Pubblicato il 03/03/2023

N. 00141/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00512/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 512 del 2022, proposto dalla SAIS S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. F M, PEC mele0092@cert.avvmatera.it, domiciliata ai sensi dell’art. 82 R.D. n. 37/1934 presso la Segreteria di questo Tribunale;

contro

-Comune di Scanzano Jonico, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. M L, PEC lancieri.marco@avvocatibari.legalmail.it, domiciliato ai sensi dell’art. 82 R.D. n. 37/1934 presso la Segreteria di questo Tribunale;
-Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale della Provincia di Matera (d’ora in poi ATER di Matera), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Gaetano Esposito, PEC esposito0393@cert.avvmatera.it, domiciliata ai sensi dell’art. 82 R.D. n. 37/1934 presso la Segreteria di questo Tribunale;
-Regione Basilicata, in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t., non costituita in giudizio;

per la declaratoria

dell’illiceità dell’occupazione e trasformazione mediante la costruzione di due fabbricati, di proprietà dell’ATER di Matera, destinati ad alloggi di edilizia residenziale pubblica, dei terreni, siti in Scanzano Jonico, foglio n. 60, particelle nn. 627, 743, 744 e 745 (derivanti dal frazionamento dell’originaria particella n. 18), aventi la superficie complessiva di 3.576 mq., in quanto, in seguito al provvedimento di occupazione d’urgenza n. 232, emanato dal Presidente della Giunta Regionale il 3.3.1975, avente l’efficacia di 5 anni, cioè fino al 3.3.1980, non era stato emanato entro il predetto termine di efficacia di tale provvedimento il provvedimento di espropriazione definitiva;

nonché per la condanna “in solido per quanto di ragione” del Comune di Scanzano Jonico e dell’ATER di Matera “(quest’ultimo eventualmente in solido con la Regione Basilicata, quale Ente sovraordinato)”

alla restituzione, previo ripristino dello status quo ante, dei predetti terreni, ed al risarcimento dei danni, derivanti dal loro mancato utilizzo, per l’illegittima occupazione successiva al 3.3.1980, quantificati con l’allegata perizia del 25.11.2021 in € 1.543.198,04, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, oppure con l’indicazione dei criteri ex art. 34, comma 4, cod. proc. amm.;

nonché per l’accertamento dell’obbligo di provvedere ex artt. 31, commi 1, 2 e 3, e 117 Cod. Proc. Amm.

sulla diffida della SAIS S.r.l. del 21.12.2021, con la quale è stato assegnato al Comune di Scanzano Jonico ed all’ATER di Matera il termine di 90 giorni per l’emanazione del provvedimento ex art. 42 bis DPR n. 327/2001;

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Scanzano Jonico e dell’ATER di Matera;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2023 il Cons. P M e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con Decreto n. 232 del 3.3.1975 il Presidente della Giunta Regionale ha emano il provvedimento di occupazione d’urgenza del terreno, sito nel Comune di Scanzano Jonico, foglio n. 60, particella n. 18 (tale particella n. 18 è stata successivamente frazionata nelle particelle nn. 627, 743, 744 e 745, aventi la superficie complessiva di 3.576 mq.), di proprietà della SAIS S.r.l., avente l’efficacia di 5 anni, cioè fino al 3.3.1980, per la costruzione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, in favore dell’Istituto Autonomo per le Case Popolari di Matera (ora ATER di Matera) “in nome e per conto del Comune di Scanzano Jonico”, in quanto il predetto Comune, ai sensi dell’art. 60 L. n. 865/1971, aveva delegato lo IACP ad espropriare.

Poiché l’ATER di Matera aveva costruito sui predetti terreni due fabbricati, destinati ad alloggi di edilizia residenziale pubblica, ma non aveva emanato il provvedimento di espropriazione definitiva, la SAIS S.r.l. prima con diffida del 21.12.2021 ha assegnato al Comune di Scanzano Jonico ed all’ATER di Matera il termine di 90 giorni per l’emanazione del provvedimento ex art. 42 bis DPR n. 327/2001 e poi con il presente ricorso, notificato il 24.10.2022 e depositato il 28.10.2022, ha chiesto: 1) la declaratoria dell’illiceità dell’occupazione e trasformazione dei suddetti terreni;
2) la condanna “in solido per quanto di ragione” del Comune di Scanzano Jonico e dell’ATER di Matera “(quest’ultimo eventualmente in solido con la Regione Basilicata, quale Ente sovraordinato)” alla restituzione, previo ripristino dello status quo ante, dei citati terreni, ed al risarcimento dei danni, derivanti dal loro mancato utilizzo, per l’illegittima occupazione successiva al 3.3.1980, quantificati con l’allegata perizia del 25.11.2021 in € 1.543.198,04, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, oppure con l’indicazione dei criteri ex art. 34, comma 4, cod. proc. amm.;
C) nonché l’accertamento dell’obbligo di provvedere ex artt. 31, commi 1, 2 e 3, e 117 Cod. Proc. Amm. sulla suddetta diffida del 21.12.2021, previa declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato.

Si è costituita in giudizio l’ATER di Matera, deducendo: 1) il difetto di legittimazione passiva, essendo stata delegata alla procedura espropriativa dal Comune di Scanzano Jonico;
2) l’intervenuta usucapione, in quanto il periodo di illegittima occupazione era iniziato il 3.3.1980;
3) la prescrizione quinquennale, con riferimento agli anni di illecita occupazione, relativi al periodo anteriore al quinquennio antecedente alla notifica del ricorso in epigrafe, avvenuta il 24.10.2022;
4) l’errato calcolo dei danni, indicati con la perizia del 25.11.2021, allegata al ricorso.

In data 30.1.2023 l’ATER di Matera ha depositato la Relazione del 17.1.2023, con la quale il suo Consulente Tecnico ha quantificato in € 247.567,00 la somma spettante alla società ricorrente ai sensi dell’art. 42 bis DPR n. 327/2001.

Con memoria del 4.2.2023 l’ATER di Matera ha anche eccepito la carenza di legittimazione attiva, in quanto società ricorrente non ha provato di essere proprietaria dei terreni di cui è causa.

Si è pure costituito il Comune di Scanzano Jonico, il quale ha chiesto il rigetto nei suoi confronti del ricorso, facendo presente che i terreni di cui è causa sono stati sempre posseduti ed utilizzati dall’ATER di Matera e che tale circostanza era stata resa nota alla società ricorrente con la nota comunale prot. n. 8394 del 16.5.2022, di riscontro alla diffida della ricorrente del 21.12.2021.

Con memoria del 7.2.2023 la società ricorrente ha eccepito la tardività delle eccezioni dell’ATER di Matera e del Comune di Scanzano Jonico, in quanto ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 46, comma 1, e 119, comma 2, cod. proc. amm. avrebbero dovuto costituirsi entro 30 giorni dalla notifica.

Con memoria del 10.2.2023 l’ATER di Matera, oltre a rilevare la tardività della predetta memoria della ricorrente del 7.2.2023, in quanto avrebbe dovuto essere presentata entro il 6.2.2023, ha replicato al Comune ed all’eccezione di irricevibilità della ricorrente.

All’Udienza Pubblica del 22.2.2023 il ricorso è passato in decisione.

In via preliminare, va affermata nella controversia in esame la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo ex art. 133, lett. g), Cod. Proc. Amm., che comprende “i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere delle Pubbliche Amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità”.

Al riguardo, va rilevato che la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 191 dell’11.5.2006 ha sancito che spettano alla cognizione del Giudice Amministrativo le domande di risarcimento del danno in forma specifica o in forma equivalente nel caso in cui l’opera pubblica sia stata realizzata in seguito al provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità, che ha perso efficacia per la mancata emanazione del decreto di espropriazione definitiva entro il termine prescritto di validità della dichiarazione di pubblica utilità (cd. occupazione acquisitiva e/o appropriativa), mentre spettano alla cognizione del Giudice Ordinario soltanto gli interventi sine titulo non riconducibili nemmeno mediatamente e/o indirettamente all’esercizio di una funzione amministrativa, cioè i comportamenti materiali non sorretti da una dichiarazione di pubblica utilità, come le occupazioni in via di fatto.

Nella specie ricorre la fattispecie della cd. occupazione acquisitiva e/o appropriativa, in quanto è stato emanato il provvedimento di occupazione d’urgenza.

Sempre in via preliminare, prescindendo dalla tardività della memoria della ricorrente del 7.2.2023, va precisato che il termine di 60 giorni dalla notifica del ricorso, stabilito per la costituzione in giudizio delle parti intimate dall’art. 46, comma 1, cod. proc. amm., è di natura ordinatoria (sul punto cfr. ex multis TAR Veneto Sez. I Sent. n. 464 dell’11.4.2019, con la quale è stato precisato che le eccezioni delle parti resistenti possono essere sollevate anche con la memoria conclusionale).

Pertanto, devono ritenersi tempestive le eccezioni, dedotte dall’ATER di Matera e del Comune di Scanzano Jonico con le memorie di costituzione e conclusionali, depositate entro il termine dimezzato di cui al combinato disposto artt. 73, comma 1, e 119, comma 2, cod. proc. amm. del 6.2.2023.

Va, altresì, disattesa, sempre in via pregiudiziale, l’eccezione di carenza di legittimazione attiva della società ricorrente, sollevata dall’ATER di Matera con la memoria del 4.2.2023, in quanto non avrebbe provato la proprietà dei terreni di cui è causa, attesoché, prescindendo dalla raccomandata a.r. prot. n. 8037 del 26.9.1973, con la quale lo IACP di Matera aveva qualificato la ricorrente come proprietaria dei terreni di cui è causa, avvisandola che in data 3.10.1973 avrebbe redatto lo stato di consistenza dell’immobile (cfr. il documento n. 1, allegato a ricorso), la stessa ATER di Matera con la predetta memoria del 4.2.2023 non contesta la circostanza che la società ricorrente, nella qualità di enfiteuta, aveva acquistato i terreni in questione con contratto, stipulato il 2.4.1979 e registrato il 23.4.1979.

Mentre, la legittimazione passiva nella controversia in esame ricade esclusivamente nei confronti dell’ATER di Matera e non anche nei confronti del Comune di Scanzano Jonico, anche se prima dell’adozione del provvedimento di occupazione d’urgenza del 3.3.1975 tale Comune, in base alla normativa all’epoca vigente (art. 60 L. n. 865/1971), aveva delegato l’ex IACP ad emanare tutti gli atti e/o provvedimenti del procedimento espropriativo, attesochè il comma 1 dell’art. 42 bis D.Lg.vo n. 327/2001 statuisce che il provvedimento di acquisizione sanante deve essere emanato “dall’Autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico”, tenuto pure conto di quanto precisato dalla Giurisprudenza (cfr. C.d.S. Sez. IV Sent. n. 4696 del 15.9.2014 e TAR Lazio Sez. I quater n. 11550 del 28.11.2018), condivisa anche da questo Tribunale (cfr. la Sentenza n. 217 del 16.4.2020, confermata sul punto dalla IV^ Sezione del Consiglio di Stato con la Sentenza n. 5138 del 6.7.2021, che richiama anche l’altra Sentenza C.d.S. Sez. IV n. 5262 del 28.8.2020), cioè che la predetta norma va interpretata nel senso che “il soggetto pubblico tenuto a dare luogo al percorso di cui all’art. 42 bis D.Lg.vo n. 327/2001 è l’Amministrazione che detiene ed utilizza il bene al momento della richiesta”.

Nel merito, il ricorso è fondato.

Al riguardo, va rilevato che secondo quanto statuito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la Sentenza n. 2 del 9.2.2016 la condotta illecita dell’Amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 C.C., che viene a cessare solo in conseguenza:

1) della restituzione del fondo;

2) di un accordo transattivo;

3) della rinuncia traslativa da parte del proprietario e non nella rinuncia abdicativa, implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte dell’irreversibile trasformazione del fondo (per quanto riguarda la rinuncia abdicativa cfr. C.d.S. Ad Plen. Sentenze nn. 2 e 4 del 20.1.2020, con le quali è stato statuito che la rinuncia abdicativa da parte del proprietario del bene, occupato sine titulo dalla Pubblica Amministrazione, non costituisce causa di cessazione dell’illecito permanente, sia perché l’ordinamento giuridico non prevede il diritto potestativo del proprietario del bene immobile, occupato ed illecitamente trasformato dalla Pubblica Amministrazione, di trasferirne la proprietà con la proposizione dell’azione risarcitoria in forma equivalente e la successiva corresponsione da parte della P.A. del risarcimento dei danni);

4) di una compiuta usucapione, a condizione che: a) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta;
b) si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis;
c) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del DPR n. 327/2001, cioè dal 30.6.2003, in quanto solo il previgente art. 43 di tale DPR, dichiarato costituzionalmente illegittimo per eccesso di delega dalla Corte Costituzionale con Sentenza n. 293 dell’8.10.2010, aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e perciò solo da quel momento poteva ritenersi individuato, ai sensi dell’art. 2935 C.C., il giorno in cui il diritto poteva essere fatto valere;
d) pertanto, poiché l’usucapione ventennale è iniziata a decorrere l’1.7.2003 e, conseguentemente, giunge a compimento soltanto il 30.6.2023, va respinta la domanda e/o eccezione riconvenzionale dell’ATER di Matera, volta ad ottenere la declaratoria dell’avvenuta usucapione;

5) dell’emanazione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis DPR n. 327/2001.

Dalla predetta Sentenza n. 2 del 9.2.2016 del massimo organo della giustizia amministrativa si evince che:

A) il fatto illecito dell’occupazione sine titulo di un terreno e la realizzazione su tale bene di un’opera pubblica e/o di pubblica utilità, senza aver emanato un provvedimento di espropriazione oppure senza aver stipulato il contratto di cessione volontaria entro il termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità, non costituisce un titolo di trasferimento della proprietà, ma un illecito permanente, che può essere sanato prima del 30.6.2023 con: la restituzione ai proprietari dei beni illecitamente occupati nel loro stato originario;
o la stipula di un contratto di transazione;
oppure l’emanazione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis DPR n. 327/2001;

B) il proprietario di un immobile illecitamente occupato ed irreversibilmente trasformato non può obbligare l’Amministrazione alla stipula di un contratto di vendita o chiedere la corresponsione del suo valore economico, se continua ad essere formalmente proprietario del bene;
né il Giudice può condannare l’Amministrazione all’emanazione del provvedimento ex art. 42 bis DPR n. 327/2001, in quanto di natura discrezionale, ma può solo imporre l’obbligo di provvedere sulla relativa istanza dei proprietari privati.

Pertanto, nella specie, risultano fondate sia la domanda, volta ad ottenere la restituzione dei suddetti terreni foglio n. 60, particelle nn. 627, 743, 744 e 745, previa remissione nel loro status quo ante, con il contestuale risarcimento dei danni, derivanti dal loro mancato utilizzo successivamente al 3.3.1980, sia la domanda, volta ad ottenere l’emanazione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis DPR n. 327/2001, in quanto la società ricorrente ha impugnato il silenzio inadempimento, formatosi sulla suddetta diffida del 21.12.2021, e l’ATER di Matera, ai sensi dell’art. 2 L. n. 241/1990, deve concludere il relativo procedimento.

Più precisamente, l’ATER di Matera deve scegliere, se restituire i terreni di cui è causa, previo ripristino dello status quo ante, e risarcire i danni, derivanti dal loro mancato utilizzo dopo il 3.3.1980, oppure emanare il provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis DPR n. 327/2001 nel termine di centoventi giorni dalla comunicazione della presente decisione.

In caso di restituzione dei terreni, previa remissione nel loro status quo ante, si ordina al legale rappresentante dell’ATER di Matera di quantificare i suddetti danni, di mancato godimento dei terreni, e di proporre alla ricorrente il pagamento delle corrispondenti somme, tenendo conto di quanto stabilito dal secondo periodo del comma 3 dell’art. 42 bis DPR n. 327/2001, cioè per ogni anno di occupazione illecita va corrisposto il 5% del valore attuale dei terreni irreversibilmente trasformati. L’ATER dovrà proporre alla parte ricorrente, nel termine di centoventi giorni dalla comunicazione della presente decisione, la liquidazione delle somme dovute e procedere al relativo pagamento nei successivi sessanta giorni.

Comunque, sia in caso di restituzione dei terreni, sia in caso di emanazione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis DPR n. 327/2001, con riferimento al danno per il mancato godimento dei terreni in questione dopo il 3.3.1980, va accolta l’eccezione di prescrizione quinquennale dell’ATER di Matera e pertanto può essere risarcito esclusivamente il periodo 24.10.2017-24.10.2022, cioè soltanto il quinquennio antecedente alla notifica del ricorso in epigrafe, avvenuta il 24.10.2022.

A quanto sopra consegue l’accoglimento del ricorso in esame, nei sensi sopra indicati, concedendo all’ATER di Matera il termine del 31.12.2023, per ottemperare alla presente Sentenza, decorso il quale subentrerà, come Commissario ad acta, il Prefetto di Matera o un funzionario dallo stesso delegato, il quale potrà di utilizzare tutte le somme disponibili, relative all’anno in corso o ai due anni successivi, provvedendo, se necessario, anche alla modifica del bilancio.

Le spese per l’eventuale funzione commissariale sono a carico dell’ATER di Matera e saranno liquidate ai sensi dell’art. 2 D.M. 30.5.2002 con separato Decreto Collegiale.

Ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 26, comma 1, e 29 cod. proc. amm. e artt. 91 e 92, comma 2, c.p.c. l’ATER di Matera va condannata al pagamento, in favore della ricorrente SAIS S.r.l. in liquidazione, delle spese di lite, liquidate in dispositivo, mentre sussistono eccezionali motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio nei confronti del Comune di Scanzano Jonico.