N. 00215/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00415/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 415 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Fondazione Universitaria Azienda Agraria, in persona del legale rappresentante pro tempore prof. P F, rappresentata e difesa dall'avv. A P, presso il quale è elettivamente domiciliata in Perugia, Corso Vannucci, 10;

contro

Regione Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti N M ed A R G, con le quali è elettivamente domiciliata in Perugia, corso Vannucci, 30;

nei confronti di

Impresa Agricola Individuale Palmieri Pietro Giovanni ed altri, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

Universita' degli Studi di Perugia, in persona del Rettore pro tempore , rappresentata e difesa ope legis dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici è pure legalmente domiciliata in Perugia, via degli Offici, 14;

per l'annullamento

*con il ricorso principale

- della determinazione dirigenziale n. 3322 del 13.05.2011, pubblicata nel BUR n 24 del 01.06.2011, in tutto ed in parte, con specifico riferimento alla declaratoria definitiva d’inammissibilità allegato “A” - dell’istanza della F.U.A.A. ai benefici di cui al Bando per la selezione delle domande a valere sulla Misura 1.2.6 “Ripristino del potenziale produttivo agricolo danneggiato dal terremoto del 15 dicembre 2009”, emanato dalla Direzione regionale agricoltura e foreste, aree protette, valorizzazione dei sistemi naturalistici e paesaggistici, beni e attività culturali, sport e spettacolo - Servizio aiuti alle imprese e alle filiere del sistema produttivo agroindustriale con determinazione dirigenziale n. 1867 del 09.03.2010 e s.m.i., in attuazione del “Programma di Sviluppo Rurale per l’Umbria 2007/2013”;

- della determinazione dirigenziale n. 3322 del 13.05.2011, allegato “B”, con riferimento alla declaratoria definitiva di parziale ammissibilità ai benefici di cui al suddetto bando;

- della determinazione dirigenziale n. 3322 del 13.05.2011, allegato “C”, con riferimento alla graduatoria definitiva delle domande ammesse ai benefici di cui al suddetto bando;

- del parere legale concernente il riconoscimento di contributi alla Fondazione Universitaria Azienda agraria, Prot. n. 45.537 del 29.03.2011, reso alla Regione Umbria dall'Ufficio “Supporto giuridico - legislativo”, acquisito alla pratica PSR 2007/20 13 - Bando 9.3.2010 e s.i.m. (Misura 1.2.6 terremoto), quale atto endoprocedimentale a supporto della motivazione del provvedimento determinazione dirigenziale n. 3322 del 13.05.2011, anch’esso impugnato;

- di ogni eventuale altro atto presupposto, connesso e consequenziale;
ed, altresì per la condanna dell’Amministrazione resistente, Regione Umbria, al rilascio del provvedimento di declaratoria definitiva di ammissibilità ai benefici di cui al summenzionato bando in favore della F.U.A.A., con inserimento della stessa nella graduatoria definitiva delle domande ammissibili, alla posizione di competenza, come previsto nella determinazione dirigenziale 23 dicembre 2010, n. 11358, pubblicata nel BUR n. 3 del 19.01.2011, con cui la ricorrente F.U.A.A. era collocata alla posizione n. 19 della graduatoria;

** con i motivi aggiunti depositati il 10 ottobre 2011

- nota dirigenziale della Regione Umbria, prot. uscita n. 0110802 del 02/08/2011, a firma del Dirigente del Servizio “Aiuti alle imprese ed alle filiere del sistema produttivo agroindustriale”, Dott. G P, di rigetto dell’istanza di annullamento in autotutela dei provvedimenti impugnati con ricorso notificato in data 26 luglio 2011, presentata dalla Fondazione Universitaria Azienda Agraria.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Umbria;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum dell’Universita' degli Studi di Perugia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2012 il Cons. S F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Fondazione Universitaria Azienda Agraria impugna la determina dirigenziale regionale n. 3322 in data 13 maggio 2011, con principale riferimento alla declaratoria di inammissibilità-allegato “A” della propria istanza ai benefici di cui al bando per la selezione delle domande a valere sulla misura 1.2.6 (“ripristino del potenziale produttivo agricolo danneggiato dal terremoto del 15 dicembre 2009”, con epicentro nel Comune di Marsciano) del marzo 2010, chiedendo altresì la condanna della Regione Umbria al rilascio del provvedimento di definitiva ammissione in proprio favore, con inserimento della Fondazione nella graduatoria delle domande ammissibili, nella posizione diciannovesima, come da determina n. 11358 del 23 dicembre 2010.

Premette che il predetto evento sismico ha danneggiato anche alcuni edifici di proprietà dell’Università degli Studi di Perugia, assunti in gestione dall’impresa agricola “Fondazione Universitaria Azienda Agraria” (F.U.A.A.);
in ragione di ciò ha presentato, in data 14 luglio 2010, domanda per l’ottenimento dei contributi alla ricostruzione, in conformità del bando regionale.

Espone che con determina dirigenziale n. 11358 in data 23 dicembre 2010 la Regione l’ha ammessa con riserva alla domanda di aiuti, inserita in graduatoria al numero d’ordine 19, con attribuzione di 45 punti;
a seguito di richiesta di chiarimenti, l’Ateneo confermava, con nota rettorale prot. n. 52222 del 29 novembre 2010, di avere attribuito alla Fondazione agraria l’attività di manutenzione straordinaria degli immobili.

Lamenta come ciò nonostante sia intervenuto il provvedimento gravato, di non ammissione della ricorrente ai benefici di cui al bando, sulla scorta di un preteso difetto, in capo alla Fondazione, di poteri tali da consentire alla stessa la realizzazione delle opere di miglioramento fondiario per le quali il sostegno era stato richiesto.

Avverso detto provvedimento deduce i seguenti motivi di diritto :

A) In ordine al rapporto di affitto intercorrente tra la Fondazione agraria e l’Università degli Studi di Perugia : eccesso di potere per incongruità ed illogicità della motivazione;
contraddittorietà della motivazione con l’art. 13.4 della lex specialis della gara;
violazione dell’art. 13.4 della lex specialis .

Il provvedimento gravato muove dall’assunto che la Fondazione non abbia i poteri di apportare migliorie e/o innovazioni anche con opere di manutenzione straordinaria, senza previa autorizzazione dell’Università, intercedendo tra i due soggetti un rapporto convenzionale sottoposto alle regole e condizioni del rapporto d’affitto. In realtà, è lo stesso bando che, all’art. 13.4 (“beneficiari”), indica che «i richiedenti, al momento della presentazione della domanda, oltre a soddisfare le condizioni di ammissibilità sopra indicate, devono essere in possesso dei requisiti di ammissibilità di seguito riportati : - essere titolari di un’azienda agricola in qualità di proprietari, usufruttuari o affittuari». Ciò significa che l’imprenditore agricolo richiedente bene può essere titolare dell’azienda in qualità di affittuario e tale condizione costituisce requisito di ammissibilità alla stregua del bando.

B) Sui poteri di gestione della F.U.U.A. : eccesso di potere per insufficienza della motivazione;
eccesso di potere per travisamento dei fatti;
eccesso di potere per incompletezza e difetto di istruttoria.

In ogni modo, la convenzione intercorrente tra la Fondazione e l’Università, all’art. 1, comma 4, stabilisce che «per quanto non diversamente previsto dal presente atto, i poteri ed i doveri del soggetto gestore sono definiti in analogia al disposto dell’art. 2562 c.c.;
conseguentemente la Fondazione dovrà gestire l’azienda agraria dell’Università senza modificarne la destinazione e in modo da conservare l’efficienza dell’organizzazione e degli impianti, oltre che le normali dotazioni di scorte». Da tale disposizione appare chiaro che la ricorrente è certamente legittimata a beneficiare dei contributi alla ricostruzione previsti dal bando di gara, finalizzati proprio al ripristino di quelle strutture e dotazioni aziendali danneggiate dal sisma. L’art. 2 della convenzione conferma, poi, la possibilità della Fondazione di subentrare nella titolarità dei benefici, concernenti l’esercizio dell’attività di imprenditore agricolo, connessi all’azienda agraria di cui la stessa è affittuaria. In sintesi, le disposizioni della convenzione attribuiscono alla Fondazione anche quei poteri gestori di straordinaria amministrazione che l’Amministrazione regionale ritiene insussistenti;
tali poteri sono, del resto, stati espressamente ribaditi dalla nota rettorale prot. n. 52222 del 29 novembre 2010, da valere ad ogni effetto.

C) Violazione della lex specialis di gara;
tassatività delle clausole di esclusione dalla procedura di evidenza pubblica, lamentandosi l’erroneità dell’assunto secondo cui occorrerebbe l’autorizzazione, da parte del proprietario dell’azienda agraria al gestore - affittuario, per l’ottenimento del beneficio richiesto, non trovando tale condizione conferma nel bando di gara.

La ricorrente chiede infine la condanna della Regione Umbria all’adozione del provvedimento di definitiva ammissione ed al suo reinserimento in graduatoria, in conformità di quanto già disposto con determinazione del 23 dicembre 2010, di ammissione con riserva, e dunque alla posizione n. 19, con punti 45.

Con successivo atto la Fondazione ha impugnato la nota dirigenziale della Regione Umbria prot. n. 0110802 in data 2 agosto 2011, di rigetto della propria istanza di annullamento in autotutela dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo, deducendo i seguenti moticvi aggiunti :

1) Eccesso di potere per incongruità ed illogicità della motivazione;
contraddittorietà della motivazione con l’art. 13.4 della lex specialis di gara;
violazione dell’art. 13.4 della lex specialis .

L’atto impugnato ribadisce quanto sostenuto nel provvedimento di inammissibilità agli aiuti, di cui alla determina dirigenziale n. 3222 del 13 maggio 2011, oggetto del ricorso introduttivo. L’unico elemento di novità è la distinzione tra opere di straordinaria manutenzione da un lato, ed opere di natura migliorativa e/o innovativa del bene concesso in affitto, nel senso che si sostiene che l’affittuario non potrebbe eseguire opere di straordinaria manutenzione che migliorino od innovino il bene concesso, quali previste nella domanda di aiuto, se tale facoltà non sia stata preventivamente ed espressamente pattuita tra affittuario e locatore. A bene considerare, la domanda di aiuti non ha altra finalità che quella della mera ricostruzione e/o ripristino dei beni danneggiati dall’evento sismico, questa essendo la finalità del bando, a pena di inammissibilità della domanda.

A termini del bando, ai fini del conseguimento del beneficio, è sufficiente che l’imprenditore agricolo richiedente sia titolare dell’azienda in qualità di affittuario.

2) Vengono altresì reiterati i motivi del ricorso introduttivo, alla cui esposizione, per brevità, si rinvia.

Si è costituita in giudizio la Regione Umbria, eccependo l’improcedibilità del ricorso per mancata intimazione degli altri imprenditori che hanno fruito dell’esclusione della ricorrente dal riparto della somma finanziabile, e comunque l’infondatezza nel merito dello stesso e dei motivi aggiunti.

Con atto non notificato è intervenuta ad adiuvandum l’Università degli Studi di Perugia, peraltro destinataria della notificazione del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.

La Fondazione Agraria ha provveduto alla notificazione dell’atto introduttivo e dei motivi aggiunti per pubblici proclami.

All’udienza del 28 novembre 2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. - Deve anzitutto essere rilevata l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum dell’Università degli Studi di Perugia, in quanto l’atto non è stato notificato alle altre parti, come prescritto dall’art. 50 del cod. proc. amm.

Peraltro, dal punto di vista sostanziale, l’Università è stata intimata in giudizio dalla Fondazione ricorrente dichiaratamente quale “cointeressata”, in quanto proprietaria degli edifici appartenenti al complesso aziendale, per il quale sono stati richiesti i contributi regionali legati al terremoto, denegati con il provvedimento gravato con il presente ricorso.

Ora, nel processo amministrativo impugnatorio, ove è tendenzialmente esclusa la figura del “cointeressato del ricorrente” (Cons. Stato, Sez. VI, 21 giugno 2012, n. 3647), è inammissibile, ai sensi dell’art. 28, comma 2, del cod. proc. amm., l’intervento adesivo autonomo del soggetto cointeressato, in quanto tale legittimato a proporre autonomo ricorso, e che sia decaduto dall’esercizio dell’azione;
del pari non è consentita la mera costituzione in giudizio con atto non notificato (in termini, tra le tante, T.A.R. Umbria, 13 settembre 2011, n. 294;
28 agosto 2012, n. 329;
Cons. Stato, Sez. IV, 6 giugno 2008, n. 2677;
T.A.R. Lazio, Sez. III, 19 marzo 2008, n. 2477).

L’intervento in questione sarebbe dunque stato astrattamente consentito solamente configurandolo alla stregua di intervento adesivo dipendente, volto dunque a tutelare un interesse collegato a quello fatto valere dal ricorrente principale, ma diverso da quello che legittimerebbe alla proposizione del ricorso principale;
tale condizione, peraltro, non è quella propria del cointeressato (in termini Cons. Stato, Sez. VI, 21 giugno 2012, n. 3647;
T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 2 ottobre 2012, n. 2450).

2. - Procedendo alla disamina del merito, con i primi due motivi di ricorso, che possono essere tratatti congiuntamente, in quanto tra loro complementari, viene dedotta l’illegittimità, per violazione dell’art. 13.4 del bando di evidenza pubblica, nonché per eccesso di potere, sotto plurimi profili sintomatici, del provvedimento di non ammissione della F.U.A.A., nella parte in cui, avuto riguardo al rapporto convenzionale/contrattuale intercorrente con l’Università degli Studi di Perugia, assimilato al rapporto di affitto, assume l’inesistenza del potere, in capo alla ricorrente, di apportare migliorie e/o innovazioni con opere di manutenzione straordinaria, senza previa esplicita autorizzazione dell’Ateneo proprietario.

I motivi appaiono meritevoli di positiva valutazione.

Ed invero il nucleo motivazionale dell’esclusione della F.U.A.A. riposa nella considerazione che tra i poteri dell’affittuario «non vi sono quelli di apportare migliorie e/o innovazioni anche con opere di manutenzione straordinaria senza una preventiva ed esplicita autorizzazione del proprietario. Tra la documentazione esibita non si rinviene alcuna esplicita autorizzazione del proprietario che autorizzi la F.U.A.A. ad eseguire le opere di straordinaria manutenzione previste dalla domanda di aiuto».

Tale assunto confligge con il bando misura 126 per il “ripristino del potenziale agricolo danneggiato dal terremoto del 15 dicembre 2009” di cui alla determina dirigenziale 9 marzo 2010, n. 1867, che, al punto 13.4, dopo avere individuato tra i “beneficiari” gli imprenditori agricoli, singoli e associati («per quanto riguarda i danni arrecati alle strutture e dotazioni aziendali in qualità di capitale fisico presente nelle aziende agricole»), specifica che i richiedenti devono essere in possesso di determinati requisiti di ammissibilità, tra cui quello di «essere titolari di un’azienda agricola in qualità di proprietari, usufruttuari o affittuari».

Ciò significa che “la titolarità” di un’azienda agricola in forza di un contratto di affitto costituisce, alla stregua della lex specialis della procedura di valutazione comparativa, di per sé requisito di ammissibilità, senza che possa legittimamente opporsi la mancanza di adeguati poteri di amministrazione dell’azienda agricola connessi al rapporto obbligatorio.

2.1. - Assume l’Amministrazione regionale, nei propri scritti difensivi, anche argomentando dall’art. 13.4 del bando, che requisito di ammissibilità agli aiuti è il fatto che il beneficiario possa eseguire opere di straordinaria manutenzione, che non sarebbero comprese nell’affitto di azienda, il quale, ai sensi del combinato disposto degli artt. 2562 e 2561 del c.c., consente (solamente) di gestire l’azienda senza modificarne la destinazione ed in modo da conservare l’efficienza dell’organizzazione e degli impianti e la normale dotazione di scorte, salva espressa pattuizione tra le parti, nel caso di specie mancante.

La tesi non appare condivisibile anzitutto con riferimento alla natura specifica dell’affitto di azienda, nel quale, diversamente dalla locazione di un immobile, il bene assume valore non già nella sua individualità giuridica, ma come uno degli elementi costitutivi dell’azienda, legati tra loro da un vincolo di interdipendenza e complementarietà per il conseguimento di un determinato fine produttivo (in termini, tra le tante, Cass., Sez. III, 15 marzo 2007, n. 5989), con la conseguenza che l’affittuario deve ritenersi legittimato a compiere tutte le attività finalizzate a garantire la conservazione dell’efficienza dell’organizzazione e degli impianti. Rientrano in tale genus anche le opere di ricostruzione necessarie al ripristino delle strutture danneggiate dall’evento sismico del 2009, e quindi interventi di natura eminentemente conservativa (cfr. punti 13.5 e 13.6 del bando), quand’anche includano interventi migliorativi dell’efficienza energetica.

A maggiore ragione, l’argomento difensivo della Regione Umbria non coglie nel segno neppure alla stregua di un’interpretazione sistematica della “convenzione per il trasferimento della gestione dell’azienda agraria dell’Università di Perugia” del 28 febbraio 2008, la quale, pur contenendo, all’art. 1, punto 4, un riferimento residuale («per quanto non diversamente previsto dal presente atto…») e per analogia all’art. 2562 del c.c., più propriamente descrive il trasferimento, melius il conferimento della gestione dell’azienda agraria universitaria alla F.U.A.A., distinguendo titolarità e gestione dell’azienda, secondo un modello collaudato in tanti settori dell’organizzazione amministrativa. La F.U.A.A. viene configurata quale ente di diritto privato strumentale dell’Università in coerenza con quanto disposto dall’art. 1 del d.P.R. 24 maggio 2001, n. 254, ed anche dallo statuto della fondazione universitaria stessa, ed «assume la diretta e più ampia gestione del capitale fondiario, del personale, degli edifici, degli arredi, degli impianti, delle macchine e delle strumentazioni in dotazione del compendio …, succedendo ad ogni effetto in tutti i rapporti relativi alla medesima Azienda, nonché nella titolarità dei benefici, degli oneri reali e delle obbligazioni propter rem che, come esercente l’attività di imprenditore agricolo, sono stati, possono o potranno essere riconosciuti al soggetto cui ad ogni effetto è attribuita la giuridica disponibilità dell’Azienda agraria» (art. 2).

3. - L’accoglimento dei primi due motivi, comportando l’annullamento del provvedimento di non ammissione, esime il Collegio dalla disamina del terzo motivo del ricorso introduttivo, avente caratura chiaramente subordinata, sia dal punto di vista logico, che giuridico.

4. - Le considerazioni che precedono in ordine alla natura giuridica del rapporto intercedente tra l’Università degli Studi e la F.U.A.A. ed alle conseguenti prerogative della fondazione inducono all’accoglimento anche dei motivi aggiunti, esperiti avversi la nota dirigenziale 2 agosto 2011, n. 0110802, di rigetto della richiesta di annullamento in autotutela del provvedimento di non ammissione (del 13 maggio 2011), motivata nell’assunto che la domanda di aiuto evidenzierebbe la natura migliorativa ed innovativa delle opere che si intendono realizzare, al di là della finalizzazione alla conservazione dell’efficienza aziendale.

Giova solamente aggiungere come dalla scheda tecnica di misura allegata alla domanda di aiuti si evince che gli “investimenti immobiliari” consistono in interventi di ricostruzione e ripristino degli immobili distrutti o danneggiati dal sisma, come, del resto, imposto dal bando;
i marginali interventi innovativi, indirizzati all’incremento della produttività od al risparmio energetico, si inseriscono organicamente nell’ambito della finalità di recupero e di conservazione dell’efficienza aziendale.

5. - In conclusione, previa declaratoria di inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum dell’Università degli Studi di Perugia, il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti devono essere accolti, con conseguente annullamento, nei limiti dell’interesse, dei provvedimenti impugnati. Ne consegue l’obbligo dell’Amministrazione regionale di provvedere all’ammissione della domanda di aiuti presentata dalla F.U.A.A. nella posizione utile in relazione al punteggio conseguito, portando a compimento l’istruttoria già svolta per l’iniziale ammissione con riserva, di cui alla determina regionale del 12 gennaio 2011.

La peculiarità delle questioni giuridiche evocate giustifica la compensazione tra tutte le parti delle spese di giudizio.