Pubblicato il 02/03/2023

N. 03523/2023 REG.PROV.COLL.

N. 09756/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9756 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati A C, P G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

1) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota adottata dal Ministero dell'Istruzione – Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione nei prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- (doc. 2) nei confronti del Prof. -OMISSIS-, nell'ambito del procedimento di riconoscimento del titolo abilitante attivato dal ricorrente, con la quale l'Amministrazione notiziava il ricorrente del parere negativo espresso dall'ispettore competente, secondo il quale “La documentazione presentata contiene incongruenze. Nel certificato del Master è indicato il campo Scienze sociali e giuridiche, ma nei moduli compare la didattica di Informatica e Tecnologia. Nel certificato del tirocinio è indicata la specialità Informatica e Tecnologia. L'attestazione dell'autorità competente riconosce invece le materie di Arte e Immagine, Disegno artistico, Disegno tecnico, Progettazione, Tecniche di espressione grafico-plastica e Volume;
si tratta dunque di settori non congruenti con l'insegnamento della Tecnologia. Si ritiene dunque che il riconoscimento debba avvenire in relazione all'altra classe di concorso richiesta, la -OMISSIS-, coerente con le materie indicate nell'Attestazione dell'autorità competente. Trattandosi di Master spagnolo, il parere fornito in data -OMISSIS- dal Dipartimento per le Politiche Europee non consente il riconoscimento di due diverse classi di concorso (a meno che non facciano parte di un unico ambito disciplinare dell'aggiudicazione)”;

- del parere negativo, non conosciuto perché non trasmesso all'odierno ricorrente, espresso dall' “ispettore competente” e sopra trascritto, così come menzionato nella nota adottata dal Ministero dell'Istruzione - Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione nei prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- (doc. 2);

- di ogni altro atto ad essi presupposto, preordinato, connesso, consequenziale ed esecutivo, anche se ignoto e non comunicato, che comunque incida sui diritti e/o interessi legittimi vantati dal ricorrente;

nonché, per l'accertamento

ai sensi e per gli effetti degli artt. 31 e 117, c.p.a., del silenzio-inadempimento serbato dall'Amministrazione resistente sulla domanda di riconoscimento presentata dal ricorrente in data 24.4.20 (doc. 1), con conseguente condanna dell'Amministrazione a provvedere, anche mediante nomina di un Commissario ad acta .

2) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 25/01/2021:

- dei medesimi provvedimenti gravati nel ricorso introduttivo, sulla base delle ulteriori ragioni, come nel prosieguo dettagliate, a sostegno delle domande già proposte;

- nonché della nota prot. n.-OMISSIS- del -OMISSIS- (doc. 4) adottata dal Ministero dell'Istruzione – Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione nei confronti del Prof. -OMISSIS-, nell'ambito del procedimento di riconoscimento del titolo abilitante attivato dal ricorrente, nella parte in cui l'Amministrazione confermava il diniego del riconoscimento della classe di concorso -OMISSIS- – Tecnologia per la Scuola Secondaria di I Grado, sempre sulla base del parere negativo prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, asserendo che “nel merito dei Suoi rilievi sul presunto diritto al riconoscimento della classe -OMISSIS-, si rappresenta che qualsiasi argomentazione non risulterebbe dirimente in quanto sarebbe comunque assorbita dall'impossibilità di riconoscere due classi che non facciano parte del medesimo ambito disciplinare in osservanza del parere fornito in data -OMISSIS- dal Dipartimento per le Politiche Europee, in base al quale, ai fini del riconoscimento delle qualifiche professionali, non rilevano le modalità di reclutamento previste dal diritto interno di ciascun Stato membro, bensì il percorso formativo seguito, all'esito del quale è appropriato riconoscere la qualifica professionale di docente abilitato esclusivamente nella classe di concorso riconducibile al percorso del Master de Profesorado, e non a tutte le classi di concorso cui dà accesso il titolo accademico posseduto, al fine di evitare, ai sensi dell'art. 1 del D.lgs. n. 206/2007, disparità di trattamento con gli stessi cittadini italiani. Come per tutti gli utenti che hanno conseguito la formazione abilitante in Spagna, Lei ha ottenuto il riconoscimento di una sola delle classi domandate, non essendo riconducibili entrambe al medesimo ambito disciplinare”;

- dell'eventuale decreto di non riconoscimento della classe di concorso -OMISSIS-, mai trasmesso all'odierno ricorrente;

- della nota prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- (doc. 6), di accompagnamento alla documentazione richiesta nell'istanza di accesso proposta dall'odierno ricorrente;

- di tutti gli atti impugnati ed indicati in epigrafe, laddove forniscono un'interpretazione del parere del -OMISSIS- del Dipartimento per le Politiche Europee ostativa al riconoscimento, in capo al Prof. -OMISSIS- anche della classe di concorso -OMISSIS-;

- di ogni altro atto ad essi presupposto, preordinato, connesso, consequenziale ed esecutivo, anche se ignoto e non comunicato, che comunque incida sui diritti e/o interessi legittimi vantati dal ricorrente;

nonché, per l’accertamento

del diritto del ricorrente a conseguire il riconoscimento anche per la classe di concorso ‘-OMISSIS--Tecnologia' per la Scuola Secondaria di I Grado.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 febbraio 2023 il dott. Daniele Profili e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1 Con l’atto introduttivo del giudizio parte ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Ministero dell’Istruzione, all’esito della delibazione della sua istanza di riconoscimento della qualifica professionale di docente conseguita all’estero, ha ritenuto di dover riconoscere l’abilitazione soltanto per la classe -OMISSIS- e non anche per la -OMISSIS-.

1.2 Con il ricorso principale ha altresì chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dalla p.a. a fronte della presentazione della prefata istanza, alla quale non avrebbe fatto seguito l’adozione di un provvedimento espresso nei termini procedimentali previsti dal d.lgs. n. 206/2007.

1.3 Con successivi motivi aggiunti è stata poi gravata anche la successiva determinazione adottata dal Ministero intimato a seguito delle osservazioni presentate dall’odierno ricorrente a fronte dell’atto impugnato con l’atto introduttivo del giudizio.

2. L’Amministrazione resistente non risulta costituita in giudizio.

3. Con memoria conclusionale depositata il 20 gennaio 2023 parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso principale e dei motivi aggiunti, alla luce della recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato sui procedimenti di riconoscimento della qualifica professionale di docente conseguita all’estero (sent. n. 22/2022).

4. All’udienza pubblica del 21 febbraio 2023 la causa è passata in decisione.

5. Il Collegio deve anzitutto rilevare come con l’atto introduttivo del giudizio siano state formulate due distinte domande, una tendente all’annullamento del provvedimento lesivo in epigrafe e, l’altra, intesa ad ottenere l’accertamento del silenzio-inadempimento della p.a. a fronte dell’istanza di riconoscimento presentata.

Trattandosi di domande diverse, proposte in via cumulativa nell’ambito del medesimo giudizio, e a cui risultano applicabili riti processuali differenti, il Collegio ritiene di dover delibare le stesse utilizzando il rito ordinario, così come disposto dall’art. 32, co. 1, del codice di rito amministrativo.

6. La domanda di accertamento del silenzio formulata ai sensi dell’art. 117 c.p.a. è manifestamente inammissibile per carenza dei presupposti per la sua proposizione.

Come evidenziato dall’amministrazione nella nota n.-OMISSIS- del -OMISSIS-20, gravata con ricorso per motivi aggiunti, il decreto definitorio del procedimento avviato su istanza di parte è stato adottato dalla p.a. il 9 luglio 2020, ossia antecedentemente alla proposizione del ricorso principale, come attestato dalla comunicazione inviata dalla stessa p.a. sulla piattaforma informatica in pari data al ricorrente, dalla cui lettura emergerebbe come l’impossibilità per quest’ultimo di visualizzare i contenuti del provvedimento lesivo sia imputabile al suo comportamento, derivando dal mancato pagamento della marca da bollo all’uopo necessaria, e non all’inerzia asseritamente serbata dal Ministero resistente nella conclusione del procedimento.

Per tale ragione la domanda di accertamento in parola deve essere dichiarata inammissibile.

7. Per quanto attiene alla domanda di annullamento delle determinazioni adottate dalla p.a., con cui è stata riconosciuta l’abilitazione all’insegnamento avuto riguardo a una sola delle due classi di concorso chieste dal ricorrente, la stessa è infondata e va respinta alla luce delle seguenti considerazioni.

8.1 Il provvedimento impugnato muove dal parere negativo, reso in sede istruttoria dall’ispettore competente, con riferimento alla riconoscibilità dell’abilitazione per la sola classe di concorso -OMISSIS-, tenuto conto che “ La documentazione presentata contiene incongruenze. Nel certificato del Master è indicato il campo" Scienze sociali e giuridiche", ma nei moduli compare la didattica di Informatica e Tecnologia. Nel certificato del tirocinio è indicata la specialità Informatica e Tecnologia. L'attestazione dell'autorità competente riconosce invece le materie di Arte e Immagine, Disegno artistico, Disegno tecnico, Progettazione, Tecniche di espressione grafico-plastica e Volume;
si tratta dunque di settori non congruenti con l'insegnamento della Tecnologia. Si ritiene dunque che il riconoscimento debba avvenire in relazione all'altra classe di concorso richiesta, la -OMISSIS-, coerente con le materie indicate nell'Attestazione dell'autorità competente. Trattandosi di Master spagnolo, il parere fornito in data -OMISSIS- dal Dipartimento per le Politiche Europee non consente il riconoscimento di due diverse classi di concorso (a meno che non facciano parte di un unico ambito disciplinare ”.

8.2 In altri termini, alla luce del percorso formativo complessivamente seguito dall’interessato, che lo ha portato al conseguimento della qualifica professionale di docente in Spagna nelle materie di “ Arte e Immagine, Disegno artistico, Disegno tecnico, Progettazione, Tecniche di espressione grafico-plastica e Volume ”, l’Amministrazione ha ritenuto lo stesso meglio riconducibile alla classe di concorso nazionale -OMISSIS-, e non alla -OMISSIS-. Al riguardo, richiamando il parere fornito il -OMISSIS- dal Dipartimento per le Politiche Europee, lo stesso Ministero ha altresì evidenziato l’impossibilità che il riconoscimento anelato possa essere esteso a due distinte classi di concorso, a meno che le stesse non siano riconducibili nell’alveo di un unico ambito disciplinare, circostanza questa che difetta nel caso di specie.

8.3 La sentenza n. 22/2022 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, intervenuta di recente nelle more del giudizio in questione e richiamata dal ricorrente nella sua memoria conclusionale, al fine di ottenere l’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti presentati, ha sancito il seguente principio di diritto “ spetta al Ministero competente verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato da altro Stato o la qualifica attestata da questo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, salva l’adozione di opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE ”.

In particolare, il supremo consesso amministrativo ha stabilito che, in ossequio a quanto già rilevato dalla stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea sul tema, “ spetta all’autorità competente verificare, conformemente ai principi sanciti dalla Corte nelle […] sentenze Vlassopoulou e Fernandez de Bobadilla, se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato in un altro Stato membro e le qualifiche o l’esperienza professionale ottenute in quest’ultimo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni richieste per accedere all’attività di cui trattasi ” (cfr. Corte Giustizia UE, 13 novembre 2003, in causa C-313/01, Morgenbesser ).

In altre parole, a fronte di un’istanza di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita presso un altro Paese dell’Unione, spetta all’amministrazione cui la stessa è indirizzata procedere ad esaminare la formazione e i titoli conseguiti dall’istante al fine di verificare che “ la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno ” previste per lo Stato ospitante, dovendosi disporre misure compensative per colmare le eventuali carenze riscontrate.

8.4 Orbene, appare evidente come la pronuncia in questione non affronti, neppure in via incidentale, la possibilità che il cittadino che presenti un’istanza di riconoscimento della qualifica professionale di docente possa ottenere l’anelato riconoscimento per più classi di concorso.

8.5 Con riferimento ai fatti di causa, alla luce della motivazione contenuta nelle determinazioni impugnate, emerge come l’Amministrazione abbia dato compiuta attuazione a quanto stabilito dall’Adunanza Plenaria nel caso di specie, avendo essa provveduto ad esaminare i titoli conseguiti dal ricorrente e il percorso di studi dallo stesso compiuto, giungendo alla conclusione della riconducibilità della formazione acquisita alla classe di concorso -OMISSIS-, e non alla -OMISSIS-.

8.6 Del resto, la mancata possibilità di ottenere, a fronte di una qualifica conseguita all’estero, un riconoscimento dell’abilitazione all’insegnamento in Italia per più di una classe di concorso, oltre che essere stata già sancita dal richiamato parere reso dal Dipartimento per le Politiche Europee citato dall’Amministrazione nella nota n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, è stata già affrontata e risolta nel medesimo senso da parte di questo T.A.R. con sentenze che possono essere ivi richiamate ai sensi dell’art. 74 c.p.a. (cfr. sent. nn. 5906/2022 e 5626/2022).

Con riferimento a tale specifico aspetto va invero considerato che ove si procedesse in relazione ad un unico percorso abilitante, generico e aspecifico, al riconoscimento dell’abilitazione per più classi di concorso, si verrebbe a determinare una situazione di grave disparità di trattamento rispetto ai cittadini italiani che hanno conseguito l’abilitazione tramite tirocini e percorsi specifici riferiti a una singola classe di concorso o, al più, ad un unico ambito disciplinare, generando una palese violazione del principio di non discriminazione contenuto nei Trattati europei.

Il sistema interno è infatti fondato su un percorso abilitativo rapportato ad una specifica e analitica classe di concorso, il che consente di sviluppare la capacità di insegnamento del docente non solo sotto un profilo didattico generale e generico, ma anche in relazione alla specifica e analitica competenza e conoscenza della materia oggetto del percorso abilitativo. Pertanto, la scelta del legislatore interno di introdurre percorsi abilitativi specifici per ogni classe di concorso è: coerente con l’autonomia propria dei sistemi scolastici nazionali e, pertanto, conforme al diritto europeo;
razionale e logica, in quanto diretta a sviluppare le conoscenze dei docenti con riferimento alle specifiche classi di concorso oggetto di abilitazione;
meritevole da un punto di vista costituzionale e di politica legislativa in quanto finalizzata a mantenere elevato il livello di insegnamento della scuola italiana.

La previsione, al contrario, di un’unica abilitazione per un illimitato o comunque per plurime classi di concorso, ferma la discrezionalità del legislatore interno sul punto, non sarebbe coerente con le citate finalità.

8.7 Posta tale premessa, il riconoscimento di un unico titolo conseguito in altro paese dell’unione europea per un numero indeterminato di classi di concorso si tradurrebbe in un aggiramento della normativa nazionale, oltre che in una discriminazione indiretta dei docenti italiani che abbiano conseguito l’abilitazione in Italia, per un’unica classe di concorso, determinando pertanto una discriminazione al contrario rispetto a coloro che (cittadini italiani o di altro stato membro) abbiano conseguito l’abilitazione aliunde .

La medesima direttiva 2005/36/UE, al considerando n. 11, peraltro, prevede espressamente che “ Infine, la presente direttiva non ha l'obiettivo di interferire nell'interesse legittimo degli Stati membri a impedire che taluni dei loro cittadini possano sottrarsi abusivamente all'applicazione del diritto nazionale in materia di professioni ”. Inoltre, l’art. 13 della medesima direttiva sancisce che “ Se, in uno Stato membro ospitante, l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio sono subordinati al possesso di determinate qualifiche professionali, l’autorità competente di tale Stato membro permette l’accesso alla professione e ne consente l’esercizio, alle stesse condizioni previste per i suoi cittadini, ai richiedenti in possesso dell’attestato di competenza o del titolo di formazione di cui all’articolo 11, prescritto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ed esercitarla sul suo territorio ”.

8.8 Nel caso di specie, visto quanto sopra, ad avviso del Collegio, il principio della “identità di condizioni previste dall'ordinamento italiano” verrebbe violato ove si consentisse ad un unico docente l’acquisizione dell’abilitazione per una pluralità di classi dopo aver seguito un unico percorso professionale all’estero, in quanto, in Italia, acquisire un’ulteriore abilitazione è consentito solo a seguito di un ulteriore percorso formativo e per concorso, non surrogabile con “misure compensative”. Inoltre, si avrebbe la sottrazione dei cittadini italiani che abbiano conseguito il titolo all’estero alla disciplina nazionale in materia di accesso alla specifica professione (come previsto dal citato considerando n. 11) e, al tempo stesso, una non conformità del riconoscimento al citato art. 13, in quanto non ricorrerebbe il presupposto richiesto dalla medesima disposizione e riassunto nel menzionato enunciato linguistico “ alle stesse condizioni previste per i suoi cittadini ”.

8.9 A integrazione di quanto evidenziato nei precedenti punti della motivazione, occorre ancora precisare che vi è una differenza ontologica tra il sistema nazionale e quello spagnolo ai fini del riconoscimento dei titoli abilitativi.

In Italia, in particolare, l'attribuzione a un determinato docente del titolo abilitativo in una determinata classe è subordinata al superamento di una procedura selettiva di carattere concorsuale, mentre non emerge che nell'ordinamento spagnolo sia necessario lo svolgimento di una procedura selettiva analoga.

Ulteriore differenza di carattere ontologico tra i due sistemi è rappresentata dalla specificità dell'insegnamento previsto nell'ordinamento interno rispetto a quello relativo all'ordinamento straniero in commento. Nella sostanza, la frammentazione del sistema del riconoscimento interno in una pluralità di classi e la previsione di un percorso di studi autonomo per ogni classe consente di elevare il livello dell'approfondimento e la preparazione dei docenti abilitati, i quali in tal modo riescono a sviluppare una specifica e peculiare capacità relativa alla puntuale classe per la quale hanno ottenuto il riconoscimento.

Tutto ciò premesso, il riconoscimento di una pluralità di classi a fronte di un unico percorso didattico seguito dall'aspirante docente, è idoneo a stravolgere l'ordinamento didattico interno - anche in considerazione della migliaia di aspiranti docenti che hanno seguito percorsi didattici in altri Paesi UE (Romania, Spagna e Bulgaria in particolare) sostenendo i relativi e gravosi oneri economici - e a creare una gravissima discriminazione rispetto ai milioni di docenti italiani che hanno al contrario seguito l'impegnativo e selettivo percorso abilitativo previsto dall'ordinamento interno.

8.10 Una differente soluzione che consentisse, pertanto, a fronte di un unico percorso didattico, di conseguire l'abilitazione per numerose classi di concorso, visto il suo ampio risalto e gli elevatissimi numeri che la riguardano, oltre a incidere sul merito dell'insegnamento della scuola italiana, è idonea a creare un percorso alternativo, parallelo e agevolato per i docenti che conseguono il riconoscimento del titolo all’estero, con gravissima discriminazione e lesione della posizione dei numerosi docenti che conseguono, al contrario, l'abilitazione in Italia.

8.11 In definitiva, la scelta dell'amministrazione di individuare una determinata classe di concorso è discrezionale ed è sufficiente che sia motivata sulla base della valutazione del percorso di studi seguito dal ricorrente da condursi in ossequio all’insegnamento della sopra richiamata giurisprudenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e della Corte di Giustizia UE.

9. Per tali ragioni, il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere respinti in quanto infondati.

10. Le spese del giudizio possono essere compensate alla luce della peculiarità delle questioni trattate e della mancata costituzione in giudizio dell’Amministrazione resistente.