Pubblicato il 25/09/2023

N. 00763/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00425/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 425 del 2023, proposto da
Società Autostrada Torino Ivrea Valle D'Aosta - Ativa S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A C, V D G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio V D G in Firenze, via Gino Capponi, n. 26;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Torino, via dell'Arsenale, 21;

per l’accertamento

dell'obbligo del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ai sensi dell'art. 2, L. n. 241/1990, di concludere il procedimento per l'approvazione del progetto esecutivo dei lavori di “ adeguamento impianti di illuminazione stradale presso gli svincoli di C.so Orbassano, Ivrea, Interscambio di settimo, Drosso e Piazzale esazione di Bruere ”, avviato a seguito della richiesta formulata da ATIVA S.p.A. il 17 gennaio 2022, per la dichiarazione dell'illegittimità del silenzio serbato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in ordine alla richiesta della Società ATIVA S.p.A., nonché, per l'accertamento della fondatezza della pretesa di ATIVA S.p.A. di conseguire l'approvazione del Progetto con la condanna del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ad approvare il progetto esecutivo dei lavori di “ adeguamento impianti di illuminazione stradale presso gli svincoli di C.so Orbassano, Ivrea, Interscambio di Settimo, Drosso e Piazzale esazione di Bruere ” presentato da ATIVA.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2023 il dott. A R C e viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La Società per azioni “Autostrada Torino, Ivrea, Valle d’Aosta - ATIVA” gestisce in concessione la tratta autostradale di circa 220 km che attraversa il territorio piemontese, nelle province di Torino e Vercelli. Il rapporto concessorio è stato regolato dalla “Convenzione Unica” prevista dall’art. 2, co. 82 del D.L 3 ottobre 2006 n. 262, sottoscritta il 7 novembre 2007 e resa efficace con la legge n. 101/2008. La concessione è venuta a naturale scadenza il 31 agosto 2016 e da quel momento ATIVA seguita a gestire l’infrastruttura in regime di prorogatio nelle more dell’individuazione del nuovo concessionario.

2. – Il prolungamento pluriennale della gestione interinale ha comportato l’integrazione del Piano per la realizzazione di ulteriori interventi urgenti ed indifferibili per il mantenimento degli standards di sicurezza dell'infrastruttura, tra i quali sono stati ricompresi gli interventi di adeguamento dei pali di illuminazione e delle torri faro. Segnatamente, la concessionaria ha richiesto, inter alia , l’approvazione dell’intervento di adeguamento degli “ impianti di illuminazione stradale presso gli svincoli di c.so Orbassano, Ivrea, Interscambio di Settimo, Drosso e Piazzale esazione di Bruere ”, il cui progetto esecutivo è stato sottoposto all’esame del concedente il 17 gennaio 2022.

3. – Senonché, il Ministero concedente non ha fornito alcun riscontro formale alla concessionaria entro il termine di 90 giorni di cui all’art. 20.11 della Convenzione, sicché la società ATIVA ha adìto questo Tribunale con azione avverso il silenzio per veder dichiarare l’illegittimità del contegno omissivo e condannare il concedente alla conclusione del procedimento. La ricorrente affida il gravame a due motivi così sunteggiabili:

3.1. – Con la prima censura ATIVA lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 2.2, 3, 1, 20.11 della Convenzione 7 novembre 2007 sulla scorta dei quali il concessionario ha la responsabilità della progettazione ed esecuzione degli interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico o al mantenimento del livello di servizio provvedendo a presentare all’esame del concedente il programma dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria. Orbene, la sostituzione degli impianti di illuminazione stradale presso gli svincoli di corso Orbassano, Ivrea, Interscambio di Settimo, Drosso e il Piazzale esazione di Bruere si rende necessaria, secondo la ricostruzione della concessionaria, in quanto giunti alla fine della loro vita utile nonché non più conformi alla normativa tecnica sopravvenuta per quanto concerne gli effetti sismici e l’azione del vento. Senonché, nonostante la trasmissione sin dal 17 gennaio 2022 del relativo progetto esecutivo all’attenzione del Ministero concedente per la conseguente approvazione, risulterebbe inutilmente spirato il termine previsto dall’art. 20.11 della Convenzione che fissa l’approvazione nel termine di 90 giorni. Il contegno inerte del Ministero urterebbe con il generale obbligo di conclusione dei procedimenti con provvedimento espresso ex art. 2 legge n. 241 del 1990. Tenuto conto degli obblighi gravanti sul concessionario sia in forza della convenzione sia in forza delle generali previsioni del codice della strada ( cfr . art. 14 cod. strada), il pronunciamento del concedente si appaleserebbe vieppiù doveroso e indefettibile, specie ponendo mente al carattere di stretta inerenza degli interventi prospettati alla salvaguardia della sicurezza dell’infrastruttura.

3.2. – La seconda doglianza mira, invece, a sollecitare una pronuncia sulla fondatezza della pretesa all’approvazione del progetto esecutivo in argomento stante l’indifferibilità dei relativi interventi di messa in sicurezza e adeguamento tecnico, in conformità agli obblighi previsti dalla normativa tecnica sopravvenuta gravanti in modo permanente sul concessionario assimilato quoad effectum all’ente proprietario dell’infrastruttura stradale a norma dell’art. 14 del codice della strada.

4. – Si è costituito in giudizio il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che ha controdedotto rispetto agli argomenti censori della società ricorrente. Il concedente ha, in particolare, replicato che nella fase di gestione interinale la concessionaria deve limitarsi alla gestione ordinaria del bene senza poter effettuare nuovi investimenti significativi, né, nella specie, sottoporre all’approvazione del concedente progetti esecutivi per il miglioramento dell’infrastruttura sull’assunto che, a concessione scaduta, gli interventi previsti siano stati interamente eseguiti. La difesa erariale aggiunge, per completezza, che l’unica deroga ammessa a tale regola gestoria risiederebbe nei progetti necessari per il mantenimento degli standard di sicurezza infrastrutturale rispetto ai quali il concessionario è obbligato a presentare proposte di intervento e il concedente a dar seguito all’istruttoria del caso.

5. – Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 c.p.a. la causa è venuta in discussione alla camera di consiglio del 20 settembre 2023 ed è stata incamerata per la decisione.

6. – Il ricorso è fondato nei termini che si vanno ad illustrare.

7. – Il rapporto concessorio intercorrente tra la ricorrente ATIVA e il Ministero concedente resta regolato, per gli aspetti di pertinenza della controversia in esame, dall’art. 14 del codice della strada e dall’art. 5 della Convenzione unica del 2007, resa efficace con legge n. 101/2018.

7.1. – Da un lato, la normativa dettata dal codice della strada, nell’equiparare quoad effectum il soggetto concessionario all’ente proprietario della strada, lo onera di una pletora di obblighi previsti con l’espressa finalità di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, tra cui viene in risalto l’obbligo di manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi e l’obbligo di controllo tecnico dell'efficienza delle strade e relative pertinenze.

Dall’altro, la disciplina convenzionale stabilisce espressamente che, alla scadenza del periodo di durata della concessione, il Concessionario uscente resta obbligato a proseguire nella gestione dell’autostrada assentita in concessione e delle relative pertinenze fino al trasferimento della gestione della stessa. L’obbligo gestorio abbraccia, inter alia , la gestione tecnica delle infrastrutture concesse così come il mantenimento della funzionalità delle tratte autostradali attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse ( cfr . art. 3).

7.2. – Come opinato da questo Tribunale in recente pronuncia, “ non sussistono elementi per ritenere che la gestione del concessionario in regime di proroga si estenda a sole attività di ordinaria amministrazione, come affermato dal resistente Ministero nel gravato provvedimento. Al contrario, l’articolo 5.1 della Convenzione dispone che alla scadenza del rapporto “ il Concessionario uscente resta obbligato a proseguire nella gestione dell'autostrada assentita in concessione e delle relative pertinenze fino al trasferimento della gestione stessa ”, non individuando alcuna limitazione dei compiti e delle connesse responsabilità del gestore ” (v. TAR Piemonte, sez. II, 7 dicembre 2022, n. 1090). Siffatto indirizzo esegetico merita condivisione e continuità anche nella fattispecie controversa per cui è causa, alla luce del richiamato quadro disciplinare di fonte legislativa e convenzionale ispirato con tutta evidenza ad una chiara regula iuris secondo la quale la scadenza della concessione non esime il concessionario dagli obblighi di mantenimento della sicurezza e della funzionalità dell’infrastruttura nelle more del subentro del nuovo affidatario. Tale asserto riveste vieppiù cogenza laddove il periodo interinale si protragga, come nel caso di specie, su un arco pluriennale, esponendo l’infrastruttura viaria all’usura del tempo e all’obsolescenza tecnica degli impianti.

8. – Venendo, dunque, al contegno serbato dal Ministero concedente sulle proposte di intervento, il Collegio deve osservare che la disciplina convenzionale regola puntualmente le modalità di approvazione degli interventi manutentivi e migliorativi, da sottoporsi a cura del Concessionario nel rispetto del Cronoprogramma allegato al Piano economico-finanziario all’attenzione del Concedente che procede all’approvazione entro 90 giorni salve richieste di modifiche e integrazioni. Orbene, tale previsione generale trova applicazione per tutti i progetti esecutivi e definitivi, compresi quelli di manutenzione straordinaria e le eventuali varianti a norma del punto 20.11 dell’atto convenzionale.

Segnatamente, l’intervento per cui è causa concerne l’adeguamento degli impianti di illuminazione stradale presso una serie di svincoli e di piazzali di esazione della tratta autostradale in concessione e viene ampiamente motivato dalle difese della concessionaria facendo leva su cogenti esigenze di ammodernamento e messa a norma degli impianti in considerazione del raggiungimento del ciclo di vita utile, dell’ammaloramento da agenti atmosferici e da smog.

9. – Tanto considerato, il Collegio è dell’avviso che l’intervenuta scadenza della concessione, peraltro ormai risalente nel tempo, così come non vale ad esimere il concessionario dagli obblighi gestori cogenti e indifferibili specie se inerenti alla tenuta in sicurezza dell’infrastruttura autostradale, non può tantomeno sollevare il concedente dal relativo potere-dovere di valutare gli interventi in sede di approvazione, procedendo al motivato assenso o diniego.

Invero, la posizione giuridica in cui versa il Ministero-concedente può essere ricostruita proprio in termini di potere-dovere, stante l’innegabile sussistenza di un preminente interesse pubblico alla salvaguardia della funzionalità e della sicurezza dell’infrastruttura a beneficio della collettività degli utenti che impone al soggetto pubblico un’espressa pronuncia sulla pertinenza e l’assentibilità degli interventi: tale ricostruzione si àncora su una ermeneutica dell’art. 20.11 dell’atto convenzionale teleologicamente orientata secondo i canoni di buona fede, correttezza e collaborazione di cui agli artt. 1175, 1375 cod. civ. nonché 1, co. 2- bis della legge n. 241 del 1990.

10. – Dalla disamina che precede deve pertanto farsi discendere che il silenzio serbato dal Ministero concedente sia illegittimo alla stregua dei richiamati parametri, essendo maturato in violazione dell’obbligo di espressa pronuncia sulle proposte di intervento formulate dalla concessionaria, a nulla rilevando la fase interinale in cui versa il rapporto concessorio. Deve dunque dichiararsi l’obbligo del Ministero resistente di provvedere sul progetto trasmesso concernente l’adeguamento degli impianti di illuminazione stradale per cui è causa con conseguente condanna alla conclusione del relativo procedimento, con riserva di successiva nomina di un commissario ad acta su istanza della ricorrente ex art. 117, co. 3 cod. proc. amm. nell’ipotesi di perdurante inerzia del Ministero.

Restano impregiudicate le determinazioni – di segno affermativo o negativo - che riterrà di assumere il Ministero in sede di pronunzia espressa, trattandosi di un segmento di potere discrezionale ancora non esercitato su cui questo giudice non ha giurisdizione per pronunciarsi ex art. 34, co. 2 cod. proc. amm..

11. – Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.