Pubblicato il 11/10/2016

N. 02269/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00056/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 56 del 2016, proposto da:
-OMISSIS- e -OMISSIS- dell’-OMISSIS- degli -OMISSIS-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avv. D Fu C. F. FNCDTR68A19H703M, con domicilio eletto, in Salerno, alla via Memoli, 12;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliato per legge in Salerno, al Corso Vittorio Emanuele, 58;
Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria e Regione Campania, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
Provincia di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Ugo Cornetta C. F. CRNGUO71M25H703E, con domicilio eletto, in Salerno, al Largo dei Pioppi, 1, presso Avvocatura Provinciale;

per l’annullamento

- a) del decreto ministeriale del 27 ottobre 2015, comunicato in data 4.11.2015, con il quale è stata soppressa la Casa circondariale di Sala Consilina;

- b) della nota, prot. n. 2442 dell’11.03.2015, con la quale il Provveditorato Regionale della Campania del D. A. P. ha proposto la soppressione della Casa circondariale di Sala Consilina;

- c) d’ogni altro atto collegato, presupposto e/o consequenziale, comunque lesivo per i ricorrenti, incluse le note prot. n. 2005 del 18.03.15 della Direzione Generale delle Risorse Materiali, dei Beni e dei Servizi;
n. 1429 del 24.03.2015 del DAP – Direzione Generale del Personale e della Formazione;
GDAP-0120453-2015 del 3.4.2015 del capo DAP;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e della Provincia di Salerno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 24 maggio 2016, il dott. Paolo Severini;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;

FATTO

I ricorrenti, premesso che:

- 1) con decreto ministeriale del 30 gennaio 2001 la Casa circondariale di Sala Consilina veniva inserita nell’elenco degli istituti penitenziari “strutturalmente non idonei” per i quali veniva “ritenuta necessaria e conveniente la dismissione”;
sennonché l’art. 2 dello stesso provvedimento incaricava il capo del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria di “promuovere le intese necessarie con le regioni o con gli enti locali interessati per reperire le aree per la localizzazione dei nuovi istituiti penitenziari da costruire in sostituzione di quelli che saranno dismessi”;

- 2) e infatti, con decreto ministeriale del 26 ottobre 2001, recante “variante al programma ordinario di edilizia penitenziaria”, veniva prevista la costruzione di nuovi istituti penitenziari tra cui quello di Sala Consilina, da realizzarsi in via prioritaria unitamente ad altri istituti;
a tal fine, con decreto del 3.06.2002, assunto dal Ministero di Giustizia di concerto con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, veniva stanziata la somma di € 32.053.000,00 per la costruzione urgente di un nuovo istituto penitenziario;

- 3) a distanza di soli due anni, con D. M. 21 maggio 2004 veniva disposta, nelle more della costruzione di un nuovo istituto penitenziario, la soppressione della Casa circondariale di Sala Consilina;

- 4) successivamente, con D. M. 9/3/2005, veniva revocato il citato provvedimento di soppressione, sia in ragione delle delibere degli Organi Locali della Regione Campania con le quali veniva chiesto il mantenimento dell’istituto, essendo Sala Consilina sede di Tribunale e la Casa circondariale di vitale importanza dal punto di vista operativo, per l’assistenza alle traduzioni di detenuti da e per la Calabria, nonché per il centro – nord, sia in ragione della proposta della stessa Amministrazione comunale, formalizzata con deliberazione di G. C., di provvedere, con onere a proprio carico, all’esecuzione degli interventi di manutenzione necessari per il mantenimento in esercizio della struttura;

- 5) intanto, a causa del cronico sovraffollamento degli istituti penitenziari, con

DPCM

13/01/2010 veniva dichiarato lo stato di emergenza, fino al 31.12.2010 (poi prorogato, fino al 31.07.2014);
indi era disposto il commissariamento del D. A. P.;

- 6) l’attività, affidata ai Commissari, si è tradotta nella definizione dei cd. “Piani carceri”, con i quali venivano previsti interventi finalizzati ad incrementare i posti detentivi e a migliorare le condizioni dei detenuti anche attraverso la riduzione degli istituti esistenti;
nulla veniva previsto per la Casa circondariale di Sala Consilina, di cui quindi si prevedeva il mantenimento;

- 7) durante la fase commissariale è stato svolto un “proficuo lavoro di programmazione finalizzato a ridefinire l’assetto degli istituti penitenziari su tutto il territorio nazionale”;

- 8) tale attività, in particolare, ha portato all’adozione delle circolari DAP n. G – DAP0206745 – 2012 del 30.05.2012 e PU – G0036997 – 2013 del 29.01.2013, aventi ad oggetto “Realizzazione circuito regionale ex art. 115 d. P. R. 30 giugno 2000 n. 230;
linee programmatiche”, la prima contenente i principi di indirizzo, e, la seconda, la nuova e definitiva geografia degli istituti penitenziari italiani, raggruppati per circuiti regionali;

- 9) nella circolare da ultimo richiamata, la Casa circondariale di Sala Consilina rientra nel quadro definitivo del circuito regionale campano: l’Amministrazione penitenziaria ha infatti programmato il mantenimento dell’istituto in quanto parte integrante del sistema carcerario regionale (a differenza di altre strutture carcerarie espressamente destinate alla dismissione);

lamentavano che “incredibilmente, i suddetti atti programmatori, contenenti autovincoli per la PA intimata, sono stati superati, in carenza di istruttoria ed in contrasto con l’interesse pubblico, dalla soppressione qui impugnata”;
in particolare, con nota prot. n. 2442 dell’11.03.2015, il Provveditorato regionale della Campania, “senza confrontarsi con i citati atti programmatori”, proponeva la soppressione dell’istituto attesa “la modesta ricettività della struttura” e la “inadeguatezza sotto il profilo strutturale della sicurezza e, quindi, l’antieconomicità del mantenimento dello stabile in attività ai fini detentivi”;
tanto senza considerare l’impegno, assunto dal Comune, di realizzare l’adeguamento funzionale della struttura con accollo dei relativi oneri (attività culminata nella predisposizione di apposito progetto a cura dell’ente);
facevano presente che quindi, con nota prot. n. 2005 del 18.03.2015, il DAP – Direzione Generale delle Risorse Materiali, dei Beni e dei Servizi Segreteria del Direttore Generale – esprimeva parere favorevole alla soppressione dell’istituto;
nello stesso senso s’esprimeva, con nota prot. n. 1429 del 24.03.2015, il DAP – Direzione Generale del Personale e della Formazione;
ancora, con nota prot. n. GDAP – 0120453 – 2015 del 3.04.2015, il DAP – Ufficio Capo del Dipartimento – dichiarava di condividere la proposta di soppressione della Casa circondariale di Sala Consilina, rilevando da un lato che “la soppressione della locale sede giudiziaria, avvenuta con D. Lgs. n. 155 del 7.09.2012, non rende più giustificabile il mantenimento della Casa Circondariale in questione che appare del tutto antieconomico sotto il rapporto costi/benefici” e, dall’altro lato, che “la proposta di soppressione ben si inquadra nell’orientamento secondo cui, tenere in funzione istituti penitenziari o sezioni distaccate di istituti penitenziari con disponibilità di meno di 100 posti detenuto, contrasta in linea generale – fatte salve peculiarissime eccezioni – con il principio di buona amministrazione, atteso che tali piccole strutture assorbono risorse economiche e risorse umane più proficuamente spendibili altrove”;
tale nota, dunque, veniva rimessa al Capo di Gabinetto del Ministro della Giustizia, per le eventuali determinazioni di competenza;
segnalavano che la soppressione privava l’intero circondario del Tribunale, in cui è compreso il -OMISSIS-, di una struttura carceraria, in contrasto con elementari principi di efficienza dell’azione amministrativa, con la territorialità dell’esecuzione penale e con il principio, pure affermato dal capo del dipartimento, per cui il collegamento funzionale con una sede di Tribunale giustificherebbe la conservazione dell’istituto penitenziario;
proseguivano i ricorrenti, rappresentando che, con nota, prot. 0015914.0 del 21.04.2015, l’Ufficio del Gabinetto del Ministro prendeva atto della proposta di soppressione della Casa circondariale di Sala Consilina, ritenendo opportuno interloquire sull’argomento con i vertici dell’Autorità Giudiziaria lucana e di Lagonegro, anche in relazione alla futura allocazione dei detenuti;
conseguentemente, con nota acquisita al prot. GDAP – 0276864 – 2015 dell’8.08.2015, il Procuratore della Repubblica di Lagonegro evidenziava che dalla soppressione dell’istituto di Sala Consilina sarebbero derivate oggettive difficoltà in -OMISSIS- all’allocazione dei detenuti presso la Casa circondariale di Potenza, attesa la notevole distanza dalla sede del Tribunale e le note difficoltà di collegamento;
per tali ragioni – osservava il Procuratore – sarebbe stato opportuno riattivare l’istituto penitenziario di Chiaromonte (ma secondo i ricorrenti “distante circa 60 km e ancor peggio collegato rispetto Potenza”), in disuso da moltissimi anni e necessitante di interventi di ristrutturazione e di ampliamento;
ma anche il parere del Procuratore della Repubblica veniva disatteso, procedendosi alla soppressione, “senza alcuna valutazione atta a scongiurare i paventati disservizi”;
infatti, con D. M. 27 ottobre 2015, il Ministero della Giustizia ha disposto la soppressione della Casa circondariale di Sala Consilina, senza garantire l’apertura del carcere di Chiaromonte e dunque “privando il circondario del Tribunale di Lagonegro di una struttura carceraria, con immaginabili oneri e gravi disservizi per tutti gli utenti della giustizia”;
tanto premesso, i ricorrenti articolavano, avverso gli atti specificati in epigrafe, le seguenti censure:

- I) VIOLAZIONE DI LEGGE: ARTT. 97 COST., 115 D.P.R. n. 230/2000;
2 D. Lgs. n. 444/92;
32 L. n. 395/1990;
3 L. n. 241/90;
VIOLAZIONE DELLE CIRCOLARI D.A.P. n. 0206745 – 2012 del 30.05.2012 e n. 0036997 – 2013 del 29.01.2013;
ECCESSO DI POTERE PER: DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA;
CARENZA DI MOTIVAZIONE;
FALSITÀ DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO;
CONTRADDITTORIETÀ;
ILLOGICITÀ;
ARBITRARIETÀ;
IRRAGIONEVOLEZZA;
INGIUSTIZIA MANIFESTA: la soppressione della Casa circondariale di Sala Consilina si fondava sull’asserita antieconomicità, in termini di costi/benefici, del suo mantenimento e richiamava la programmazione di un sistema integrato di istituti penitenziari a livello regionale, ex art. 115 DPR 203/2000;
in particolare, si leggeva nel decreto impugnato che “la soppressione di detto istituto può consentire una significativa economia di risorse complessive, più efficacemente ed efficientemente utilizzabili in altre strutture penitenziarie, in aderenza al principio di ottimizzazione delle risorse umane, finanziarie e materiali di cui si dispone, attraverso la razionalizzazione delle attività istituzionali nonché la complessiva gestione del patrimonio demaniale, ed in linea con la riorganizzazione dei circuiti penitenziari, operata attraverso la definizione, a livello regionale, di un sistema integrato di istituti penitenziari in conformità alla previsione normativa di cui all’art. 115 del d. P. R. 230/2000”;
ma destava stupore la circostanza che la soppressione contrastasse proprio con le precedenti determinazioni assunte dall’Amministrazione penitenziaria in materia di organizzazione dei circuiti penitenziari regionali (di cui alle circolari DAP indicate in rubrica) richiamate nello stesso atto impugnato;
invero, all’interno del quadro definitivo dei circuiti regionali, contenuto nella Tabella B della circolare DAP n. 0036997 del 29.01.2013, avente ad oggetto “realizzazione circuito regionale ex art. 115 d. P. R. 30 giugno 2000 n. 230 – Linee programmatiche”, la Casa circondariale di Sala Consilina rientrava tra gli istituti penitenziari del circuito campano i quali, nel complesso, formavano un sistema integrato di strutture carcerarie, finalizzato a differenziare ed elevare gli standard di trattamento in conformità alle ripetute condanne e ai richiami della Corte Europea di Strasburgo (cfr. sentenza