N. 05116/2009 REG.SEN.

N. 05644/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 5644 del 2006, proposto da:


SVESTRE

Palma, rappresentata e difesa dall'avv. L S A, con domicilio eletto in Napoli, Salita Moiariello n. 66;

contro

- il Comune di Casandrino, in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;
- la Regione Campania, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall'avv. M V D G, con domicilio eletto in Napoli, via Santa Lucia, n. 81;
- l’Amministrazione Provinciale di Napoli, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall'avv. L S, con domicilio eletto in Napoli, piazza Matteotti, n.1;
- l’Autorità di Bacino Nord-Occidentale della Campania, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito.

per l'annullamento

- della delibera n. 65 dell’11/4/2000 della Commissione Straordinaria presso il Comune di Casandrino di adozione del Piano regolatore generale del Comune di Casandrino;

- della delibera del Consiglio Provinciale di Napoli 29/9/2005 n. 109 di approvazione del PRG di Casandrino, con stralci e prescrizioni;

- della delibera del C.C. del Comune di Casandrino 10/10/2005 n. 61 di presa d’atto della delibera n. 109 del 2005;

- del decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania 17/1/2006 n. 6 di visto di conformità regionale del PRG di Casandrino;

- del decreto del Presidente dell’Amministrazione Provinciale di Napoli 24/4/2006 n. 346 di definitiva approvazione del PRG di Casandrino;

- di tutti gli atti preordinati, connessi e conseguenti e dei pareri espressi e, soprattutto della relazione tecnica della Provincia di Napoli, Area Pianificazione Territoriale ed Urbanistica, Direzione Urbanistica, Pianificazione comunale e Beni Ambientali 14/9/2005 n. 2258.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Amministrazione Provinciale di Napoli;

Viste le memorie difensive prodotte dalle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 09/07/2009 il dott. Dante D'Alessio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- La signora S è proprietaria in Casandrino di un fondo in località Marinaro, censito al Foglio 3, particelle 102, 785 e 635, di complessivi mq.

4.000. Tale fondo ricadeva in zona “C” residenziale di espansione del PRG adottato con delibera n. 65 dell’11/4/2000 della Commissione Straordinaria del Comune di Casandrino.

Con il ricorso in esame la signora S ha impugnato i provvedimenti, specificati in epigrafe, con i quali è stato approvato il nuovo Piano Regolatore Generale del Comune di Casandrino ma è stata stralciata completamente la zona “C” e sono state azzerate le cubature realizzabili.

La signora S ha affermato l’illegittimità di tali atti per la violazione delle disposizioni che regolano la formazione degli strumenti urbanistici (legge n. 1150 del 1942, leggi della Regione Campania n. 14 del 1982 e n. 16 del 2004, legge regionale n. 35 del 1987, dei DD.MM. n. 1404 del 1968 e n. 1444 del 1968), nonché dei principi generali in tema di redazione e formazione di strumenti urbanistici;
e per vizio di motivazione, per errore nei presupposti (anche in fatto) per eccesso di potere e per falsa causa, sostenendo che:

a) l’approvazione dello strumento urbanistico con stralci e modificazioni d’ufficio è certamente illegittimo in quanto esorbitante dai limiti in cui l’ente sovraordinato può introdurre modifiche d’ufficio negli strumenti urbanistici comunali;

b) gli organi della Provincia e della Regione non hanno preso conoscenza dell’esatto stato dei luoghi né della realtà economico-sociale analizzata e studiata attentamente dai redattori del PRG;

c) gli organi provinciali e regionali senza alcuna motivazione congrua si sono discostati dalle integrazioni redatte dal Caporedattore progettista del PRG che ben conosceva lo stato dei luoghi e ben aveva motivato le sue scelte riguardanti la zona “C” sostenendo che sulla base della previsione dell’aumento demografico occorreva reperire 800 nuovi vani, di cui 600 nella zona “C” mentre la Provincia ha ritenuto eccessive le complessive residenze previste ritenendo erroneamente che i 607 vani non occupati dovessero rientrare nel calcolo dei vani esistenti e privando il nuovo PRG della zona per l’espansione dell’aggregato urbano.

Secondo la ricorrente anche la prevista esclusione delle residenze nella successiva attività di pianificazione per la zona stralciata “C2”si rivela illegittima non rientrando nei poteri degli organi provinciali e regionali.

2.- Al riguardo si deve preliminarmente rilevare che la giurisprudenza ha da tempo ritenuto ammissibile l’approvazione del Piano Regolatore con lo stralcio di alcune aree (fra le tante: Consiglio di Stato, sez. IV, 7 settembre 2006, n. 5203;
sez. IV, 2 marzo 2004, n. 960).

Si è in particolare ricordato che la figura dello «stralcio», con o senza raccomandazioni, benché non prevista espressamente dalla legge, che contempla solo la possibile «modifica» del piano, è stata costantemente riconosciuta legittima dalla giurisprudenza.

L'approvazione di uno strumento urbanistico con uno o più «stralci» costituiva, originariamente, un espediente escogitato per non procrastinare eccessivamente, o addirittura sine die, l'entrata in vigore di un piano che, nel suo insieme appariva meritevole di approvazione, tranne che per qualche limitato particolare aspetto.

Ciò avveniva in un quadro normativo, anteriore alla legge n. 765 del 1967, che non prevedeva la possibilità di un'approvazione «con modifiche». Lo «stralcio» veniva quindi legittimato con riferimento al principio secondo cui l'autorità cui compete approvare un atto o un provvedimento può approvarlo anche parzialmente, riservandosi un riesame per le parti residue.

E poiché per il piano regolatore generale vigeva e vige la regola secondo cui esso deve riguardare la totalità del territorio comunale, si ammetteva lo «stralcio» a condizione che non lasciasse indefinito o incerto l'impianto generale dello strumento urbanistico caratterizzato dalle scelte fondamentali.

Una volta che la legge n. 765 del 1967, modificando la legge urbanistica, ha ampliato i poteri dell'autorità competente all'approvazione, consentendole, entro certi limiti ed a certe condizioni, di introdurre direttamente talune modifiche d’ufficio al piano, con lo stesso atto di approvazione, si poteva forse ritenere venuta meno quella necessità che aveva indotto ad escogitare la figura dello «stralcio».

Ma, di fatto, questa figura non è scomparsa dalla prassi e la giurisprudenza ha continuato a riconoscerne la legittimità nella considerazione che chi avrebbe il potere d'introdurre direttamente una modifica allo strumento urbanistico, facendolo entrare in vigore modificato, può anche limitarsi a sospenderne, in parte, l'approvazione, invitando il Comune a rinnovare l'esame della situazione delle aree stralciate e a formulare per le stesse una nuova proposta (Consiglio di Stato, sez. IV, 7 settembre 2006, n. 5203 cit.;
sez. IV, 6 settembre 2005, n. 4563).

Lo stralcio costituisce quindi uno strumento alternativo alla non approvazione del Piano, determinato dall'esigenza di economizzare attività amministrativa e di attribuire una regolamentazione urbanistica definitiva anche solo ad una parte (comunque prevalente) del territorio oggetto delle previsioni comunali.

In tale quadro, lo stralcio lascia integro ed impregiudicato il potere del Comune di riproporre una nuova disciplina urbanistica diretta a completare la pianificazione relativamente alle aree oggetto di stralcio e l'autorità comunale resta libera nell'attività di completamento della disciplina urbanistica, costituendo la motivazione dello stralcio una "raccomandazione" in funzione del (rinnovato) esercizio della potestà pianificatoria da parte dell'Ente (Consiglio di Stato, Sezione IV, 29 ottobre 2002, n. 5912).

Non assumendo poi la "raccomandazione" natura di atto autoritativo, vincolante, il Comune potrà recepire le indicazioni provenienti dall'autorità cui l'ordinamento riconosce il potere di approvare la strumentazione urbanistica, condividendo le considerazioni esposte da tale autorità, ovvero discostarsene motivatamente in sede di variante integrativa.

3.- Alla luce di quanto esposto deve essere respinto il primo motivo di ricorso, con il quale la signora S ha lamentato la violazione delle disposizioni che regolano la formazione degli strumenti urbanistici nonché dei principi generali in tema di redazione e formazione degli strumenti urbanistici, considerato che la Regione Campania (e la Provincia di Napoli) nell’approvare il nuovo Piano Regolatore del Comune di Casandrino, con lo stralcio di alcune aree limitate e con raccomandazioni al Comune in relazione al nuovo esercizio dell’attività pianificatoria, non hanno superato i limiti delle funzioni loro assegnate dalla normativa vigente, come interpretata anche dalla giurisprudenza, in sede di approvazione degli strumenti urbanistici.

4.- Passando all’esame delle ragioni che hanno determinato lo stralcio dal PRG approvato della sottozona D3 e della zona C, di nuova espansione (che qui interessa), si deve osservare che, come emerge chiaramente dagli atti, lo stralcio è stato operato a seguito del parere espresso dalla Provincia di Napoli, nella Relazione tecnica dell’Area Pianificazione Territoriale ed Urbanistica, Direzione Urbanistica, Pianificazione comunale e Beni Ambientali n. 2258 del 14/9/2005, che ha ritenuto il Piano Regolatore meritevole di approvazione a condizione che il fabbisogno di vani venisse azzerato nelle due zone in questione.

In tale Relazione tecnica, la Provincia, dopo aver analizzato (alle pagine 6 e 7) le previsioni di sviluppo nell’arco temporale di riferimento e il conseguente fabbisogno di vani individuato dal Comune (800 nuovi vani, risultanti della differenza fra i 14.400 vani necessari e i 13.603 vani occupati preesistenti) e dopo aver sostanzialmente approvato sia la metodologia seguita nella valutazione del fabbisogno di vani (alla pagina 16), con l’abbattimento dei valori volumetrici scaturiti dalle risultanze aerofotogrammetriche <<
(poco più del 40%) per tenere conto dei parametri incidenti sul valore di volumetria non considerabile come residenziale… derivanti da volumi tecnici, volumi direzionali e commerciali, inoccupato frizionale, residenti all’estero, case agricole intercluse, abitazioni improprie, secondo i valori analitici riportati nella Relazione di Piano>>, sia (a pagina 19) il metodo di calcolo seguito per la determinazione dell’indice di affollamento (1 abitante per vano), ha affermato (ancora a pagina 19) che <<non risulta condivisibile l’esclusione dei 607 vani non occupati dal calcolo dei vani esistenti>>. Con la conseguenza che <<i vani esistenti, comprensivi dei vani non occupati, sono pari a 14.210 >>
per cui, la previsione <<nel prossimo decennio… pari a 14.400 vani… comporta un fabbisogno di circa 200 nuovi vani>>
da ripartire nelle zone B e D2, con l’azzeramento (quindi) dei vani già previsti nella sottozona D3 (commerciale direzionale) e nella zona C (nuova espansione) e l’ulteriore conseguenza dello stralcio della sottozona omogenea D3 e della zona omogenea C.

5.- Ciò chiarito le censure sollevate in ricorso dalla signora S anche avverso tale determinazione (per difetto di istruttoria, per difetto assoluto dei presupposti e per illogicità manifesta) risultano infondate tenuto conto che la Provincia di Napoli ha chiaramente indicato, all’esito della complessa attività istruttoria compiuta, le ragioni per cui risultava eccessivo il fabbisogno di vani previsto dal Comune (per la mancata necessaria considerazione fra i vani esistenti di quelli non occupati), con il conseguente stralcio delle aree dove l’allocazione di tali vani era prevista e la restituzione al Comune del potere di rideterminarsi sulla regolamentazione urbanistica da dare a tali aree.

6.- Né può sostenersi che la Regione e la Provincia senza alcuna motivazione congrua si sono discostati dalle integrazioni redatte dal Caporedattore progettista del PRG che ben conosceva lo stato dei luoghi e ben aveva motivato le sue scelte.

Come si è visto negli atti impugnati sono state invece chiaramente indicate le ragioni che hanno determinato la stralcio dal PRG approvato della sottozona D3 e della zona C.

Mentre la Provincia di Napoli, nella Relazione tecnica n. 2258 del 14/9/2005, aveva anche osservato (alla pagina 14) che, in relazione alla richiesta di chiarimenti avanzata sul punto, il progettista <<in merito al fabbisogno di ulteriori 800 nuovi vani… si limita a riportare quello già espresso nella Relazione allegata al P.R.G. senza fornire i chiarimenti richiesti dal parere di questo Comitato n. 08-2004 del 3.03.2004. Il fabbisogno degli 800 nuovi vani scaturisce dalla valutazione dei vani inoccupati per i quali non viene fornita la motivazione della non occupazione né tanto meno la loro disponibilità alla vendita, all’affitto o ad entrambi>>.

Restava quindi non chiarita (dai progettisti) proprio l’esclusione dal calcolo dei vani esistenti dei 607 vani non occupati, con la conseguente riduzione del fabbisogno a circa 200 vani (14.400 vani previsti meno 14.210 vani esistenti).

7.- Non può quindi essere censurata la valutazione compiuta dalla Provincia di Napoli secondo cui non si poteva non tener conto, per la determinazione del fabbisogno, fra i vani esistenti anche di quelli non occupati in assenza di precise valutazioni (da parte del progettista) sulla potenziale disponibilità di una parte (più o meno consistente) di tali vani ad essere utilizzata.

Del resto anche la giurisprudenza amministrativa ha, in proposito, affermato che nella redazione di uno strumento urbanistico, quando si tratta di stabilire la consistenza oggettiva dei vani “esistenti”, non vi sono ragioni per non considerare i vani non occupati  (TAR Campania Napoli, Sezione I, n. 12832 del 2003).

8.- Né poteva avere rilievo ai fini di una diversa determinazione la circostanza, peraltro solo affermata, secondo cui nell’area C poi stralciata insistono numerosi immobili oggetto di condono edilizio per cui la zona di fatto deve considerarsi residenziale.

Resta comunque ferma la necessità per il Comune di procedere ad una nuova valutazione sulla destinazione da dare all’area in questione e di considerare anche tale circostanza nel rinnovare l’attività di pianificazione per la parte stralciata.

9.- Per tutte le esposte considerazioni il ricorso deve essere respinto.

Si ritiene di poter disporre la compensazione integrale fra le parti delle spese e competenze di giudizio.