Pubblicato il 12/07/2024

N. 01848/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00119/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 119 del 2024, proposto da
Comune San Giovanni Ilarione, Comune di Vestenanova, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato L B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati A C, C D, G Q, C Z, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di M d C, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Roncà, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione della giunta regionale n. 1489/2023 All. C pubblicata in data 30.11.2023 “Approvazione del dimensionamento della rete scolastica per l'Anno Scolastico 2024/2025. Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112, art. 138, legge 29 dicembre 2022, n. 197, art. 1 comma 557 e decreto interministeriale 30 giugno 2023, n. 127” , Allegato C, limitatamente alla parte con la quale la sede dell'I.C. di M d C e San Giovanni Ilarione è stata prevista in Via San Pietro 7 di M d C e di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente ancorché sconosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione del Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 giugno 2024 il dott. Andrea Orlandi e uditi per le parti i difensori Biondaro e Zampieri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe indicato i Comuni di San Giovanni Ilarione e di Vestenanova hanno impugnato la deliberazione della Giunta regionale del Veneto 27 novembre 2023 n. 1489 “Approvazione del dimensionamento della rete scolastica per l'Anno Scolastico 2024/2025. Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112, art. 138, legge 29 dicembre 2022, n. 197, art. 1 comma 557 e decreto interministeriale 30 giugno 2023, n. 127” nella parte in cui, all’Allegato C, individua nel Comune di M d C la sede amministrativa del nuovo Istituto comprensivo di M d C e di San Giovanni Ilarione, nel territorio della Val d’Alpone.

Il nuovo Istituto comprensivo deriva dall’accorpamento dei due Istituti che avevano sede in ciascuno dei due Comuni da ultimo menzionati.

L’accorpamento non ha inciso sull’offerta scolastica, nel senso che non ne è derivata la soppressione delle scuole statali del primo ciclo di istruzione presenti sul territorio.

2. In particolare, sino all’anno scolastico 2023-2024, all’Istituto comprensivo di San Giovanni Ilarione afferivano due scuole dell’infanzia, quattro scuole primarie e due scuole secondarie di primo grado, distribuite tra i Comuni di San Giovanni Ilarione e di Vestenanova, per un totale di 589 alunni.

3. Sempre con riferimento allo stesso anno scolastico, all’Istituto comprensivo di M d C afferivano due scuole primarie e due scuole secondarie di primo grado, distribuite tra i Comuni di M d C e di Roncà, per un per un totale di 555 alunni.

4. La Regione Veneto ha adottato il provvedimento impugnato facendo seguito alla D.G.R. 31 luglio 2023 n. 953 “Programmazione della rete scolastica e dell'offerta formativa. Anno Scolastico 2024-2025. Linee guida.” la quale, a livello regionale, ha dato attuazione al D.M. 30 giugno 2023 n. 127 del Ministero dell’istruzione e del merito, recante la definizione del contingente organico dei Dirigenti scolastici e dei Direttori dei servizi generali e amministrativi.

Nell’ambito di tale procedimento di razionalizzazione della rete scolastica, gli Enti Locali interessati potevano proporre alla Regione l’accorpamento degli Istituti aventi sede nei loro territori.

5. In tale contesto, con nota congiunta del 20 novembre 2023, i Sindaci dei quattro Comuni di San Giovanni Ilarione, Vestenanova, M d C e Roncà hanno proposto alla Regione di accorpare i due Istituti comprensivi del territorio, mantenendo la sede principale a San Giovanni Ilarione e quella secondaria a M d C.

6. A tale missiva ne ha fatto seguito un’altra del 23 novembre 2023, parimenti indirizzata alla Regione, ma sottoscritta dal solo Vicesindaco di M d C il quale ha confermato la richiesta di mantenere due sedi amministrative, di cui una nel proprio Comune, e ha proposto che “circa un’eventuale sede amministrativa unica, debba essere considerata presso il polo scolastico di M d C” .

A sostegno della proposta di individuare la sede amministrativa del nuovo Istituto a M d C, la missiva del Vicesindaco ha fatto riferimento al possibile incremento degli alunni afferenti al territorio di quel Comune e di quello di Roncà per l’eventuale trasformazione di alcune scuole dell’infanzia da paritarie a statali e ha descritto il locale polo scolastico come di recente realizzazione, con struttura antisismica, dotato di ampi spazi di lavoro e di parcheggio, in posizione strategica nel caso di eventuali futuri accorpamenti con Istituti più a valle.

7. Come anticipato la Regione, con la D.G.R. 27 novembre 2023 n. 1489, ha accorpato tra loro gli Istituti comprensivi di San Giovanni Ilarione e di M d C e ha individuato la sede amministrativa dell’Istituto comprensivo così formato presso l’edificio scolastico di M d C, sito in via San Pietro n. 75.

Rispetto alla scelta della sede amministrativa, il provvedimento è così motivato: “Sede dirigenza scolastica individuata presso l’IC di Montecchia Crosara in considerazione della analoga consistenza numerica dei due istituti oggetto dell’operazione di dimensionamento e della presenza nel territorio comunale di una sede conforme alle norme antisismiche e dotata di ampi spazi liberi, già adeguati ad accogliere il servizio amministrativo dell’Istituto, senza ulteriori investimenti di risorse pubbliche.”

8. Il provvedimento è stato impugnato dai Comuni di San Giovanni Ilarione e di Vestenanova con ricorso notificato il 26 gennaio 2024 e depositato il 2 febbraio 2024.

Il ricorso, cui accede un’istanza cautelare, si affida a tre motivi, preceduti da un’introduzione sulla legittimazione e sull’interesse ad agire dei Comuni deducenti.

I motivi possono essere così sintetizzati:

“Violazione art. 1 e 2 D.P.R. n. 233/1998, violazione allegato A D.G.R. n.953/2023, eccesso di potere – Contraddittorietà’, illogicità, ingiustizia manifesta e violazione del principio di proporzionalità – Violazione art. 97 Cost.”

I Comuni ricorrenti deducono la violazione dei criteri in materia di dimensionamento scolastico, con particolare riferimento a quelli riguardanti i territori con configurazioni geografiche e ambientali disagevoli, come sono quelli montani.

In particolare essi lamentano che la Regione avrebbe dato rilievo alle sole finalità di contenimento della spesa pubblica, senza considerare anche le esigenze della popolazione scolastica locale.

Precisano che “L’assetto vigente è stato stravolto non a causa del mantenimento di un unico istituto, quello di M d C, per tutti e quattro i comuni, ma perché si è voluto collocare la sede amministrativa dell’unico istituto illogicamente nel territorio del Comune di M d C, logisticamente ubicato all’estremità sud del nuovo istituto così costituito” e sostengono che sarebbe stato più razionale, una volta accorpati i due istituti comprensivi, incardinare la sede principale del nuovo istituto comprensivo unico a San Giovanni Ilarione, Comune che si trova in posizione mediana rispetto a quelli di Vestenanova, M d C e Roncà;

“Violazione punto 2.1 all.A D.G.R. n.953/2023, eccesso di potere – Contraddittorietà – Carenza di istruttoria, travisamento dei fatti e assenza dei presupposti di fatto.”

I Comuni ricorrenti deducono la violazione del punto 2.1. dell’Allegato A alla D.G.R. 31 luglio 2023 n. 953 “Programmazione della rete scolastica e dell'offerta formativa. Anno Scolastico 2024-2025. Linee guida.” , secondo cui “ i provvedimenti di ridimensionamento che mutano l’assetto delle dirigenze devono indicare esattamente la sede della nuova dirigenza. In caso di mancata indicazione, o qualora le deliberazioni degli Enti Locali interessati riportino indicazioni contrastanti, la Giunta Regionale assegnerà d’ufficio la sede di dirigenza all’istituzione scolastica, tra quelli interessati dal dimensionamento, che presenti il maggior numero di studenti” .

Sostengono che, sulla base di tali Linee guida , la Regione avrebbe dovuto individuare la sede amministrativa del nuovo Istituto comprensivo presso l’edificio in cui aveva sede l’Istituto comprensivo competente per San Giovanni Ilarione e Vestenanova, perché ad esso afferiva una popolazione scolastica più numerosa di quella dell’Istituto comprensivo già competente sui territori di M d C e di Roncà;

“Eccesso di potere – Erroneità dei presupposti di fatto, vizio d’istruttoria. violazione di legge- Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/1990.”

I Comuni ricorrenti censurano la motivazione sottesa all’individuazione della sede amministrativa del nuovo Istituto comprensivo a M d C, la quale si fonderebbe sul fatto che l’edificio scolastico là esistente sarebbe conforme alle norme antisismiche e sarebbe, altresì, dotato di ampi spazi liberi, con la conseguenza che non sarebbe necessario investirvi ulteriori risorse pubbliche.

Sotto un primo profilo, essi sostengono che l’area di tutti e quattro i Comuni interessati sarebbe a bassa sismicità;
contestano che l’edificio scolastico di M d C scelto dalla Regione come sede amministrativa sia stato effettivamente adeguato dal punto di vista sismico;
che quand’anche lo fosse stato, ciò non toglie che anche quello di San Giovanni Ilarione, se già non lo sia, dovrebbe a propria volta essere sistemato sotto questo aspetto.

Infatti, da questo punto di vista, l’adeguamento sismico sarebbe una misura comunque da attuare, a prescindere dal fatto che nell’edificio scolastico trovi (o non trovi) sede la direzione amministrativa del nuovo Istituto comprensivo.

Sotto un secondo profilo, i Comuni sostengono che l’edificio di San Giovanni Ilarione avrebbe spazi liberi da destinare alla sede amministrativa più ampi di quelli dell’edificio di M d C.

Sotto un terzo trasversale profilo, lamentano che la motivazione data dalla Regione sulla scelta della sede a M d C sarebbe eccentrica avuto riguardo ai criteri da osservare per razionalizzare ed efficientare la rete scolastica.

9. Si è costituita in giudizio la Regione Veneto chiedendo il rigetto del ricorso.

10. Alla camera di consiglio del 22 febbraio 2024 la parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare in vista della fissazione di un’udienza di merito ravvicinata, individuata al 20 giugno 2024, in funzione della quale le parti si sono scambiate memorie e repliche, ai sensi dell’art. 73, comma 1, cod. proc. amm..

11. All’esito dell’udienza pubblica del 20 giugno 2024, dopo la discussione delle parti, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione, come da separato verbale.

12. In via preliminare, va riconosciuta la legittimazione attiva dei Comuni ricorrenti quali enti esponenziali delle comunità che essi rappresentano, avuto riguardo a quanto dispone l’art. 3, comma 2, del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 secondo cui “Il comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.”

Infatti, l’azione dei Comuni di San Giovanni Ilarione e di Vestenanova mira a tutelare l’interesse della popolazione scolastica residente nei loro territori a mantenere più vicina la sede amministrativa dell’Istituto comprensivo di riferimento.

La soppressione della direzione amministrativa sino ad ora frequentata e l’istituzione di una nuova sede nel M d C è suscettibile di ledere siffatto interesse.

13. Venendo al merito, il ricorso è fondato e come tale va accolto.

14. Rispetto al primo motivo di ricorso, con il quale viene dedotta la violazione dei criteri sottesi al dimensionamento degli Istituti comprensivi, con particolare riferimento a quelli riguardanti i territori di montagna, si osserva quanto segue.

I Comuni ricorrenti non contestano la decisione della Regione di accorpare tra loro l’Istituto comprensivo di San Giovanni Ilarione e quello di M d C, avendo essi stessi proposto alla Regione di procedere in tal senso.

Essi contestano invece la decisione della Regione di individuare la sede amministrativa del nuovo Istituto nel Comune di M d C.

Da questo punto di vista, il Collegio non ritiene pertinente impiegare come parametro di legittimità del provvedimento impugnato i criteri in materia di dimensionamento degli Istituti scolastici.

Infatti la scelta, inerente il dimensionamento della rete scolastica, di accorpare tra loro Istituti comprensivi preesistenti si pone su un piano distinto e prioritario rispetto alla scelta, che logicamente avviene in un secondo momento, riguardante l’individuazione della sede amministrativa dell’Istituto di nuova costituzione.

Le disposizioni recanti i criteri sul dimensionamento evocate nel motivo di ricorso assumono quindi rilievo nel momento in cui l’Amministrazione opera la scelta di procedere all’accorpamento degli Istituti scolastici esistenti, mentre l’individuazione della sede amministrativa del nuovo Istituto derivante dall’accorpamento (che qui costituisce il vero oggetto del contendere) attiene a una fase successiva, rispetto alla quale i predetti criteri non trovano più impiego, perché hanno esaurito la propria funzione.

Il motivo va quindi disatteso.

15. È invece fondato il secondo motivo di ricorso, con il quale i Comuni ricorrenti hanno dedotto la violazione del punto 2.1. dell’Allegato A alla D.G.R. 31 luglio 2023 n. 953 “Programmazione della rete scolastica e dell'offerta formativa. Anno Scolastico 2024-2025. Linee guida.” , che detta il criterio sulla base del quale la Regione deve regolarsi nel caso in cui debba assegnare d’ufficio la sede dell’istituzione scolastica derivante dall’accorpamento .

In particolare, si dà luogo all’assegnazione d’ufficio in caso di contrasto tra gli Enti Locali interessati o in mancanza di indicazioni al riguardo.

In tali ipotesi, la Regione deve individuare la sede presso l’Istituto preesistente, tra quelli investiti dal dimensionamento, che presenti il maggior numero di studenti.

Ad avviso del Collegio, la disposizione in esame ha la forma e la sostanza di una norma di autovincolo, nel senso che la Regione l’ha posta in vista del successivo eventuale esercizio del potere di sua competenza.

Viene quindi in rilievo una disposizione vincolante, con la conseguenza che, ai fini del decidere, è irrilevante la questione, diffusamente affrontata nel ricorso, sulla natura giuridica delle Linee guida approvate con la D.G.R. 31 luglio 2023 n. 953.

Fatta questa precisazione, il Collegio condivide l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui “L’autovincolo costituisce un limite al successivo esercizio della discrezionalità, che l’Amministrazione pone a sé medesima in forza di una determinazione frutto dello stesso potere che si appresta ad esercitare, e che si traduce nell’individuazione anticipata di criteri e modalità, in guisa da evitare che la complessità e rilevanza degli interessi possa, in fase decisionale, complice l’ampia e impregiudicata discrezionalità, favorire in executivis l’utilizzo di criteri decisionali non imparziali.” (Consiglio di Stato, sez. V, 24 maggio 2024, n. 4659).

Nel caso di specie la Regione Veneto si è trovata nella condizione di dovere individuare d’ufficio la sede amministrativa del nuovo Istituto scolastico della Val d’Alpone, in ragione del fatto che la volontà degli Enti locali interessati non appariva univoca.

Infatti, nella missiva del 20 novembre 2023 tutti e quattro i Comuni interessati hanno chiesto che l’Istituto avesse due sedi amministrative, mentre nella successiva missiva del 23 novembre 2023 il Vicesindaco di M d C (a prescindere dal fatto che ne avesse o meno la competenza) ha chiesto di individuare l’unica sede nel proprio Comune.

In tale contesto la Regione avrebbe dovuto utilizzare il criterio, che essa stessa si era data, riferito all’Istituto con il maggior numero di alunni.

Sennonché la Regione ha fondato la propria decisione su criteri differenti, che essa non aveva predeterminato.

A ben vedere, la Regione sembra avere deciso sulla base delle stesse argomentazioni prospettate nella missiva del Vicesindaco di M d C, che ha valorizzato l’avvenuto adeguamento sismico e l’ampiezza degli spazi dell’edificio scolastico lì presente.

È vero, come afferma la Regione nelle proprie difese, che è stato lo stesso organo – la Giunta Regionale - ad adottare sia le Linee guida , sia il provvedimento impugnato, che con tali Linee guida contrasta.

Tuttavia la Giunta Regionale avrebbe potuto discostarsi da tali Linee guida solo nel caso in cui avesse inteso esercitare lo stesso potere impiegato nell’adottarle, e cioè nel caso in cui essa avesse inteso modificarle per introdurre nuovi criteri che avrebbe dovuto utilizzare nella successiva fase applicativa quando, una volta deciso per l’accorpamento degli Istituti comprensivi esistenti, si sarebbe trattato di individuare dove collocare la sede amministrativa di quello di nuova costituzione.

Nel caso di specie non si ravvisano elementi tali da inferire che la Regione, nell’adottare il provvedimento impugnato, intendesse modificare le Linee guida adottate in precedenza.

Infatti, il provvedimento impugnato non reca alcuna motivazione circa la scelta di discostarsi dalla disposizione di autovincolo che la Regione si era data con la D.G.R. 31 luglio 2023 n. 953.

Piuttosto, dal tenore letterale della D.G.R. 27 novembre 2023 n. 1489, risulta che la Regione abbia inteso adottare il provvedimento impugnato in attuazione delle predette Linee guida fissate dalla D.G.R. 31 luglio 2023 n. 953, tanto che nelle “Note per la trasparenza” della D.G.R. 27 novembre 2023 n. 1489 si legge che “Si approva, nell'esercizio delle competenze delegate alla Regione ex art. 138 del Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112, secondo i criteri contenuti nelle Linee guida di cui alla D.G.R. n. 953 del 31.7.2023, il dimensionamento della rete scolastica per l'Anno Scolastico 2024/2025, in attuazione dell'art. 1, comma 557 della legge 29 dicembre 2022 n. 197, e del decreto interministeriale 30 giugno 2023, n. 127.”

Venendo in rilievo l’esercizio di due distinti momenti dell’esercizio del potere (l’uno, a monte, di carattere direttivo e l’altro, a valle, concretamente applicativo della norma direttiva), il fatto che la D.G.R. 27 novembre 2023 n. 1489, nella parte oggetto di impugnazione, abbia un contenuto che confligge con le Linee guida approvate con la D.G.R. 31 luglio 2023 n. 953 non rende applicabile il criterio secondo cui lex posterior derogat priori , il quale presuppone l’antinomia tra disposizioni che si pongono sullo stesso piano, situazione che, all’evidenza, non ricorre nel caso di specie.

16. La fondatezza del secondo motivo di ricorso assorbe le questioni logicamente subordinate prospettate nel terzo motivo, con cui i Comuni ricorrenti contestano il modo in cui la Regione ha declinato i criteri, da essa indebitamente utilizzati, dell’adeguamento sismico e della dimensione degli spazi disponibili, sulla base dei quali ha individuato la sede amministrativa di M d C.

Infatti le Linee guida che la Regione avrebbe dovuto seguire non includevano tra i criteri per la scelta della sede amministrativa valutazioni circa l’adeguamento sismico degli edifici né la presa in considerazione delle dimensioni degli spazi liberi già disponibili negli edifici scolastici.

Peraltro, coglie nel segno la considerazione della parte ricorrente secondo cui l’aspetto dell’adeguamento sismico non sarebbe dirimente ai fini della individuazione della sede amministrativa del nuovo Istituto scolastico.

Infatti l’edificio scolastico di San Giovanni Ilarione, quand’anche non fosse ancora stato adeguato dal punto di vista sismico, lo dovrà comunque essere, atteso che è destinato ad accogliere gli alunni e i loro insegnanti prima ancora del personale amministrativo dell’Istituto comprensivo.

Inoltre, alla luce delle documentate deduzioni della parte ricorrente, è condivisibile la doglianza secondo cui la Regione non ha adeguatamente approfondito l’aspetto della dimensione degli spazi disponibili per il personale amministrativo presso gli edifici scolastici di M d C e di San Giovani Ilarione.

17. In conclusione il ricorso va accolto e per l’effetto va annullata, in parte qua , la D.G.R. Veneto 27 novembre 2023 n. 1489 limitatamente alla parte in cui, nell’Allegato C, individua nel Comune di M d C la sede amministrativa del “nuovo” Istituto comprensivo di Montecchia e di San Giovanni Ilarione, risultante dall’accorpamento dei due preesistenti Istituti comprensivi.

Le spese di lite possono essere compensate, avuto riguardo alla natura soggettiva delle parti del giudizio e alla peculiarità della fattispecie.