Pubblicato il 12/10/2023

N. 15067/2023 REG.PROV.COLL.

N. 14724/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 14724 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da

Endovascular Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati G T, M O, A F, M V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Conferenza Permanente per i Rapporti Tra Stato Regioni e Province Autonome, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Regione Piemonte, Regione Autonoma della Valle D'Aosta, Regione Lombardia, Provincia Autonoma di Bolzano, Provincia Autonoma di Trento, Regione del Veneto, Regione Autonoma del Friuli Venezia e Giulia, Regione Liguria, Regione Emilia-Romagna, Regione Umbria, Regione Marche, Regione Lazio, Regione Campania, Regione Abruzzo, Regione Molise, Regione Puglia, Regione Basilicata, Regione Calabria, Regione Siciliana, Regione Siciliana – Assessorato Alla Salute, Regione Autonoma della Sardegna, non costituiti in giudizio;
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Accesso payback di cui al Decreto del Ministero della Salute del 6 luglio 2022, in G.U. del 15 settembre 2022, serie generale n. 216, avente ad oggetto la certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Regione Toscana e di Conferenza Permanente per i Rapporti Tra Stato Regioni e Province Autonome;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2023 la dott.ssa Silvia Piemonte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Nell’ambito del giudizio impugnatorio avverso i provvedimenti sul c.d. “payback dispositivi medici”, tra i quali il decreto del Ministero della salute del 6 luglio 2022 recante “Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018” e il decreto del Ministero della salute del 6 ottobre 2022, recante “Adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018”, la ricorrente ha chiesto, con istanza istruttoria a valere anche quale istanza di accesso formulata ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., l’ostensione della “documentazione istruttoria in possesso delle Amministrazioni resistenti sulla base della quale ciascuna Regione ha comunicato al Ministero della Salute i dati dei modelli ministeriali di rilevazione economica consolidati regionali CE per le voci di costo oggetto del c.d. payback, ivi compresi i dati (quali l’elenco delle fatture) inseriti nei relativi Modelli CE delle Aziende Sanitarie e Ospedaliere”.

La stessa ricorrente ha poi depositato in giudizio un modello di istanza di accesso e l’istanza di accesso documentale presentata alla Regione Umbria, essendo stata la ricorrente destinataria della richiesta di ripiano del disavanzo da parte della stessa Regione, nonché il riscontro all’istanza.

Nel corso del giudizio la Regione Toscana si è opposta all’accesso documentale ritenendolo infondato e depositando in giudizio la documentazione resa accessibile a tutti gli operatori economici.

1.2 All’udienza del 10 settembre 2023 la causa è stata introitata per la decisione limitatamente alla istanza di accesso agli atti.

2. È da premettere la competenza di questo Tribunale atteso che gli atti regionali di cui si chiede l’accesso sono connessi agli atti ministeriali gravati.

Invero l’art. 13 c.p.a., comma 4 bis, per il caso di presupposizione avente ad oggetto atti individuali prevede che “4-bis. La competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l'interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza.

Pertanto, ai fini dell'individuazione del Tar competente a decidere una controversia nel caso siano impugnati una pluralità di atti occorre considerare che nei ricorsi giurisdizionali amministrativi le domande di annullamento non possono essere proposte a giudici diversi in ragione dei singoli atti impugnati, perché una soluzione del genere sarebbe irragionevole in sé — alla luce dei principi di economicità, satisfattività ed effettività della tutela — nonché irragionevole rispetto all'esigenza di congiunta trattazione manifestata dal legislatore, con l’art. 13 c.p.a., comma 4 bis sopra citato (cfr. Cons. St., sez. IV, 3 agosto 2017, n. 3885).

Questo principio deve essere applicato anche al caso in esame, posto che ritenere la competenza di tribunali diversi, a seconda della Regione alla quale si chiede l’accesso, determinerebbe un aggravio procedurale contrario al principio di effettività della tutela giurisdizionale.

3. Il ricorso è meritevole di accoglimento, stante la ravvisabilità di un interesse concreto ad attuale all'ostensione dei documenti richiesti, in capo alla parte ricorrente nei ristretti limiti e per le ragioni che si vengono ad illustrare.

4. È d'obbligo una premessa ricostruttiva.

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi, oltre ad essere funzionale alla tutela giurisdizionale, consente ai cittadini di orientare i propri comportamenti sul piano sostanziale per curare o difendere i loro interessi giuridici, con la conseguenza che esso può essere esercitato in connessione a un interesse giuridicamente rilevante, anche quando non è ancora stato attivato un giudizio nel corso del quale potranno essere utilizzati gli atti così acquisiti, ovvero proprio al fine di valutare l’opportunità di una sua instaurazione.

La tutela giurisdizionale del diritto di accesso, dunque, assicura all'interessato trasparenza ed imparzialità, indipendentemente dalla lesione, in concreto, da parte della pubblica amministrazione, di una determinata posizione di diritto o interesse legittimo, facente capo alla sua sfera giuridica.

L'interesse alla conoscenza dei documenti amministrativi assurge a bene della vita autonomo, meritevole di tutela, separatamente dalle posizioni sulle quali abbia poi ad incidere l'attività amministrativa, eventualmente in modo lesivo, in contrapposizione al sistema, in vigore sino all'emanazione della l. n. 241 del 1990, fondato sulla regola generale della segretezza dei documenti amministrativi (Consiglio di Stato sez. V, 05/08/2020, n. 4930).

Sempre in linea di principio, il giudizio in materia di accesso, anche se si atteggia come impugnatorio nella fase della proposizione del ricorso in quanto rivolto avverso il provvedimento di diniego o avverso il silenzio - rigetto formatosi sulla relativa istanza, mira sostanzialmente ad accertare la sussistenza o meno del titolo all'accesso nella particolare situazione dedotta in giudizio alla luce dei parametri normativi, indipendentemente dalla correttezza o meno delle ragioni addotte dall'Amministrazione per giustificare il diniego.

Il giudizio proposto, ai sensi dell'art. 116 c.p.a., avverso il diniego ha per oggetto la verifica della spettanza o meno del diritto medesimo, piuttosto che la verifica della sussistenza o meno di vizi di legittimità del diniego impugnato. Il giudice può, quindi, ordinare l'esibizione dei documenti richiesti, così sostituendosi all'Amministrazione e ordinandole un facere, solo se ne sussistono i presupposti, il che, pertanto, implica che, anche al di là degli specifici vizi e della specifica motivazione addotta nell'atto amministrativo di diniego dell'accesso, il giudice deve verificare se sussistono o meno i requisiti prescritti dalla legge per l'accesso, potendolo anche negare per motivi diversi da quelli indicati dal provvedimento amministrativo (T.A.R. Napoli, sez. VI, 03/03/2016, n. 1165).

Invero la L. 241/990, negli artt. 22 e seg., è rigorosa nello scandire i presupposti ineliminabili che devono imprescindibilmente ricorrere: la legittimazione a richiedere l'accesso agli atti amministrativi, presuppone la dimostrazione che gli atti oggetto dell'istanza siano in grado di spiegare effetti diretti o indiretti nella sfera giuridica dell'istante;
la posizione da tutelare deve risultare comunque collegata ai documenti oggetto della richiesta di accesso;
il rapporto di strumentalità appena descritto deve, poi, apparire dalla motivazione enunciata nella richiesta di accesso.

La richiesta non può, dunque, ridursi al richiamo a mere e generiche esigenze difensive ma che deve fornire la prova dell'esistenza di un puntuale interesse alla conoscenza della documentazione stessa e della correlazione logico - funzionale intercorrente tra la cognizione degli atti e la tutela della posizione giuridica del soggetto che esercita il diritto, permettendo di capire la coerenza di tale interesse con gli scopi alla cui realizzazione il diritto di accesso è preordinato (T.A.R. Roma, sez. III, 01/08/2018, n. 8584).

Questo implica, inevitabilmente, che la domanda di accesso debba avere un oggetto determinato o quanto meno determinabile, non potendo essere generica e dovendo, per contro, riferirsi a specifici documenti senza necessità di un'attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta (T.A.R. Roma n. 7763/2022;
T.A.R. Parma, sez. I, 03/11/2020, n. 189).

Sul punto è stato ancora precisato che “L'eccessiva 'latitudine' dell'istanza di accesso - soprattutto per la mancanza di delimitazione temporale e di riferimento a specifiche costruzioni - la tramuta in una domanda generica ed esplorativa, non ammessa ai sensi dell'art. 24, l. n. 241/1990” (cfr.