Pubblicato il 20/02/2023

N. 02921/2023 REG.PROV.COLL.

N. 06479/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6479 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
San Raffaele S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati L T, G S, N P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio L T in Roma, viale Bruno Buozzi;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato R B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario Ad Acta Sanità per la Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Azienda Sanitaria Locale Rom 6, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Merelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del decreto del Commissario ad acta n. U00091 dell'8 luglio 2020, avente ad oggetto: “ L.R. 4/03 e s.m.i. - R.R. n. 20/19. Presidio sanitario denominato Casa di cura “San Raffaele Rocca di Papa”, sita nel Comune di Rocca di Papa (RM), Via Ariccia, n. 16, gestita dalla Società “San Raffaele S.p.A.” (P. IVA 08253151008). Conclusione dei procedimenti di sospensione dell'autorizzazione all'esercizio ex art. 11, comma 2 legge regionale n. 4/2003 e revoca dell'accreditamento istituzionale ex art. 16, comma 3, lett. b) legge regionale n. 4/2003, rilasciati con DCA n. U00393 del 22.12.2016 ”, comunicato a mezzo pec in pari data;

- in parte qua , dei verbali, delle relazioni e degli atti istruttori richiamati nel decreto commissariale, ivi inclusi la “ Relazione esiti sopralluoghi ” prot. n. 6089 del 29 aprile 2020, redatta dalla Direzione Dipartimento di Prevenzione della Asl Roma 6;
la “ Relazione finale Audit regionale su cluster da SARS-Cov-2 ” prot. n. 394826 del 4 maggio 2020, predisposta dal Gruppo di Audit istituito in data 15 aprile 2020 e la nota prot. n. 21414 del 29 aprile 2020, a firma del dott. Cangiano, nei limiti dell'interesse azionato dalla ricorrente;
dell'atto di avvio del procedimento, conclusosi con il provvedimento sub doc. 1, comunicato in data 4 maggio 2020;
nonché di ogni altro atto e provvedimento a essi allegato, presupposto, conseguenziale e/o connesso, anche non conosciuto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da San Raffaele S.P.A. il 20\10\2020:

- del decreto del Commissario ad acta n. U00091 dell'8 luglio 2020, comunicato a mezzo pec in pari data;

- in parte qua , dei verbali, delle relazioni e degli atti istruttori richiamati nel decreto commissariale;
- esteso alla nota della Regione Lazio prot. n. 715146 del 12.8.2020, di rigetto dell'istanza di annullamento/revoca in autotutela del DCA n. 91/20, formulata dalla San Raffaele in data 30.7.2020 e, per quanto occorrer possa, al questionario redatto dalla ASL RM 6 e messo a disposizione della clinica in data 12.8.2020, all'esito del secondo accesso agli atti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SAN RAFFAELE S.P.A. il 28\10\2020:

- del decreto del Commissario ad acta n. U00091 dell'8 luglio 2020, comunicato a mezzo pec in pari data;

- in parte qua , dei verbali, delle relazioni e degli atti istruttori richiamati nel decreto commissariale;
- esteso con un primo atto di motivi aggiunti, alla nota della Regione Lazio prot. n. 715146 del 12.8.2020 e al questionario redatto dalla ASL RM 6;

- ulteriormente esteso alla “ relazione interna ” del 6 aprile 2020, a firma del dirigente medico S, dott. B, e del tecnico della Prevenzione S.pre.s.a.l., dott. S;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SAN RAFFAELE S.P.A. il 28\12\2020:

- del decreto del Commissario ad acta n. U00091 dell'8 luglio 2020 comunicato a mezzo pec in pari data;

- in parte qua , dei verbali, delle relazioni e degli atti istruttori richiamati nel decreto commissariale;

- esteso alla nota della Regione Lazio prot. n. 715146 del 12.8.2020 e al questionario redatto dalla ASL RM 6;

- ulteriormente esteso alla “ relazione interna ” del 6 aprile 2020, a firma del dirigente medico S, dott. B, e del tecnico della Prevenzione S.pre.s.a.l., dott. S;

- esteso, da ultimo, alla delibera del direttore generale della ASL Roma 6 n. 1266 del 22 ottobre 2020, notificata in data 29 ottobre 2020, nonché ai relativi allegati;
come pure alla nota regionale prot. n. 616052 del 10 luglio 2020, avente ad oggetto “ Monitoraggio delle strutture residenziali sanitarie, sociosanitarie e socioassistenziali con cluster SARS-COV-2 ”, e ai relativi allegati nn. 1, 2 e 3.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Commissario Ad Acta Sanita' per la Regione Lazio e di Azienda Sanitaria Locale Rom 6;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2023 la dott.ssa F F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

La società San Raffaele s.p.a. gestisce la casa di cura “ Rocca di Papa ”, che opera in regime autorizzativo per lo svolgimento delle seguenti attività sanitarie: presidio di ricovero ospedaliero per post-acuzie;
struttura di assistenza residenziale a persone non autosufficienti, anche anziane;
centro residenziale per cure palliative (hospice);
servizi di diagnosi e cura, utilizzabili anche ambulatorialmente;
ambulatorio polispecialistico (cardiologia;
neurologia;
odontoiatria;
oculistica;
psichiatria;
urologia).

Le predette attività sono state autorizzate con DCA n. U00393 del 22 dicembre 2016 e con DCA n. 121 del 20 aprile 2018.

La medesima casa di cura opera in regime di accreditamento istituzionale quanto alle seguenti attività: presidio di ricovero ospedaliero per post-acuzie (per 95 posti letto;
lungodegenza (cod. 60);
struttura di assistenza residenziale a persone non autosufficienti, anche anziane (n. 80 p.r.;
liv. ass.: mantenimento A);
servizio di diagnosi e cura, utilizzabile anche ambulatorialmente (diagnostica di laboratorio di base).

Con DCA n. 121 del 20 aprile 2018, la Regione Lazio ha infine rilasciato a Rocca di Papa l’accreditamento istituzionale definitivo per l’attività di centro residenziale hospice.

Con delibera del 31 gennaio 2020 il Consiglio dei Ministri – considerata “ l’attuale situazione di diffusa crisi internazionale determinata dalla insorgenza di rischi per la pubblica e privata incolumità ” derivanti dalla nuova infezione da Covid-19 – ha dichiarato lo stato di emergenza sanitaria.

Con ordinanza n. Z00003 del 6 marzo 2020, il Presidente della Regione Lazio ha ordinato il coinvolgimento di tutte le strutture pubbliche e private accreditate nella gestione dell’emergenza e imponendo loro la “ massima cooperazione e disponibilità ”, nonché l’obbligo “ di accogliere i pazienti eventualmente trasferiti dalle strutture pubbliche o private ”.

La casa di cura Rocca di Papa, quindi, ha accolto pazienti provenienti dagli ospedali del territorio, nel rispetto delle prescrizioni impartite a livello nazionale e regionale.

In data 6 aprile 2020 la ASL RM 6 ha eseguito un sopralluogo presso detta struttura per verificare l’attività svolta in relazione alla positività di un paziente al SARS-Cov2 trasferito il 5 aprile presso il Presidio ospedaliero di Ariccia.

Alla luce delle positività riscontrate, sono stati estesi gli accertamenti mediante esecuzione di tamponi naso-faringei e/o orofaringei su tutti i degenti della struttura e su gran parte degli operatori sanitari, registrando un totale di 86 Covid positivi.

Il Presidente della Regione Lazio, su indicazione dell’unità di Crisi regionale, valutata l’esigenza di intervenire a migliore precisazione delle misure di carattere straordinario già adottate finalizzate a fronteggiare l’emergenza sanitaria da COVID-19, ha emanato l’Ordinanza n. Z00027 con la quale ha disposto ulteriori misure di contenimento.

In data 15 aprile 2020 la Regione ha diffidato la struttura a provvedere alla sostituzione del Direttore Sanitario con professionista idoneo in possesso dei requisiti di cui al par. n.

2.0.3. del DCA n. U0008/2011 e s.m.i.

In pari data, altresì, è stato effettuato un ulteriore sopralluogo finalizzato a valutare l’applicazione delle indicazioni già fornite in data 6 aprile 2020 e la conseguente adeguatezza gestionale e operativa per la prevenzione o riduzione dei rischi connessi alla diffusione del virus SARS-COV2-19.

All’esito dello stesso sono emerse numerose criticità e segnatamente: “ La struttura non garantisce un accesso unico al personale, tale da garantire una precoce identificazione dei soggetti con possibili sintomi da riferire a sindrome COVID. Il sistema di monitoraggio sindromico per il personale viene effettuato al momento dell’ingresso in reparto.

I pazienti positivi sono stati allocati nella Lungodegenza 2, per un totale di 41 pazienti, mentre i pazienti al momento negativi (15), sono stati allocati nella Lungodegenza 1.

Nonostante tale divisione fisica, all’atto del sopralluogo permaneva aperta una porta di comunicazione fra i due reparti utilizzata sia dal personale di assistenza che dal personale ausiliario, non assicurando pertanto un adeguato isolamento dei pazienti positivi.

Nel reparto di Lungodegenza 2 (reparto COVID), il locale di vestizione/svestizione non risultava adeguato, costituito da un bagno con antibagno, tale da non permettere la suddivisione del momento della vestizione da quello della svestizione.

Il personale intervistato durante il sopralluogo, pur avendo dichiarato di aver ricevuto le disposizioni per il contenimento dei rischi, ha asserito di non aver ricevuto una adeguata formazione sull’utilizzo dei DPI.

Si è constatato che il monta-lettighe veniva utilizzato per la movimentazione dei ROT, non garantendo il percorso sporco-pulito. I ROT adeguatamente stoccati, inoltre, risultavano allocati in un locale destinato al carrello di emergenza.

Non sono state esibite evidenze relative all’addestramento del personale rispetto al corretto utilizzo dei DPI ”.

Gli ispettori della ASL hanno concluso il loro verbale affermando che “ Allo stato attuale, vista anche la situazione epidemiologica riscontrata, a parere degli scriventi, sulla base degli atti e delle dichiarazioni acquisite, le misure di prevenzione adottate non risultano efficaci nel contenere la diffusione del virus pandemico SARS-CoV-2 ”.

In data 16 aprile la Casa di cura ha riscontrato la diffida regionale comunicando di aver provveduto, con decorrenza dal 17 aprile 2020, alla sostituzione del Direttore sanitario con professionista idoneo.

Successivamente sono stati effettuati nuovi sopralluoghi presso la struttura de qua, all’esito dei quali sono state impartite ulteriori specifiche disposizioni al nuovo Direttore ed evidenziate le seguenti criticità:

“ Dispositivi di protezione individuale

Sulla base di quanto dichiarato, non è possibile al momento valutare se gli operatori avessero disponibilità di idonei DPI nel periodo precedente al primo caso. A quanto pare erano disponibili mascherine chirurgiche, camici monouso e guanti, ma non è chiaro se tali dispositivi fossero nella disponibilità di tutti gli operatori, né se vi fosse un monitoraggio sul loro effettivo e corretto utilizzo. Solo successivamente al riscontro della prima positività, che risale al 5 aprile scorso, sembra essere stata garantita a tutti la disponibilità di respiratori (FFP2 e FFP3), sovracamici, calzari, occhiali e guanti. È stato chiesto al direttore sanitario di specificare tali aspetti nella relazione e di produrre le necessarie evidenze documentali.

Informazione e Formazione degli operatori

Non sembra essere stato definito né formalizzato un programma di formazione specifico sull’emergenza COVID-19, né sessioni di addestramento per il corretto utilizzo dei DPI. È stato chiesto al direttore sanitario di fornire le evidenze documentali che attestino la definizione da parte della struttura di un programma formativo, anche utilizzando le risorse rese disponibili online dall’Istituto Superiore di Sanità e dall’Organizzazione Mondiale della Sanità.

Sanificazione

Non sono state fornite informazioni esaustive circa le attività di pulizia e sanificazione degli ambienti, né relativamente alla auspicabile maggior frequenza degli interventi, quantomeno nei reparti che ospitano pazienti positivi, né sul tipo di prodotti utilizzati. Anche in questo caso è stato chiesto al direttore sanitario di fornire le opportune evidenze documentali ”.

Sono emerse, altresì, criticità relative alla mancata applicazione di alcune delle disposizioni dettate dalla ASL.

In data 19 aprile 2020 la San Raffaele ha riscontrato le contestazioni dell’Azienda sanitaria, rappresentando in particolare di non essere una struttura COVID che nasce per fronteggiare tale emergenza e di dovere adeguarsi alle nuove esigenze, assumendo comunque di essersi conformata a tutte le prescrizioni e raccomandazioni regionali per la prevenzione della diffusione del virus, e riferendo di essere in procinto di ultimare le misure richieste con le note prot. n. 19424 e 19519 del 17 aprile 2020.

In data 20 aprile è stato effettuato un sopralluogo dei NAS di Roma, all’esito del quale sono state riscontrate le criticità già rilevate e l’attuazione solo parziale delle misure prescritte.

Il successivo 21 aprile è stato contestato alla struttura l’inadempimento ai sensi dell’art. 15 del contratto sottoscritto con la struttura: “ sotto il profilo sintomatico del mancato possesso del requisito tecnico con diretto riferimento alla mancata applicazione delle disposizioni nazionali e regionali impartite al fine di ridurre il rischio di esposizione e trasmissione del virus