N. 00454/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00800/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 800 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
V F, rappresentato e difeso dagli avv. G C P e S M, con domicilio eletto presso la segreteria del T.A.R. Liguria in Genova, via dei Mille, 9;

contro

Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane, 2;

per l'annullamento

del messaggio n. 311319Z, partecipato al ricorrente il giorno 31 maggio 2012, con cui l’Ispettorato scuole della Marina militare ha comunicato la deliberazione di diniego adottata nei suoi confronti dall’apposita Commissione, in ordine alla richiesta di proroga necessaria al completamento degli studi universitari;

del conseguente messaggio 140606Z del 14 giugno 2012, con cui, in virtù del deliberato diniego di proroga, il ricorrente è stato movimentato presso il Comando subacquei ed incursori di Varignano, Sezione medicina del lavoro, con la qualifica di addetto, in attesa dell’eventuale transito nei ruoli speciali;

di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

e, con primo ricorso per motivi aggiunti, per l’annullamento

del processo verbale n. 14 in data 13 giugno 2012, con cui l’Ispettorato scuole della Marina militare ha espresso parere negativo in ordine alla concessione della proroga richiesta ai sensi dell’art. 729 del codice dell’ordinamento militare;

e, con secondo ricorso per motivi aggiunti, per l’annullamento

dei pareri della Commissione ordinaria di avanzamento della Marina militare di cui ai verbali nn. 11 del 26 marzo 2013 e 82 del 11 settembre 2013, con cui si è deliberato il rigetto dell’istanza di transito nel ruolo speciale e l’avvio del procedimento di cessazione d’autorità del ricorrente dal servizio permanente effettivo e collocamento nella categoria del complemento, conosciuti per la prima volta solo a seguito della loro menzione nella nota prot. n. M_DGMIL2

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4 2 2013/0295244 del 31 ottobre 2013, notificata il 20 novembre 2013.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2014 il dott. Richard Goso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente è un ufficiale della Marina militare, appartenente al Corpo sanitario.

Terminata la fase di addestramento presso l’Accademia navale di Livorno, conseguiva la nomina in servizio permanente e proseguiva la formazione medica presso l’Università di Pisa.

Non riusciva, tuttavia, a completare tempestivamente gli studi, dovendo ancora sostenere, alla scadenza del previsto periodo triennale, cinque esami e la tesi di laurea.

Con istanza del 8 maggio 2012, pertanto, chiedeva la concessione di una proroga semestrale.

La richiesta veniva respinta con atto del 31 maggio 2012, nel quale si richiama semplicemente il parere sfavorevole reso dalla competente Commissione nella seduta del 28 maggio 2012.

A seguito del diniego, il militare era trasferito d’autorità presso il Comando subacquei di Varignano, nei pressi della Spezia.

Con ricorso giurisdizionale ritualmente notificato il 24 luglio 2012 e depositato il 14 settembre 2012, l’interessato ha impugnato i su indicati provvedimenti recanti diniego della proroga al compimento degli studi e trasferimento d’autorità, denunciando (“al buio”) il vizio di eccesso di potere sotto i profili dello sviamento e della disparità di trattamento.

Si costituiva formalmente in giudizio l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Genova, in rappresentanza dell’intimato Ministero della difesa.

In virtù dell’accesso documentale nel frattempo esperito, l’odierno ricorrente acquisiva copia del processo verbale in data 13 giugno 2012, concernente il parere sfavorevole opposto alla sua istanza di proroga.

Preso atto dello stato di avanzamento degli studi del richiedente, la Commissione aveva ritenuto che il piano di esami da questi presentato fosse “di difficile realizzazione in considerazione dell’elevato numero di prove (5 più la tesi) nonché della loro complessità”.

Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 19 gennaio 2013 e depositato il 9 febbraio 2013, l’interessato ha esteso l’impugnazione al parere predetto, censurato sotto il profilo della irragionevolezza in quanto non si sarebbe tenuto conto della possibilità di presentare una seconda richiesta di proroga semestrale ed in considerazione dell’insufficienza del numero di ufficiali del Corpo sanitario marittimo.

Con atto notificato il 5 luglio 2013 e depositato il successivo 13 luglio, il ricorrente, documentando di avere nel frattempo conseguito la laurea in medicina, ha proposto istanza cautelare di sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati.

La difesa erariale ha depositato una memoria in data 14 agosto 2013, con cui contrasta nel merito le censure di controparte.

Con ordinanza della Sezione n. 314 del 22 agosto 2013, è stata respinta l’istanza cautelare proposta in via autonoma dal ricorrente.

Ravvisando l’opportunità di un approfondimento nel merito delle censure dedotte da parte ricorrente, con particolare riferimento ai denunciati profili di disparità di trattamento, la quarta Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4363 del 5 novembre 2013, ha accolto l’appello cautelare ai fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito.

Ha fatto seguito la proposizione di un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 11 dicembre 2013 e depositato il 21 dicembre 2013, con cui l’interessato impugna i pareri della Commissione ordinaria di avanzamento in data 26 marzo 2013 e 11 settembre 2013, successivamente comunicatigli.

Con il primo parere, la Commissione si era pronunciata sfavorevolmente in merito all’istanza di transito nel ruolo speciale del Corpo sanitario marittimo, presentata dal militare in data 8 giugno 2012, con la seguente motivazione: “… perché non trova utile impiego per difetto di attitudini e specifiche professionalità”.

Tale motivazione è stata integrata con il secondo parere, come segue: “…perché non trova utile impiego nel medesimo Corpo di appartenenza, risultando non in possesso degli specifici titoli professionali previsti dalla legge per l’esercizio di una qualsiasi professione sanitaria … e, comunque, perché ha evidenziato gravi difetti di attitudine militare, sostanziati da vari e ripetuti giudizi negativi e da sanzioni disciplinari denotanti scarso senso di responsabilità, mancanza di condotta esemplare, assenza di consapevole partecipazione ai doveri inerenti al grado e al proprio status ”.

E’ coinvolta nell’impugnativa proposta con i secondi motivi aggiunti anche la comunicazione di avvio del procedimento di cessazione d’autorità dal servizio permanente effettivo e di collocamento nella categoria del complemento.

Il ricorrente ripropone parte delle doglianze già formulate con i precedenti mezzi di gravame e deduce nuove censure di sviamento e di errore nei presupposti.

La difesa erariale non ha preso posizione in ordine a tali nuove censure

Il ricorso, infine, è stato chiamato alla pubblica udienza del 5 febbraio 2014 e ritenuto in decisione.

DIRITTO

1) Le domande di annullamento proposte nel presente giudizio, con il ricorso introduttivo e con due ricorsi per motivi aggiunti, riguardano i provvedimenti con cui l’Amministrazione della difesa ha dapprima respinto l’istanza dell’odierno ricorrente di concessione di una proroga per il completamento degli studi universitari (Facoltà di medicina e chirurgia) e, in seguito, ha valutato sfavorevolmente la richiesta presentata ai fini del transito nel ruolo speciale del Corpo sanitario militare marittimo.

Tali fattispecie sono disciplinate dall’art. 729 del codice dell’ordinamento militare (d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66) che, nel testo antecedente le modifiche introdotte con l’art. 7 del d.lgs. 28 gennaio 2014, n. 8, stabiliva:

“1. Gli ufficiali subalterni dei ruoli normali devono completare il ciclo formativo e conseguire il diploma di laurea secondo le modalità ed entro il periodo prescritto.

2. Gli ufficiali dei ruoli normali, per i quali è previsto il completamento dell’ iter di studi presso strutture universitarie, che non hanno conseguito il diploma di laurea entro il periodo prescritto, possono avanzare circostanziata domanda intesa a ottenere una proroga di durata non superiore a dodici mesi. L’amministrazione ha facoltà di accogliere le domande, previo esame, da parte di una apposita commissione nominata con decreto ministeriale, del curriculum di studi e degli elementi desunti dalla documentazione valutativa. Gli ufficiali, se fruiscono di una proroga di durata superiore a tre mesi, transitano nel corso successivo e sono iscritti in ruolo dopo l’ultimo dei parigrado del corso cui sono aggregati, assumendone la stessa anzianità assoluta.

3. Gli ufficiali che conseguono il diploma di laurea con ritardo per motivi di servizio o per motivi di salute riconosciuti con determinazione ministeriale sono iscritti in ruolo al posto che a essi sarebbe spettato se l’avessero conseguito nei tempi previsti.

4. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 660, gli ufficiali, che non conseguono la laurea nel periodo prescritto o che non sono stati ammessi al periodo di proroga, possono essere trasferiti, anche in soprannumero, con il proprio grado e con la propria anzianità, nel ruolo speciale dei rispettivi Corpi in applicazione di quanto previsto dall'articolo 655, comma 1, lettera d). Essi sono iscritti in tali ruoli dopo i pari grado in possesso della stessa anzianità assoluta.

5. Per i sottotenenti di vascello dei ruoli normali è stabilito, con determinazione ministeriale, il nuovo ordine di anzianità il giorno precedente al compimento dell’anzianità minima prevista dal presente codice per l'avanzamento al grado superiore, in base all’attitudine professionale e al rendimento in servizio valutati per ciascun ufficiale dalla commissione ordinaria di avanzamento. Con apposito decreto ministeriale sono stabilite le modalità della predetta valutazione”.

2) Le censure del ricorso introduttivo sono state dedotte, come anticipato in premessa, “al buio”, vale a dire prima di conoscere le ragioni sulle quali si fondava il parere contrario espresso dalla Commissione deputata al vaglio dell’istanza di proroga del periodo di completamento degli studi universitari.

Esse appaiono inevitabilmente generiche e, comunque, sono prive di giuridico fondamento.

2.1) La prima di esse è intesa a denunciare il vizio di eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento.

Sostiene il ricorrente che l’impugnato diniego di proroga avrebbe rappresentato, in realtà, una conseguenza dei problemi disciplinari che avevano segnato l’ultima parte della sua carriera militare.

E’ risaputo, peraltro, che la figura sintomatica dello sviamento di potere deve essere dimostrata mediante precisi e concordanti elementi di prova, idonei ad individuare la divergenza del provvedimento dalla sua funzione tipica.

Nel caso in esame, la generica ipotesi prospettata da parte ricorrente non vale evidentemente ad assolvere detto onere probatorio, ma si configura quale mera illazione che, in conseguenza, non è idonea a sorreggere la censura in questione.

2.2) La decisione che forma oggetto dell’impugnativa giurisdizionale è censurata, in secondo luogo, sotto il profilo dell’irragionevolezza, poiché la concessione della proroga al compimento degli studi avrebbe impedito, a fronte di una residua spesa per il pagamento delle tasse universitarie ammontante a soli duemiladuecento euro, di non vanificare i precedenti investimenti economici, rappresentati dalle ben più consistenti somme che l’amministrazione aveva destinato alla carriera militare e agli studi del ricorrente.

Questo tipo di doglianza, all’evidenza, sconfina nell’ambito delle valutazioni di opportunità che, afferendo al merito dell’azione amministrativa, sono sottratte al vaglio di legittimità del giudice amministrativo.

Fermo restando che la possibilità di dispersione (o di mancata concretizzazione) degli investimenti precedentemente effettuati in relazione alla posizione del singolo militare costituisce una variabile insita nel sistema che, di per sé, non comprova certo l’illogicità della scelta in contestazione.

2.3) Infine, l’esponente denuncia il vizio di eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento, con riferimento al caso di altri due militari (V e S) cui la proroga sarebbe stata concessa nonostante dovessero ancora sostenere, almeno il primo, un numero di esami addirittura superiore a quello del ricorrente.

Per pacifico orientamento giurisprudenziale, però, la disparità di trattamento può essere in concreto affermata solo laddove sia dimostrata la sostanziale identità delle situazioni e delle statuizioni poste in comparazione, non anche nelle ipotesi in cui la parte ricorrente si limiti ad asserire, senza alcuna allegazione di carattere effettivamente probante, la pura e semplice esistenza di precedenti favorevoli per altri soggetti, senza ulteriori specificazioni in ordine alla piena identità delle situazioni sottostanti.

Tale considerazione di principio sarebbe di per sé sufficiente, considerata la genericità delle allegazioni di parte ricorrente, a determinare la reiezione della censura in esame.

Le delucidazioni fornite dall’Amministrazione in merito ai due casi citati dal ricorrente confermano, comunque, il rigore delle valutazioni poste in essere e l’inesistenza di qualsivoglia atteggiamento discriminatorio.

Il V, infatti, aveva chiesto una proroga di dodici mesi per il completamento degli studi e la sua istanza è stata assentita per soli quattro mesi;
in seguito, è stata respinta la richiesta di concessione di una seconda proroga.

Anche il S aveva chiesto una proroga di dodici mesi;
l’istanza è stata assentita dapprima per cinque mesi e successivamente per altri quattro;
infine, posto che l’interessato non aveva superato nei nove mesi complessivi il numero di esami previsto, la proroga è stata revocata.

Si tratta, in definitiva, di casi diversi fra loro, già per quanto concerne la durata della proroga chiesta dai militari, ma accomunati dalla severità del metro di valutazione applicato e dall’esito sfavorevole definitivamente prodottosi per gli interessati.

Non ha ragione di essere, pertanto, la doglianza di disparità di trattamento sollevata dall’odierno ricorrente.

2.4) Per tali motivi, il ricorso introduttivo è infondato e deve essere respinto.

3) Il primo ricorso per motivi aggiunti è stato presentato dopo che l’interessato aveva avuto conoscenza delle ragioni del diniego opposto alla sua istanza di proroga.

L’Amministrazione ha concretamente ritenuto che il piano di esami proposto dal richiedente non fosse realizzabile entro la scadenza della proroga richiesta, considerando l’elevato numero di esami ancora da sostenere (cinque più la tesi di laurea) e la loro complessità.

Le censure dedotte con i motivi aggiunti sono nuovamente intese a denunciare, sotto profili diversi da quelli evidenziati nel ricorso introduttivo, la pretesa illogicità dell’impugnato diniego di proroga.

3.1) In primo luogo, l’esponente richiama la prassi secondo cui i militari in ritardo con gli studi sarebbero soliti chiedere una prima proroga limitata a sei mesi e, ove necessario, una seconda proroga di uguale durata.

La decisione negativa, quindi, dovrebbe ritenersi viziata per irragionevolezza, poiché l’Amministrazione non ha tenuto conto della possibilità di chiedere (e di accordare) una seconda proroga, beneficiando di un arco temporale complessivo di dodici mesi entro il quale completare gli studi.

Premesso che il ricorrente non comprova l’effettiva esistenza della prassi cui fa riferimento (anzi, nei due casi citati al punto 2.3), risulta che gli interessati avessero chiesto ab origine una proroga di dodici mesi), tale circostanza non sarebbe comunque idonea a fondare la dedotta censura di illogicità, poiché le valutazioni dell’Amministrazione sono state ragionevolmente formulate avendo riguardo allo specifico contenuto della richiesta.

E’ indubbio, infatti, che l’interessato fosse perfettamente a conoscenza della possibilità di chiedere una proroga di maggiore estensione, ma ha optato, in modo libero e consapevole, per un periodo di soli sei mesi.

Egli non può dolersi, pertanto, del fatto che l’Amministrazione non abbia valutato la fattibilità di soluzioni non richieste né implicitamente desumibili dall’istanza.

3.2) La seconda censura è intesa a denunciare l’insussistenza di concrete ragioni di interesse pubblico sottese ai provvedimenti impugnati, in considerazione della pretesa insufficienza del numero complessivo di ufficiali attualmente appartenenti al Corpo sanitario marittimo.

La decisione di non concedere la proroga per il completamento degli studi, cioè, sarebbe illogica in quanto fa venir meno la possibilità di avvalersi di una professionalità preziosa per le esigenze dell’Amministrazione, in un settore connotato da non trascurabili carenze di personale.

E’ quasi superfluo rilevare, però come tali rilievi critici si traducano in un inammissibile sindacato sul merito delle scelte compiute, riservato all’amministrazione quale espressione della discrezionalità che informa la procedura e che, pertanto, esorbita dall’ambito proprio del giudizio di legittimità degli atti.

3.3) Anche il primo ricorso per motivi aggiunti, pertanto, è infondato e deve essere respinto.

4) Rimane da scrutinare il secondo ricorso per motivi aggiunti, con cui l’esponente contesta ancora una volta il diniego di proroga, sotto i profili dell’illogicità e della disparità di trattamento, e introduce nuove censure avverso i pareri della Commissione ordinaria di avanzamento che hanno comportato il rigetto dell’istanza di transito nel ruolo speciale.

4.1) In primo luogo, il ricorrente comprova di aver conseguito, nelle more del giudizio, la laurea in medicina e chirurgia, circostanza che dimostrerebbe l’irragionevolezza della prognosi negativa precedentemente formulata dall’Amministrazione.

Si rammenta che l’istanza di proroga era stata presentata in data 8 maggio 2012, quando dovevano ancora essere sostenuti cinque esami e la tesi di laurea, per un periodo di sei mesi decorrenti dal 30 maggio 2012 (giorno successivo a quello dell’ultimo appello di laurea utile per l’anno accademico 2010/2011).

Come si evince dal certificato prodotto dal ricorrente, egli ha superato entro il 30 novembre 2012 (data di scadenza della proroga richiesta) solo tre dei cinque esami che gli mancavano per il completamento del ciclo di studi.

Ciò conferma ex post la non irragionevolezza (anzi, la correttezza) della prognosi negativa sulla quale si fondava il diniego di proroga.

L’esame di laurea, inoltre, è stato superato il 25 giugno 2013, quindi oltre (seppur di poco) il termine complessivo di dodici mesi cui può estendersi, nella più favorevole delle ipotesi, la durata della proroga.

4.2) La seconda censura investe il parere negativo della Commissione ordinaria di avanzamento che, come già rilevato in premessa, si fonda su una duplice motivazione: il ricorrente non potrebbe essere utilmente impiegato nel Corpo di appartenenza in quanto non in possesso dei titoli professionali richiesti dalla legge;
egli, comunque, “ha evidenziato gravi difetti di attitudine militare, sostanziati da vari e ripetuti giudizi negativi e da sanzioni disciplinari denotanti scarso senso di responsabilità, mancanza di condotta esemplare, assenza di consapevole partecipazione ai doveri inerenti al grado e al proprio status ”.

La prima circostanza è frutto di un evidente errore nell’apprezzamento dei presupposti fattuali, poiché alla data del secondo parere (11 settembre 2013) il ricorrente aveva già conseguito la laurea in medicina e chirurgia.

Gli elementi che concretizzano la seconda ragione di diniego sono contestati in fatto dalla parte ricorrente limitatamente all’esistenza di pregressi giudizi negativi.

L’interessato, invece, non nega le sanzioni disciplinari a proprio carico, ma ne sminuisce il rilievo (sostenendo che all’Accademia navale di Livorno si sarebbe soliti infliggere pesanti punizioni disciplinari anche per le più piccole mancanze) e, soprattutto, ripropone la censura di sviamento, poiché la Commissione di avanzamento dovrebbe prevalentemente tener conto, a suo avviso, del titolo di studio e della situazione dei ruoli, mentre le attitudini del militare non potrebbero condizionare negativamente il giudizio da esprimersi ai fini del transito nel ruolo speciale.

La tesi è priva di pregio.

L’art. 729, comma 4, del codice dell’ordinamento militare, stabilisce che, “fermo restando quanto previsto dall’articolo 660, gli ufficiali, che non conseguono la laurea nel periodo prescritto o che non sono stati ammessi al periodo di proroga, possono essere trasferiti, anche in soprannumero, con il proprio grado e con la propria anzianità, nel ruolo speciale dei rispettivi Corpi in applicazione di quanto previsto dall’articolo 655, comma 1, lettera d). Essi sono iscritti in tali ruoli dopo i pari grado in possesso della stessa anzianità assoluta”.

L’art. 660 afferma il principio secondo cui “per le immissioni in ruolo degli ufficiali si tiene conto delle vacanze complessive esistenti nei ruoli normali e speciali di ciascuna Forza armata”.

In forza della previsione di cui all’art. 655, comma 1, lettera d), gli ufficiali dei ruoli speciali della Marina militare possono essere tratti “dagli ufficiali frequentatori dei corsi normali delle accademie militari che non hanno completato il previsto ciclo formativo, previo parere favorevole della competente commissione ordinaria di avanzamento che indica il ruolo di transito, valutati i titoli di studio, le attitudini evidenziate e la situazione organica dei ruoli”.

Le attitudini evidenziate dal militare costituiscono, pertanto, un imprescindibile elemento da valutarsi ai fini del transito nel ruolo speciale, al pari dei (e non subordinatamente rispetto ai) titoli di studio e alla situazione dei ruoli.

L’ammissione nel ruolo speciale discende, in altre parole, anche da un giudizio di meritevolezza in ordine all’attitudine dell’ufficiale che implica per sua natura la valutazione globale del rendimento e della personalità, compresi gli aspetti relativi alla buona condotta in servizio.

Non può dubitarsi, in conseguenza, della legittimità del giudizio negativo circa la meritevolezza al transito nel ruolo speciale che abbia essenzialmente tenuto conto degli sfavorevoli precedenti disciplinari del militare.

Né può darsi ingresso nel presente giudizio ad alcuna indagine riferita al numero e alla tipologia delle sanzioni a suo tempo irrogate, stante la laconicità della ricostruzione di parte ricorrente la quale, oltre ad un fugace accenno alla frequenza di tali episodi nell’ambito dell’Accademia navale, nulla allega in ordine alla natura delle infrazioni commesse e alla tipologia della sanzioni applicate nei suoi confronti.

4.3) L’esponente ripropone, infine, la censura inerente alla pretesa disparità di trattamento, facendo menzione di altri tre colleghi (P, D P e M) cui sarebbe stata concessa la proroga per il completamento degli studi universitari, nonostante versassero in situazioni analoghe alla sua.

La doglianza è tanto intempestiva quanto inammissibile per genericità.

Essa è da considerarsi tardiva in quanto, già con l’istanza cautelare recante la data del 1° luglio 2013, il ricorrente aveva segnalato la pretesa concessione di proroghe a tutti gli ufficiali “fuori corso” di medicina, ma ha poi atteso la notificazione dei secondi motivi aggiunti (avvenuta oltre cinque mesi più tardi) per formalizzare la relativa censura.

In ogni caso, l’esponente non indica le proprie fonti di conoscenza né l’epoca in cui avrebbe avuto contezza dei nuovi casi segnalati a supporto della censura di disparità di trattamento.

La diagnosi di inammissibilità, invece, consegue alla mancata allegazione, anche in questo caso, di elementi effettivamente probanti, atti a costituire perlomeno un principio di prova in ordine alla reale identità delle situazioni poste a raffronto ed al trattamento più favorevole che sarebbe stato riservato ad altri soggetti.

Tanto più che il ricorrente non ha neppure tentato di acquisire detti elementi mediante l’accesso documentale, limitandosi a formulare un’istanza istruttoria in giudizio che non può essere accolta perché avente carattere meramente esplorativo e dilatorio, risultando sostanzialmente intesa a supplire alla carenza probatoria della parte onerata.

4.4) Deve essere respinto, per tali motivi, anche il secondo ricorso per motivi aggiunti.

5) Considerando la natura della controversia e lo svolgimento solo parziale di attività difensiva da parte dell’Amministrazione resistente, le spese del grado di giudizio vanno integralmente compensate fra le parti costituite.