Pubblicato il 12/05/2021

N. 05562/2021 REG.PROV.COLL.

N. 09624/2020 REG.RIC.

N. 09613/2020 REG.RIC.

N. 09619/2020 REG.RIC.

N. 09628/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9624 del 2020, proposto da
Comune di San Martino in Pensilis, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Romano, Danilo Leva, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato Regioni ed Unificata, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Consiglio dei Ministri, Conferenza Permanente per i Rapporti Tra Lo Stato, Le Regioni e Le Province di Trento e di Bolzano non costituiti in giudizio;

nei confronti

Asrem -- Azienda Sanitaria Regionale del Molise, Ministero dell'Agricoltura non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9613 del 2020, proposto da
Comune di Chieuti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Romano, Danilo Leva, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Consiglio dei Ministri, Conferenza Permanente per i Rapporti Tra Lo Stato, Le Regioni e Le Province Autonome di Trento e Bolzano non costituiti in giudizio;

nei confronti

Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia, Ministero dell'Agricoltura non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9619 del 2020, proposto da
Comune di Portocannone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Romano, Danilo Leva, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Consiglio dei Ministri, Conferenza Permanente per i Rapporti Tra Lo Stato, Le Regione e Le Province Autonome di Trento e Bolzano non costituiti in giudizio;

nei confronti

Asrem - Azienda Sanitaria Regionale del Molise, Ministero dell'Agricoltura non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9628 del 2020, proposto da
Comune di Ururi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Romano, Danilo Leva, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato Regioni ed Unificata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Consiglio dei Ministri, Conferenza Permanente per i Rapporti Tra Lo Stato, Le Regioni e Le Province Autonome di Trento e Bolzano non costituiti in giudizio;

nei confronti

Asrem - Azienda Sanitaria Regionale del Molise, Ministero dell'Agricoltura non costituiti in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensiva

quanto al ricorso n. 9624 del 2020:

dell'Ordinanza del Ministero della Salute 10 agosto 2020 (in Gazz. Uff. 7 settembre 2020, n. 222), concernente “Proroga dell'ordinanza contingibile e urgente 21 luglio 2011 e successive modificazioni, in materia di disciplina delle manifestazioni popolari, pubbliche o private, nelle quali vengono impiegati equidi al di fuori degli impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati” (doc. 2);
nonché di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o connessi, ivi inclusi:

l'Ordinanza del Ministero della Salute 21 luglio 2011 e tutte le successive ordinanze di proroga e modifica del termine di validità, inclusa l'Ordinanza 1 agosto 2009;
ove occorra, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 febbraio 2003, concernente “recepimento dell'accordo recante disposizioni in materia di benessere animale da compagnia e pet-therapy”, unitamente all'Accordo 6 febbraio 2003 tra il Ministro della Salute e la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano..

quanto al ricorso n. 9613 del 2020:

per l'annullamento previa sospensione

dell'Ordinanza del Ministero della Salute 10 agosto 2020 (in Gazz. Uff. 7 settembre 2020, n. 222), concernente “Proroga dell'ordinanza contingibile e urgente 21 luglio 2011 e successive modificazioni, in materia di disciplina delle manifestazioni popolari, pubbliche o private, nelle quali vengono impiegati equidi al di fuori degli impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati” (doc. 2);
nonché di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o connessi, ivi inclusi:

l'Ordinanza del Ministero della Salute 21 luglio 2011 e tutte le successive ordinanze di proroga e modifica del termine di validità, inclusa l'Ordinanza 1agosto 2009;

ove occorra, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 febbraio 2003, concernente “recepimento dell'accordo recante disposizioni in materia di benessere animale da compagnia e pet-therapy”, unitamente all'Accordo 6 febbraio 2003 tra il Ministro della Salute e la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano.

quanto al ricorso n. 9619 del 2020:

per l'annullamento previa sospensione

dell'Ordinanza del Ministero della Salute 10 agosto 2020 (in Gazz. Uff. 7 settembre 2020, n. 222), concernente “Proroga dell'ordinanza contingibile e urgente 21 luglio 2011 e successive modificazioni, in materia di disciplina delle manifestazioni popolari, pubbliche o private, nelle quali vengono impiegati equidi al di fuori degli impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati” (doc. 2);

nonché di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o connessi, ivi inclusi:

l'Ordinanza del Ministero della Salute 21 luglio 2011 e tutte le successive ordinanze di proroga e modifica del termine di validità, inclusa l'Ordinanza 1 agosto 2009;
ove occorra, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 febbraio 2003, concernente “recepimento dell'accordo recante disposizioni in materia di benessere animale da compagnia e pet-therapy”, unitamente all'Accordo 6 febbraio 2003 tra il Ministro della Salute e la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano..

quanto al ricorso n. 9628 del 2020:

per l'annullamento previa sospensione

dell'Ordinanza del Ministero della Salute 10 agosto 2020 (in Gazz. Uff. 7 settembre 2020, n. 222), concernente “Proroga dell'ordinanza contingibile e urgente 21 luglio 2011 e successive modificazioni, in materia di disciplina delle manifestazioni popolari, pubbliche o private, nelle quali vengono impiegati equidi al di fuori degli impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati” (doc. 2);
nonché di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o connessi, ivi inclusi:

l'Ordinanza del Ministero della Salute 21 luglio 2011 e tutte le successive ordinanze di proroga e modifica del termine di validità, inclusa l'Ordinanza 1 agosto 2009;
ove occorra, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 febbraio 2003, concernente “recepimento dell'accordo recante disposizioni in materia di benessere animale da compagnia e pet-therapy”, unitamente all'Accordo 6 febbraio 2003 tra il Ministro della Salute e la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano..

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato Regioni ed Unificata e di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e di Ministero della Salute e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e di Ministero della Salute e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero della Salute e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e di Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato Regioni ed Unificata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 marzo 2021 il dott. Roberto Vitanza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I predetti ricorsi devono essere preventivamente riuniti per evidente connessione oggettiva.

I ricorrenti contestano l’Ordinanza del Ministero della Salute 10 agosto 2020 (in Gazz. Uff. 7 settembre 2020, n. 222), concernente “Proroga dell’ordinanza contingibile e urgente 21 luglio 2011 e successive modificazioni, in materia di disciplina delle manifestazioni popolari, pubbliche o private, nelle quali vengono impiegati equidi al di fuori degli impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati”, nonché gli atti ad essa presupposti.

La parte ricorrente ha contestato il provvedimento in epigrafe indicato e gli atti ad esso presupposti con riferimento, in buona sostanza, al difetto assoluto dei presupposti di urgenza e contingibilità;

Il provvedimento contestato, all’art. 1, recita : “Il termine di validità dell'ordinanza del Ministro della salute 21 luglio 2011, prorogato da ultimo con l'ordinanza 1° agosto 2019, è prorogato di ulteriori dodici mesi a decorrere dalla data del 31 agosto 2020.

L’art. 1, comma 2 dell’Ordinanza del Ministero della salute del 2 luglio 2011, prorogata con il provvedimento impugnato, statuisce : “. A tutela delle tradizioni, usi e consuetudini locali, le manifestazioni di cui al comma 1 sono autorizzate previa presentazione di una relazione tecnica dell’ente o comitato organizzatore e previo parere favorevole della commissione comunale o provinciale per la vigilanza di cui agli articoli 141, 141 -bis e 142 del regio decreto 6 maggio 1940, n. 635 e successive modifiche ed integrazioni, integrata da un veterinario dell’azienda sanitaria locale territorialmente competente e dal tecnico di cui alla lettera d) dell’Allegato A. A tal fine la commissione verifica il rispetto dei requisiti tecnici e delle condizioni essenziali finalizzate alla tutela dell’incolumità pubblica e del benessere degli animali di cui all’Allegato A”.

La difesa erariale ha preliminarmente eccepito la inammissibilità del ricorso.

Osserva il Collegio.

L’eccezione è fondata e deve essere accolta.

Come emerge chiaro ed univoco dal testo del provvedimento recepito dall’ordinanza contestata, invero l’amministrazione resistente ha elaborato una previsione programmatica-procedurale al fine di rilasciare l’autorizzazione allo svolgimento di manifestazioni :” nelle quali vengono utilizzati equidi al di fuori degli impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati…”. Ora, dall’esame di tutti i singoli motivi di ricorso il Collegio ritiene di poter trarre la conclusione che il ricorso sia inammissibile, per carenza dell’imprescindibile requisito di attualità e concretezza della lesione lamentata.

Sono noti i caratteri che, sul piano del contenuto sostanziale, valgono a differenziare i regolamenti dagli atti e provvedimenti amministrativi generali.

Questi ultimi costituiscono espressione di una semplice potestà amministrativa e sono diretti alla cura concreta di interessi pubblici, con effetti diretti nei confronti di una pluralità di destinatari non necessariamente determinati nel provvedimento, ma, comunque, determinabili.

I regolamenti, invece, sono espressione di una potestà normativa secondaria rispetto alla potestà legislativa, e disciplinano in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all'ordinamento giuridico esistente, con precetti che presentano appunto i caratteri della generalità e dell'astrattezza, intesi essenzialmente come ripetibilità nel tempo dell'applicazione delle norme e non determinabilità dei soggetti cui si riferiscono (cfr., ex multis, Cons. St., sez. VI, 18/02/2015 n. 823).

In altri termini, l’ordinanza contestata, intende regolare la condotta che la stessa Amministrazione dovrà tenere in futuro rispetto alla generale previsione normativa, condotta che si esplicherà attraverso l’emanazione di atti amministrativi che incideranno sulle situazioni giuridiche soggettive.

Ne consegue che attraverso tale tipo di disposizioni, non soltanto la lesione sarà futura, perché rinviata all’emanazione degli atti applicativi delle disposizioni regolamentari, ma sarà anche eventuale, perché collegata al solo provvedimento di possibile diniego della manifestazione.

Si tratta, cioè, di previsioni che vengono definite volizioni preliminari, ossia disposizioni che necessitano, per incidere su di un rapporto, di una successiva manifestazione di volontà della pubblica Amministrazione che si concretizza nel cosiddetto atto applicativo.

Pertanto, saranno i provvedimenti che daranno applicazione al nuovo quadro normativo, che possono presentare quell’idoneità lesiva che renderanno attuale l’interesse al ricorso, che evidentemente, allo stato, non sussiste, sia nei confronti di tali atti, che della normativa secondaria presupposta.

Ciò si collega al pacifico, costante e tramandato principio secondo cui, ai fini dell’onere di diretta impugnazione del regolamento immediatamente lesivo, il requisito dell’attualità della lesione dell'interesse dedotto in giudizio va accertato in concreto, con riferimento, cioè, all'entità e alle modalità dell'incidenza effettuale e non semplicemente ad un ipotetico ed eventuale nocumento che l'atto regolamentare comporta nella sfera giuridica dei ricorrenti (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 19 ottobre 1993 n. 897).

Ora, le censure avanzate con riferimento agli aspetti procedimentali, motivazionali e del principio di legalità, in uno con il travisamento dei fatti, invero, difettano, nella presente vicenda, del requisito di attualità, per cui le rappresentate censure potranno essere avanzate, come detto, nella eventuale ipotesi di diniego alla richiesta autorizzazione per la manifestazione con equidi.

Per tutto ciò premesso il ricorso è inammissibile.

Spese compensate