella qualità di sindacato maggiormente rappresentativo nel comparto scuola;
ai medesimi fini agiscono altresì i singoli docenti, i quali hanno maturato il diritto alla corresponsione delle indennità di cui trattasi, ai sensi dell’articolo 1 comma 3 del predetto d. lgs. n. 189 del 2009.

Con un unico complesso motivo di censura i ricorrenti denunciano la violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 36 e 97 della Costituzione, degli articoli 45, 46 e 47 del d.lgs. n. 165 del 2001, dell’articolo 2, comma 197, della legge n. 191 del 2009, del d.l. n. 44 del 2001, del D.M. n. 21 del 2007, del d.P.R. n. 275 del 1999, del d.lgs. n. 297 del 1994, dell’articolo 142 del C.C.N.L. del 24 luglio 2003, degli articoli 77, 78, 80 e 146 del C.C.N.L. del 29 novembre 2007, dell’articolo 69 del C.C.N.L. del 4 agosto 1995, dell’articolo 21 del C.C.N.L. del 26 maggio 1999, dell’articolo 33 del C.C.N.L. del 31 agosto 1999 e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, per ingiustizia manifesta, per difetto di motivazione e per sviamento della funzione .

In particolare deducono che:

- l’articolo 45 del d.lgs. n. 165 del 2001 impone alle amministrazioni statali l’obbligo di applicare al proprio personale il trattamento economico-normativo stabilito dal corrispondente contratto collettivo;

- in base agli articolo 77, 78 e 80 del C.C.N.L. Scuola 2006/2009 rientrano nel trattamento economico spettante al personale docente statale anche le indennità previste dal contratto o dalle disposizioni di legge le quali devono essere corrisposte, ai sensi dell’articolo77, comma 3, del predetto C.C.N.L. e dell’articolo 2, comma 197, della legge n. 191 del 2009 congiuntamente al trattamento fisso in una unica soluzione mensile;

- le norme dei C.C.N.L. prevedono l’indennità di funzioni superiori e di reggenza (ai sensi dell’articolo 69, commi 1 e 2, del C.C.N.L. 1995 di categoria il quale è stato confermato con i C.C.N.L Scuola del 2003 e del 2009), e l’indennità di direzione (ai sensi dell’articolo 21 del C.C.N.L. del 1999 con compiuta disciplina con l’articolo 33, comma 4, del C.C.N.L. del 1999);

- il M.I.U.R. non ha fornito alle istituzioni scolastiche, per l’anno 2011, la provvista necessaria ai fini della corresponsione al personale docente avente diritto delle predette indennità, atteso che la Direzione Generale per la politica finanziaria e per il bilancio del M.I.U.R., con la determinazione n. 10733 dell’11.11.2010, avente ad oggetto il “Programma annuale 2011”, ha precisato che non era disponibile una specifica risorsa finanziaria per le predette indennità le quali non gravano sul F.I.S. con richiamo dell’attenzione sulla responsabilità del dirigente scolastico in caso di assunzione di impegni di spesa in assenza della necessaria copertura assicurativa;

- il mancato stanziamento delle risorse di cui trattasi non è, pertanto, conseguente ad una carenza in assoluto di risorse finanziarie ma alla scelta di non approntare una specifica risorsa per la predetta voce di spesa.

Il M.I.U.R. si è costituito in giudizio in data 8.8.2012 con atto di mera forma.

E’ intervenuta in giudizio ad adiuvandum , in data 7.9.2012, altresì, la prof.ssa M A M, insistendo ai fini dell’accoglimento del ricorso introduttivo e producendo, in allegato, la documentazione comprovante lo svolgimento da parte della medesima delle funzioni reggenti e vicarie del dirigente scolastico.

Lo S.N.A.L.S. ha depositato documentazione integrativa in data 20.5.2013 e memoria conclusiva in data 20.2.2015 con la quale ha ribadito quanto già dedotto in ricorso argomentando più approfonditamente le censure ivi articolate ed insistendo ai fini dell’accoglimento del medesimo.

Alla pubblica udienza del 5.11.2015 il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla presenza dei difensori delle parti come da separato verbale di causa.

Il ricorso in trattazione ha ad oggetto la censura dell’inefficienza del M.I.U.R. - ai sensi dell’articolo 1 del d. lgs. n. 198 del 2000 - nell’esercizio delle sue funzioni con riferimento al procedimento di attribuzione delle risorse finanziarie agli istituti scolastici necessarie ai fini della corresponsione delle indennità di funzioni vicarie e di reggenza dei dirigenti scolastici.

In particolare, l’indennità di funzioni superiori e di reggenza è stata istituita dall’articolo 69 del C.C.N.L. del comparto scuola del 1995/1998, in virtù del quale:

“ Al personale docente incaricato dell’ufficio di presidenza o di direzione, e al docente vicario, che sostituisce a tutti gli effetti il capo d’istituto per un periodo superiore a quindici giorni, nei casi di assenza o impedimento, nonché all’assistente amministrativo, che sostituisce il Direttore amministrativo o il responsabile amministrativo, negli stessi casi, è attribuita, per l’intera durata dell’incarico o della sostituzione, una indennità pari al differenziale dei relativi livelli iniziali di inquadramento.

2. Qualora si dia luogo all’affidamento in reggenza degli uffici di cui al comma 1, ai titolari che

assumono la reggenza è corrisposta una indennità pari al cinquanta per cento di quella prevista per gli incarichi o le sostituzioni, così come definita nel comma medesimo. In tal caso, al docente vicario è corrisposta una indennità di pari importo ”.

La vigenza dell’articolo è poi stata confermata dall’articolo 142 del C.C.N.L. del comparto scuola del 24/7/2003 e dall’articolo146 del C.C.N.L. del 2007.

Quanto all’indennità di direzione, tale istituto contrattuale era stato previsto dall'articolo 21 del C.C.N.L. del 26 5 1999 e dall'articolo 33 del C.C.N.L. del 31 8 1999 e concerneva l'indennità di direzione spettante ai docenti cui veniva conferito l'incarico di presidenza previsto dall'articolo 477 del D.L.vo n. 297/1994.

A seguito dell'entrata in vigore del C.C.N.L. del 2002/2005, relativo al personale del comparto scuola, l’amministrazione scolastica centrale riteneva opportuno richiedere all'A.R.A.N. un apposito parere in merito alla sopravvivenza dell'articolo 21 del C.C.N.L. del 26 5 1999 e dell'articolo. 33 del C.C.N.L. del 31 8 1999, non esistendo più la figura del Preside a cui esso era legato.

Con la nota di cui al prot. n. 7096 del 10.10.2003 l’A.R.A.N. emanava parere favorevole circa l’applicazione della predetta normativa.

Conseguentemente, l’articolo 142 del C.C.N.L. 2002/2005, in attuazione della sequenza contrattuale prevista per l’emanazione del C.C.N.L. del 24.7.2003, veniva sostituito con il seguente:

“ 1. In applicazione dell’art.69, comma 1, del d.lgs. n.165/2001 (cfr. nota n.2), tutte le norme generali e speciali del pubblico impiego vigenti alla data del 13 gennaio 1994 e non abrogate divengono non applicabili con la firma definitiva del presente CCNL, con l’eccezione delle seguenti norme e di quelle richiamate nel testo del presente CCNL che, invece, continuano a trovare applicazione nel comparto scuola: (…omissis)

7) ai soli fini della determinazione dell’importo dell’indennità di funzioni superiori, dell’indennità di direzione e di reggenza, l’art. 69 del