Pubblicato il 09/05/2023

N. 00160/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00266/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOE DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 266 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G S, F C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. - Prefettura di Reggio Emilia, Ministero dell'Interno, Anac - Autorita' Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;
Comune di Reggio Nell'Emilia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Berenice Stridi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio di Reggio Emilia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Cristina Perelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della nota del 07.12.2020, Prot. n. -OISSIS-//AreaI/AM-White List, con cui la Prefettura di Reggio Emilia ha comunicato il rigetto dell'istanza di iscrizione nella White List della prefettura di Reggio Emilia presentata, ai sensi dell'art. 5 bis del D.L. n. 74/2012, convertito dalla L. n. 122/2012, dalla società -OISSIS- e di contestuale cancellazione della stessa dall'elenco delle imprese richiedenti l'iscrizione, in ragione della ritenuta sussistenza di un pericolo di infiltrazione mafiosa;

b) per quanto occorrer possa, del verbale del Gruppo Interforze, riunitosi nelle date -OISSIS-;

c) della determinazione del Conservatore del Registro delle Imprese -OISSIS- del 20.11.2020, comunicata il 23.11.2020, di iscrizione di ufficio nel REA a far data dall'08.10.2020, della cessazione dell'attività secondaria di “installazione, ampliamento, trasformazione, manutenzione di impianti di produzione, di trasporto, di distribuzione e di utilizzazione dell'energia elettrica all'interno degli edifici a partire dal punto di consegna dell'energia fornita dall'ente distributore. Impianti radiotelevisivi ed elettronici in genere, le antenne e gli impianti di protezione da scariche atmosferiche” dell'impresa -OISSIS-, -OISSIS-;

d) della nota in data 27.10.2020 -OISSIS-/2020/Ac/Fasc. -OISSIS- con cui l'Autorità Nazionale Anticorruzione ha disposto la segnalazione e l'inserimento nel Casellario informatico della annotazione dell'informazione interdittiva Antimafia art. 91, comma 7 bis D. Lgs. 159/2011 emessa nei confronti della società -OISSIS-;

e) della nota del Comune di Reggio Emilia in data 20.11.2020 relativa al possibile rigetto della richiesta di permesso di costruire acquisito al PG n. -OISSIS- per la costruzione di n. 6 case a schiera in -OISSIS-, -OISSIS-;

f) di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale a quelli impugnati, ivi compresi pareri, proposte o valutazioni;

nonche' per il risarcimento del danno.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’U.T.G. - Prefettura di Reggio Emilia, del Ministero dell'Interno, del Comune di Reggio Nell'Emilia, della Camera di Commercio di Reggio Emilia e dell’Anac - Autorita' Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 aprile 2023 la dott.ssa J B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Col ricorso introduttivo la -OISSIS- ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, tra i quali in particolare la nota del 07.10.2020, prot. n. -OISSIS-//AreaI/AM-White List, con cui la Prefettura di Reggio Emilia ha disposto il rigetto dell’istanza di iscrizione nella White List ex art. 5 bis del D.L. n. 74/2012, disponendone la cancellazione dall’elenco delle imprese richiedenti l’iscrizione, in ragione della ritenuta sussistenza di un pericolo di infiltrazione mafiosa.

In fatto ha allegato di avere presentato in data 29.05.2018 istanza per ottenere l’iscrizione nell’elenco dei fornitori, dei prestatori di servizi e degli esecutori di lavori non soggetti a rischio di inquinamento mafioso, c.d. White List della Prefettura di Reggio Emilia, relativamente alle attività di cui all’ordinanza n. 91 del 17.12.2012 del Presidente della Regione Emilia-Romagna.

A detta richiesta la Prefettura di Reggio Emilia ha risposto con nota prot. n. -OISSIS-/AreaI/White List del 19.05.2020, riportando gli esiti dell’istruttoria di cui al verbale del Gruppo Interforze riunitosi il 15.05.2020: “ dagli accertamenti svolti è stato possibile verificare la sussistenza dei presupposti che legittimano l’adozione di un provvedimento interdittivo antimafia ex art. 91 e seguenti del Codice Antimafia ”.

La -OISSIS- ha depositato memoria nella quale ha affermato la sua estraneità al contesto criminale, difesa ribadita anche in sede di audizione dal legale rappresentante della Società.

Ciò nonostante, con nota del 07.10.2020 prot. n. -OISSIS-//AreaI/AM-White List, la Prefettura di Reggio Emilia ha disposto il rigetto dell’istanza di iscrizione nella White List.

In data 23.10.2020 la ricorrente ha ricevuto la nota prot. n. -OISSIS- della C.C.I.A.A. - Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Reggio Emilia, di comunicazione dell’avvio del procedimento di iscrizione d’ufficio di cessazione dell’attività secondaria di “ installazione, ampliamento, trasformazione, manutenzione di impianti di produzione, di trasporto, di distribuzione e di utilizzazione dell’energia elettrica all’interno degli edifici a partire dal punto di consegna dell’energia fornita dall’ente distributore. Impianti radiotelevisivi ed elettronici in genere, le antenne e gli impianti di protezione da scariche atmosferiche ”, in conseguenza del provvedimento antimafia emesso nei confronti della Società.

La ricorrente, previo accesso agli atti, ha depositato memoria difensiva al riguardo, ma in data 23.11.2020 ha ricevuto comunicazione della Determinazione del Conservatore del Registro delle Imprese -OISSIS- del 20.11.2020, di iscrizione nel REA di cessazione dall’08.10.2020 dell’attività secondaria sopra specificata.

In data 28.10.2020 la Società ha ricevuto la nota del 27.10.2020 -OISSIS-/2020/Ac/Fasc. -OISSIS- di ANAC di comunicazione di avvenuta segnalazione e inserimento nel Casellario dell’annotazione dell’informazione interdittiva antimafia ex art. 91, comma 7 bis, D. Lgs. n. 159/2011.

Infine, in data 20.11.2020, alla ricorrente è pervenuta comunicazione del Comune di Reggio Emilia del possibile rigetto della richiesta di permesso di costruire acquisito al PG n. -OISSIS- per la costruzione di sei case a schiera in -OISSIS-, -OISSIS-, sempre in conseguenza del suddetto provvedimento antimafia.

Ad avviso della Società il provvedimento di diniego di iscrizione nella c.d. White List, che ha dato causa ai successivi atti sopra menzionati, sarebbe illegittimo in quanto basato su una ricostruzione dei fatti priva di riscontri oggettivi specifici ed attuali, in quanto affermerebbe il pericolo di infiltrazioni mafiose nella vita imprenditoriale della -OISSIS- solo in ragione dei rapporti di parentela delle mogli conviventi dei due titolari della Società con soggetti ritenuti affini alla criminalità organizzata (-OISSIS-, moglie del socio -OISSIS-, è figlia di -OISSIS- e -OISSIS-, mentre -OISSIS-, sposata con il socio -OISSIS-, è figlia di -OISSIS-, soggetti ai quali si addebitano pregiudizi penali) e degli asseriti rapporti di frequentazione degli stessi con pericolosi esponenti della ‘ndrangheta di -OISSIS-;
né rileverebbe secondo la Società, a dimostrazione del rischio di infiltrazione mafiosa, il fatto che dall’esame della documentazione contabile riferita all’anno 2019, il maggior fornitore e tra i maggiori clienti della -OISSIS- risulti la -OISSIS-, di cui -OISSIS- è oggi amministratore unico, ma che fino al maggio 2018 risultava amministrata da -OISSIS-.

Pertanto, secondo la ricorrente, la decisione assunta dalla Prefettura sarebbe illegittima per violazione e falsa applicazione dell’art. 1 comma 52 Legge. n. 190/2012 e degli artt. 84, 89 bis, 91 e 94, del D. Lgs. n. 159 del 2011, oltre che per violazione dell’art. 10 bis L. -OISSIS-1/1990, eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e motivazione insufficiente, non ravvisandosi elementi sufficienti per dimostrare l’esistenza di un possibile condizionamento delle scelte aziendali o commerciali della Società da parte della criminalità organizzata, secondo il principio del “ più probabile che non ” affermato in giurisprudenza.

In secondo luogo, gli atti impugnati sarebbero illegittimi per violazione e falsa applicazione dell’art. 11 D.P.R. n. 581/1995 e degli artt. 67, 84, 91 e 94 del D. Lgs. n. 159 del 2011, eccesso di potere per difetto dei presupposti, sviamento e travisamento dei fatti, quanto alla determinazione del Conservatore del Registro delle Imprese -OISSIS- del 20.11.2020 che ha disposto la cessazione dell’attività secondaria svolta dall’impresa per il venir meno del requisito morale ex art. 67 comma 1, lettera f) del D. Lgs. n. 159/2011, come modificato dal D. Lgs. n. 14/2012 e dal D. Lgs. n. 153/2014. Ad avviso della Società tale normativa ricollega il divieto di ottenere “ iscrizioni o provvedimenti a contenuto autorizzatorio, concessorio, o abilitativo per lo svolgimento di attività imprenditoriali, comunque denominati ” (lettera f), ovvero la decadenza di quelli già ottenuti, solo all'applicazione di una misura di prevenzione personale con provvedimento definitivo, ipotesi nella quale non sarebbe riconducibile il diniego di iscrizione alla c.d. “white list” in esame.

Con atto depositato il 18.10.2022 la Società ha articolato motivi aggiunti, formulando autonome censure derivanti da circostanze sopravvenute, costituite dagli accertamenti svolti dalla Guardia di Finanza per verificare la legittimità di una concessione di liquidità all'impresa -OISSIS- ex art. 13 comma 1 del D.L. n. 23/2020, convertito nella Legge n. 40/2020.

In particolare, secondo la Società, alla luce di tali accertamenti, conclusisi favorevolmente per l’interessata, emergerebbe l’assenza di rischi antimafia in capo alla -OISSIS-, circostanza che confermerebbe l’illegittimità della precedente valutazione operata invece dalla Prefettura in sede di diniego dell'iscrizione nella white list, con conseguente obbligo per l’Amministrazione di procedere a nuova istruttoria in sede di riesame, anche per valutare se i tentativi di infiltrazione mafiosa siano meramente occasionali ex art. 94 bis D. Lgs. n. 159 del 2011, così da giustificare l’applicazione, anche retroattiva, dell’istituto del c.d. controllo collaborativo.

Sulla base di tali doglianze la ricorrente ha concluso chiedendo annullarsi gli atti impugnati.

Il Comune di Reggio Emilia, l’UTG – Prefettura di Reggio Emilia, il Ministero dell’Interno, l’ANAC e la Camera di Commercio di Reggio Emilia si sono costituiti contestando la fondatezza delle avverse censure e chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

Con ordinanza -OISSIS- del 2021 è stata respinta la domanda cautelare articolata dalla Società, decisione confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza -OISSIS- del 2021, sulla base delle seguenti motivazioni: “ ritenuto che l’appello cautelare non è assistito da fumus boni iuris, essendo plurimi e gravi gli elementi indiziari, evidenziati dal motivato provvedimento prefettizio, che lasciano ritenere altamente probabile il pericolo di infiltrazione mafiosa all’interno dell’impresa appellante ”.

All’udienza del 19.4.2023 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti per l’infondatezza delle censure articolate.

Invero, preliminarmente va ricordato che per consolidata giurisprudenza i provvedimenti di c.d. interdittiva antimafia e di diniego di iscrizione o rinnovo delle White list (vedi Consiglio di Stato, sentenza, sez. III, 25/10/2022, n. 9059) si contraddistinguono per la natura cautelare e preventiva, essendo finalizzati ad assicurare una tutela avanzata nel campo del contrasto alle attività della criminalità organizzata, e quindi non devono necessariamente collegarsi ad accertamenti in sede penale di carattere definitivo sull'esistenza della contiguità dell'impresa con organizzazioni malavitose, ma possono basarsi su elementi sintomatici e indiziari da cui emergano elementi sufficienti a ritenere il mero pericolo di ingerenza della criminalità organizzata nell’attività imprenditoriale;
in altri termini, non deve essere provata l’intervenuta infiltrazione mafiosa, ma va solo accertata l’esistenza di elementi sintomatici dai quali, mediante un giudizio prognostico latamente discrezionale, possa evincersi il pericolo di ingerenza da parte della criminalità organizzata.

In tal senso si è espresso anche il TAR di Bologna (sentenza, sez. I, 11/05/2021, n. 461) nel richiamare: “ i principi stabiliti dalla giurisprudenza amministrativa in tema di comunicazioni interdittive antimafia e dinieghi di iscrizione nelle white list provinciali (v. ex multis: Cons. Stato, Sez. III, 14/4//2017 n. 670 3/5/2016, n. 1743), con particolare riguardo alla ratio di tali misure, volte alla salvaguardia dell'ordine pubblico economico, della libera concorrenza tra le imprese e del buon andamento della Pubblica Amministrazione. In tale ambito, per l’adozione del provvedimento interdittivo rileva il complesso degli elementi concreti emersi nel corso del procedimento, che devono essere letti sinergicamente, in quanto una visione “parcellizzata” di essi risulterebbe del tutto fuorviante. La giurisprudenza amministrativa ha più volte ribadito, infatti, che l’informativa antimafia non ha natura sanzionatoria e che il rischio di inquinamento mafioso deve essere valutato in base al criterio del più « probabile che non », alla luce di una regola di giudizio che ben può essere integrata da dati di comune esperienza, evincibili dall'osservazione dei fenomeni sociali, qual è quello mafioso. Pertanto, gli elementi posti a base dell'informativa — purché essi siano certi sotto il profilo fattuale — possono anche essere penalmente irrilevanti e persino oggetto di pronunce assolutorie (v. in termini: Cons. Stato, sez. III, 4/5/2018 n. 2655), mantenendo, tuttavia, inalterata la loro valenza indiziaria a carico dell'imprenditore che si pone su una pericolosa linea di confine tra legalità e illegalità idonea a legittimare l'adozione dei provvedimenti impugnati. Dalle considerazioni che precedono deriva necessariamente la constatazione che la Prefettura procedente è organo dotato di ampia discrezionalità di apprezzamento in tema di tentativo di infiltrazione mafiosa, con l'ulteriore conseguenza che tale valutazione è sindacabile, in sede giurisdizionale, solo in caso di manifesta illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti, rimanendo quindi estraneo l'accertamento dei fatti, anche di rilievo penale, posti a base del provvedimento ”).

E a dimostrazione della correttezza della decisione e della relativa motivazione contenute nel provvedimento impugnato, va evidenziato che la Prefettura, a sostegno del giudizio prognostico espresso, ha richiamato una pluralità di elementi alla luce dei quali ha ritenuto sussistente il pericolo di ingerenza da parte della criminalità organizzata nella Società ricorrente.

In particolare, nel provvedimento di diniego di iscrizione nella c.d. white list, è stato evidenziato che la Società è oggi amministrata da -OISSIS-, presidente del C.d.A. e proprietario del 95% delle quote societarie e -OISSIS-, responsabile tecnico e proprietario del 5% delle quote societarie, i quali sono rispettivamente coniugati e conviventi con -OISSIS- e -OISSIS-, parenti strette di soggetti collegati al mondo della criminalità organizzata.

Infatti, -OISSIS- è figlia di -OISSIS- con precedenti per violazione imposte dirette, norme IRPEF, norme IVA, falso in bilancio, riciclaggio, associazione a delinquere, associazione a delinquere di tipo mafioso, frode, reati contro la persona, usura, reati contro la pubblica amministrazione, associazione a delinquere finalizzata al traffico di sostanze stupefacenti e considerato da tempo soggetto contiguo ad elementi di primissimo piano del clan mafioso "-OISSIS-" di -OISSIS- (-OISSIS-), come dimostrato dalle risultanze di indagine di P.G. denominata "-OISSIS-", coordinata dalla Procura della Repubblica di Bologna — Direzione Distrettuale Antimafia, dalla quale è emerso ad esempio che -OISSIS- era solito ospitare nel proprio ristorante, allora denominato "-OISSIS-”, boss mafiosi del calibro di -OISSIS-, -OISSIS-, -OISSIS-, -OISSIS- e -OISSIS-, tutti esponenti della predetta organizzazione criminale (vedi anche le dichiarazioni rese in interrogatorio da un collaboratore di giustizia il quale indica il predetto come soggetto che ha favorito con ogni mezzo a sua disposizione il clan dei "-OISSIS-", organizzando presso il suo locale cene e banchetti durante i quali si svolgevano riunioni dove venivano prese importanti decisioni dai vertici della consorteria criminale e nel corso dei quali -OISSIS- si mostrava lusingato dalla presenza di quei criminali di spicco, facendo così supporre di rappresentare un mero "prestanome" della cosca quale soggetto intestatario fittizio del locale;
tutto ciò ricavandosi dal provvedimento interdittivo antimafia datato 29.3.2012 della Prefettura di Reggio Emilia relativo alla ditta “-OISSIS-”).

-OISSIS- è figlia anche di -OISSIS-, avente precedenti di polizia per violazione reati finanziari, e per il riciclaggio ed impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita, in concorso con il marito -OISSIS-, nonché sorella di -OISSIS-, amministratore unico della sopra citata ditta “-OISSIS-”.

-OISSIS-, invece, è figlia di -OISSIS-, segnalato per simulazione di reato, associazione per delinquere di tipo mafioso, spendita e introduzione nello Stato senza concerto di moneta falsificata (aggravato) ed estorsione (aggravato), nell’ambito della c.d. operazione “-OISSIS-” che ha consentito di dimostrare l'esistenza di un autonomo sodalizio criminale di stampo 'ndranghetista, operante sulle regioni Emilia Romagna, Lombardia, Veneto e Calabria, dedito alla commissione di estorsioni, false fatturazioni, reimpiego di beni, detenzione illegale di armi e munizioni e sostanze stupefacenti, e le cui operazioni coordinate dalla Procura Distrettuale Antimafia di Bologna sono confluite nell'operazione denominata "-OISSIS-", dove la figura di -OISSIS- è risultata collegata con la cosca -OISSIS-.

Inoltre, nel provvedimento antimafia è stato evidenziato che dalla documentazione contabile riferita all’anno 2019, risulta che il maggior fornitore e allo stesso tempo tra i maggiori clienti della -OISSIS- è la -OISSIS-, oggi amministrata da -OISSIS- in qualità di amministratore unico, ma fino al maggio 2018 amministrata dal -OISSIS-, elemento certamente anch’esso rilevante per dimostrare la contiguità della -OISSIS- con la criminalità organizzata, per il tramite dei suoi soci e rispettive consorti.

Pertanto, complessivamente, dalla lettura del provvedimento antimafia impugnato e dei verbali del Gruppo Interforze richiamati, emergono senz’altro elementi idonei a giustificare il giudizio prognostico espresso dalla Prefettura (vedi TAR Parma, sentenza -OISSIS- del 2020), con conseguente infondatezza delle doglianze relative ai presupposti di tale atto, come ritenuto anche dal Consiglio di Stato in sede cautelare.

Per quanto attiene invece alla censura inerente la disposta cessazione da parte del Conservatore del Registro delle Imprese dell’attività secondaria svolta dall’impresa per il venir meno del requisito morale ex art. 67 comma 1, lettera f) del D. Lgs. n. 159/2011, come modificato dal D. Lgs. n. 14/2012 e dal D. Lgs. n. 153/2014, disposizione secondo la Società non applicabile nel caso in esame, al fine di dimostrare l’infondatezza di tale tesi, basta richiamare la sentenza n. 4 del 2018 della Corte Costituzionale che ha chiarito: “ nel contesto del d.lgs. n. 159 del 2011, e sulla base della legge delega n. 136 del 2010, nulla autorizza a pensare che il tentativo di infiltrazione mafiosa, acclarato mediante l’ informazione antimafia interdittiva, non debba precludere anche le attività di cui all’art. 67, oltre che i rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione, se così il legislatore ha stabilito ”, atteso che il legislatore “ prendendo evidentemente le mosse dalla situazione di estrema gravità ravvisabile nel tentativo di infiltrazione mafiosa, ha concesso di introdurre ipotesi in cui tale infiltrazione, alla quale corrisponde l’adozione di un’informazione antimafia, giustifichi un impedimento non alla sola attività contrattuale della pubblica amministrazione, ma anche ai diversi contatti che con essa possano realizzarsi nei casi ora indicati dall’art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011 ”.

Infine, prive di pregio sono le eccezioni sollevate con i motivi aggiunti, risultando gli accertamenti effettuati dalla Guardia di Finanza, ivi richiamati, successivi rispetto ai provvedimenti impugnati in questa sede, con conseguente loro irrilevanza al fine di valutare la legittimità di questi ultimi nel presente giudizio. Semmai spetterà alla Prefettura vagliare la sussistenza dei presupposti per un riesame eventualmente giustificato da documentate sopravvenienze, vaglio invece precluso al giudice adito dall’art. 34, comma 2, primo periodo, c.p.a.

Né può la ricorrente pretendere che da tali accertamenti postumi, peraltro aventi finalità diverse, si desumano profili di illegittimità legati alla pretesa applicazione retroattiva dell’istituto della “prevenzione collaborativa” ex art. 94 bis D. Lgs. n. 159 del 2011.

Invero, va evidenziato che tale istituto è stato introdotto dal D.L. n. 152 del 2021 entrato in vigore solo dopo l’emanazione del diniego di iscrizione qui in contestazione, e non si ravvisano ragioni per le quali si debba nel caso in esame derogare al principio dell’irretroattività della legge che, benché avente copertura costituzionale nell’art. 25 comma 2 solo in materia penale, rappresenta un principio generale dell’ordinamento, come si desume dall’art. 11 delle Preleggi del Codice civile secondo cui “ la legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo ”, e trova fondamento anche nei principi di tutela dell’affidamento e della certezza del diritto, sicché la retroattività della legge non può che rappresentare un’eccezione e richiede una esplicita previsione che renda chiara ed univoca la scelta del legislatore (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 882 del 2016).

Pertanto, conclusivamente, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti per l’infondatezza di tutti i motivi di impugnazione, con spese a carico della parte soccombente, liquidate come in dispositivo, ferma restando la liquidazione già operata in sede cautelare.