Pubblicato il 03/06/2022

N. 00822/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01262/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1262 del 2015, proposto da:
A L, A L (classe 1939), A L (classe 1947), C L, A L, C L, A R S, A S, G S e I T, rappresentati e difesi dagli avvocati A V e M D P, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Bari, via Abate Gimma, 140;

contro

Comune di Corato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Dell’Erba, domiciliato presso la Segreteria del T.A.R. Puglia in Bari, piazza Massari, 6;
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Rosaria Avagliano e Anna Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Bari, lungomare Nazario Sauro, 31-33;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
G T, rappresentato e difeso dagli avvocati A V e M D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Bari, via Abate Gimma, 140;

a) per l’accertamento e la declaratoria:

- del diritto, in capo ai ricorrenti, alla restituzione del terreno di loro proprietà in Corato alla contrada “Crudele”, censito in catasto terreni del Comune di Corato al fg. 41 p.lla 569 dell’estensione di mq. 333,00, facente parte del sedime della viabilità comunale denominata “Via Lago Baione”, ad oggi ancora illegittimamente occupato dal Comune di Corato;

b) per la condanna:

b.1) del Comune di Corato, ed ove occorra anche della Regione Puglia, alla restituzione del suolo di proprietà degli stessi ricorrenti, censito in catasto terreni del Comune di Corato al fg. 41 p.lla 569 dell’estensione di mq. 333,00, con mantenimento delle opere realizzate dall’Amministrazione Comunale sull’area di loro proprietà;

b.2) del Comune di Corato in solido con la Regione Puglia, al pagamento del danno patrimoniale subito dai ricorrenti a seguito dell’illegittima occupazione del suolo per mancato godimento, a decorrere dalla cessazione della validità dell’occupazione d’urgenza disposta con decreto del Presidente della Regione Puglia n. 4665 dell’11.10.1975, sino alla materiale restituzione dell’area, maggiorato di interessi legali e rivalutazione monetaria;

c) ove occorra, per l’annullamento:

c.1) della nota prot. n. 24828 del 2.7.2015 a firma del Dirigente Settore A.A.G.G. del Comune di Corato, ricevuta in data 11.7.2015 nella parte in cui contiene il diniego alla richiesta avanzata dagli odierni ricorrenti con atto di diffida notificato in data 11.2.2015, di risarcimento del danno da illegittima occupazione, per asserita prescrizione del diritto;

c.2) della determina dirigenziale n. 06 del 20.1.2010 del Settore Lavori Pubblici del Comune di Corato, richiamata nella nota prot. n. 24828 del 2.7.2015 conosciuta dai ricorrenti in data 28.8.2015 in esito alla richiesta di accesso gli atti amministrativi protocollata in data 15.7.2015, nella parte in cui l’Autorità comunale constata la presunta prescrizione del diritto al risarcimento del danno patito dai ricorrenti per l’illegittima occupazione del suolo di loro proprietà;

c.3) di tutti gli atti presupposti e conseguenti, anche se non conosciuti, comunque lesivi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Corato e della Regione Puglia;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum di G T;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. F C e uditi nell’udienza pubblica del giorno 20 aprile 2022 per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - I ricorrenti A L, A L (classe 1939), A L (classe 1947), C L, A L, C L, A R S, A S, G S e I T sono proprietari del terreno sito in Covato (BA) alla contrada “Crudele”, censito in catasto terreni del Comune di Corato al fg. 41 p.lla 569 dell’estensione di mq. 333,00, loro pervenuto in forza di successione ereditaria dall’originario proprietario e dante causa sig. P T, nato a Corato il 20.11.1896 ed ivi deceduto in data 29.11.1979 (cfr. visura storica catastale relativa alla p.lla 569 fg. 41 intestata ai ricorrenti, nota di trascrizione del testamento del de cuius P T, denunzia di consolidamento di usufrutto presentata dagli eredi alla morte della moglie di P T).

Con decreto del Presidente della Giunta Regionale della Puglia n. 646 del 13.3.1974 la Regione Puglia autorizzava il Comune di Corato, nell’ambito dei lavori per la realizzazione dell’opera pubblica di “Sistemazione strada Lago Baione di accesso al nuovo ospedale”, approvati dalla Cassa per il Mezzogiorno con determinazione presidenziale n. 40846 del 21.5.1973, ad accedere nella proprietà privata delle ditte nello stesso decreto individuate, tra cui figurava anche la ditta “T P nato a Corato il 20.11.1896 part. 11195 - fg. 41 particella 569 di are 17 e c.a. 46”, al fine di “provvedere alle operazioni di misurazione e consistenza degli immobili da occupare per la sistemazione della strada esterna Lago Baione di accesso al nuovo Ospedale”.

Con decreto del Presidente della Regione Puglia n. 1921 del 12.5.1975 la Regione Puglia determinava “le indennità da corrispondere a titolo provvisorio alle ditte proprietarie degli immobili da espropriare per la esecuzione dei lavori” tra le quali figura anche (al nr. 8 dell’elenco di cui al medesimo D.P.G.R. n. 1921/1975) la ditta T P, proprietario della particella n. 569 del fg. 41/C di mq. 333,00.

In data 15.7.1974 l’UTC di Corato provvedeva alla misurazione e delimitazione della parte di terreno di proprietà del sig. P T da espropriare, all’uopo redigendo in pari data apposito verbale dal quale risulta che la porzione di suolo interessata dal progetto di opere pubblica misurava mq. 333,35 e risultava coltivata ad orto.

Con successivo decreto del Presidente della Regione Puglia n. 4665 del 11.10.1975, trasmesso al Comune di Corato con nota prot. n. 6029 del 17.10.1975 a firma dell’Assessore Regionale ai Lavori Pubblici, veniva disposta l’occupazione d’urgenza, per la durata di anni cinque, delle aree occorrenti per i “Lavori di sistemazione della strada Lago Baione o Bracco”.

Il Comune di Corato procedeva all’immissione in possesso nei tre mesi successivi;
quindi realizzava ed ultimava l’opera pubblica, costituita da una porzione della viabilità comunale denominata “Lago Baione”, senza che, entro il termine di validità dell’occupazione d’urgenza, né successivamente, fosse emesso il decreto di esproprio dell’area in catasto terreni del Comune di Corato al fg. 41 p.lla 569 di mq. 333.00.

Con deliberazione di Consiglio comunale del 20.12.1983 il Comune di Corato, dopo aver dato atto dell’intervenuta ultimazione dell’opera pubblica, assumeva la spesa di massima per il pagamento delle indennità espropriative per l’opera di allargamento della via Lago Baione.

Con nota protocollata al Comune di Corato in data 7.8.2008 gli odierni ricorrenti, intervenendo in un procedimento di esproprio avente ad oggetto due particelle limitrofe alla predetta p.lla 569 fg. 41, ed in particolare le p.lle 1684 e 2095 del fg. 41 (coinvolte nella realizzazione di opere di salvaguardia idraulica dell’abitato di Corato), rivendicavano la proprietà della vicina p.lla 569 fg. 41 di mq. 333 - non ricompresa nel piano particellare della procedura espropriativa relativa alle opere di salvaguardia idraulica -, richiedendone la restituzione oltre al risarcimento del danno, all’uopo richiamando anche la giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 1°.6.2007, n. 466), che riconosceva il diritto del proprietario a chiedere in ogni momento la restituzione del proprio suolo, utilizzato dalla P.A. per la realizzazione di una opera pubblica in difetto di decreto di esproprio.

Con successiva nota protocollata in data 22.9.2008 gli odierni istanti, reiteravano la richiesta di restituzione della p.lla 569 fg. 41 di mq. 333, oltre al risarcimento del danno, formulando in alternativa una proposta di composizione bonaria della vicenda, secondo la quale, fermo il risarcimento del danno da illegittima occupazione, si dichiaravano disponibili alla cessione onerosa della proprietà dell’area a fronte della corresponsione del prezzo pari al suo valore venale, oppure, trattandosi di area edificabile tipizzata B2 dal PRG di Corato, a fronte del riconoscimento, quale prezzo della cessione, del diritto di utilizzare la volumetria espressa dall’area in C.T. fg. 41 p.lla 569 mq. 333,00 di loro proprietà, da sviluppare su altro suolo di proprietà degli stessi istanti o dei loro aventi causa.

Con nota prot. n. 32841 del 13.11.2008 il Comune di Corato, Ufficio Espropri, sollecitava la quantificazione, da parte degli stessi istanti, del danno subito per l’illegittima occupazione del suolo di loro proprietà.

In riscontro alla predetta nota del Comune di Corato, gli eredi Tarricone, con nota protocollata in data 22.1.2009, quantificavano nelle misura di € 88.984,58 il danno subito per il mancato godimento del suolo durante il periodo di occupazione illegittima.

Il Comune di Corato adottava quindi la determinazione dirigenziale n. 39 del 2.3.2009, contenente la quantificazione, nella misura di € 65.000,00, del “danno riveniente dal mancato utilizzo dell’area occupata per l’allargamento della strada denominata Lago Baione”, consegnandone copia agli interessati per le vie brevi e tramite il loro tecnico di parte ing. F C.

Successivamente la stessa Amministrazione comunale inviava la nota prot. n. 12284 del 22.4.2010 con cui, in riscontro alla predetta nota degli eredi Tarricone protocollata in data 22.1.2009, formulava una “controproposta di natura finanziaria”, offrendo la somma onnicomprensiva di € 42.500,00;
quest’ultima controproposta non veniva accettata dagli eredi Tarricone, i quali con la nota protocollata in data 11.6.2010 rilevavano l’incongruità della proposta avanzata dalla P.A. nella predetta nota del 22.4.2010.

Con atti di diffida notificati al Comune di Corato in data 23.12.2011 e da ultimo in data 11.2.2015, gli odierni ricorrenti chiedevano la restituzione del suolo di loro proprietà ed il pagamento del danno da illegittima occupazione, richiamando la predetta determinazione dirigenziale n. 39/2009 del Comune di Corato che lo quantificava in € 65.000,00.

I1 Comune di Corato, con l’impugnata nota prot. n. 24828 del 2.7.2015 del Dirigente Settore AA.GG. del Comune di Corato ricevuta in data 11.7.2015, riscontrava l’atto di diffida dell’11.2.2015, comunicando di aver annullato la determinazione dirigenziale n. 39/2009 con la successiva determinazione n. 6 del 20.1.2010 del Settore Lavori Pubblici per intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno in capo agli istanti.

Con istanza di accesso agli atti protocollata in data 15.7.2015 gli interessati chiedevano di acquisire copia, tra gli altri documenti, anche della ridetta determinazione n. 6/2010, conseguendone il rilascio in data 28.8.2015 come risulta da apposita attestazione dell’Ufficio L.L.P.P. del Comune di Corato.

Con l’atto introduttivo del presente giudizio i ricorrenti agivano in giudizio dinanzi a questo Tribunale:

a) per l’accertamento e la declaratoria:

- del proprio diritto alla restituzione del terreno di loro proprietà in Corato alla contrada “Crudele”, censito in catasto terreni del Comune di Corato al fg. 41 p.lla 569 dell’estensione di mq. 333,00, facente parte del sedime della viabilità comunale denominata “Via Lago Baione”, ad oggi ancora illegittimamente occupato dal Comune di Corato;

b) per la condanna:

b.1) del Comune di Corato, ed ove occorra anche della Regione Puglia, alla restituzione del suolo di loro proprietà, censito in catasto terreni del Comune di Corato al fg. 41 p.lla 569 dell’estensione di mq. 333,00, con mantenimento delle opere realizzate dall’Amministrazione Comunale sull’area di loro proprietà;

b.2) del Comune di Corato in solido con la Regione Puglia, al pagamento del danno patrimoniale subito dai ricorrenti a seguito dell’illegittima occupazione del suolo per mancato godimento, a decorrere dalla cessazione della validità dell’occupazione d’urgenza disposta con decreto del Presidente della Regione Puglia n. 4665 del 11.10.1975, sino alla materiale restituzione dell’area, maggiorato di interessi legali e rivalutazione monetaria;

c) ove occorra, per l’annullamento:

c.1) della nota prot. n. 24828 del 2.7.2015 a firma del Dirigente Settore A.A.G.G. del Comune di Corato, ricevuta in data 11.7.2015 nella parte in cui contiene il diniego alla richiesta avanzata dagli odierni ricorrenti con atto di diffida notificato in data 11.2.2015, di risarcimento del danno da illegittima occupazione, per presunta prescrizione del diritto;

c.2) della determina dirigenziale n. 06 del 20.1.2010 del Settore Lavori Pubblici del Comune di Corato, richiamata nella nota prot. n. 24828 del 2.7.2015 conosciuta dai ricorrenti in data 28.8.2015 in esito alla richiesta di accesso gli atti amministrativi protocollata in data 15.7.2015, nella parte in cui l’Autorità comunale constata la presunta prescrizione del diritto al risarcimento del danno patito dai stessi ricorrenti per l’illegittima occupazione del suolo di loro proprietà.

Formulavano deduzioni così sinteticamente riassumibili:

a) sul diritto dei ricorrenti alla restituzione dell’area di loro proprietà;

b) sull’ an e sul quantum del danno da occupazione illegittima;

c) sull’illegittimità della nota prot. n. 24828 del 27 2015 a firma del Dirigente del Settore A.A.G.G. del Comune di Corato e della determina dirigenziale n. 6 del 20.1.2020 del Settore Lavori Pubblici del Comune di Corato: eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e diritto, contraddittorietà, carenza ed erroneità della motivazione, difetto d’istruttoria, manifesta irrazionalità, sviamento di potere, violazione dei principi generali in materia di buon andamento e imparzialità della P.A. ex art. 97 Cost e di salvaguardia della proprietà ex art. 42 Cost.

2. - Si costituivano il Comune di Corato e la Regione Puglia, resistendo al gravame. Interveniva ad adiuvandum G T in qualità di erede dell’originaria ricorrente I T (deceduta in data 5.1.2021).

3. - Nel corso dell’udienza pubblica del 20 aprile 2022 la causa passava in decisione.

4. - Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che le domande impugnatoria, restitutoria e risarcitoria di cui al ricorso introduttivo debbano essere accolte nei sensi e nei limiti di seguito esposti, in quanto fondate.

4.1. - Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni formulate dalle difese delle controparti.

4.1.1. - In primis , va disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa comunale e deve quindi essere affermata la sussistenza della giurisdizione del Giudice amministrativo adito.

Il comportamento delle Amministrazioni in epigrafe indicate è, infatti, qualificabile come illegittima occupazione di un bene di proprietà privata a seguito di un procedimento ablatorio avviato con la determinazione presidenziale della Cassa per il Mezzogiorno n. 40846 del 21.5.1973 di approvazione dei lavori per la realizzazione dell’opera pubblica di “Sistemazione strada Lago Baione di accesso al nuovo ospedale” e con successivo decreto del Presidente della Regione Puglia n. 4665 del 11.10.1975 (con cui veniva disposta l’occupazione d’urgenza, per la durata di anni cinque, delle aree occorrenti per i “Lavori di sistemazione della strada Lago Baione o Bracco”) mai concluso con l’adozione del provvedimento di esproprio.

Trattandosi, quindi, di comportamento palesemente collegato, sia pure in via mediata (attraverso l’adozione di atti autoritativi privi ormai di efficacia per non essere stato concluso l’avviato procedimento ablatorio con l’adozione di un tempestivo provvedimento di esproprio), all’esercizio del potere autoritativo, in specie, ablatorio, la giurisdizione non può non essere del Giudice amministrativo, così come previsto dall’art. 133, comma 1, lett. g) cod. proc. amm. (“Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: … g) le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa;
…”) e statuito nelle pronunce della Corte costituzionale n. 204/2004, n. 191/2006 e n. 140/2007.

La fattispecie in questione rientra, pertanto, nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo.

Inoltre, la sussistenza della giurisdizione amministrativa esclusiva in ordine alle domande di risarcimento del danno da occupazione illegittima è stata, più volte, confermata dal Supremo Giudice della giurisdizione (cfr. Cass. civ., Sez. Un., 20.12.2006, n. 27193;
Cass. civ., Sez. Un., 26.3.2007, n. 7256).

Con specifico riferimento alla controversia in esame Cass. civ., Sez. Un., 29.1.2018, n. 2145 ha affermato un principio di diritto perfettamente adattabile alla fattispecie per cui è causa:

“L’azione di risarcimento del danno derivante dall’occupazione e manipolazione di fondi di proprietà di privati, preceduta da una dichiarazione di pubblica utilità divenuta poi inefficace, costituendo comunque effetto di un atto autoritativo da cui origina il potere pubblicistico in rapporto al bene privato e ratio funzionale della successiva attività di utilizzazione dello stesso per gli scopi pubblici previamente individuati, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.”.

Nel caso di specie non viene in rilievo una controversia devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.

4.1.2. - Non può essere parimenti essere accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Regione Puglia sollevata dalla difesa regionale.

I ricorrenti hanno correttamente proposto l’azione di cui al ricorso introduttivo evocando in giudizio sia il Comune di Corato, sia la Regione Puglia chiedendone la condanna in solido.

Invero, i ruoli degli Enti resistenti nella vicenda oggetto di causa, sono chiaramente indicati, oltre che dalla legge all’epoca vigente, anche nella relazione tecnica del 27.2.2015, versata in atti dalla difesa comunale con nota di deposito dell’11.10.2021 (cfr. allegato 1 alla nota di deposito dell’11.10.2021), in cui si legge:

«… Il Comune di Corato nel 1974 predispose apposito progetto di sistemazione della strada comunale esterna “Bracco o Lago Baione”.

La Regione Puglia fu incaricata della procedura espropriativa …».

La Regione Puglia, in quanto incaricata dal Comune alla procedura espropriativa, e comunque in quanto ente competente secondo la legge all’epoca vigente (legge n. 865/1971 e art. 106 d.p.r. n. 616/1977) avrebbe dovuto, in ossequio al principio di legalità dell’azione amministrativa, rispettare l’iter previsto in quel momento storico per il procedimento espropriativo.

In particolare, visto che l’indennità provvisoria offerta con il decreto regionale n. 1921 del 12.5.1975 non era stata accettata dal sig. P T, dante causa degli odierni ricorrenti, la Regione avrebbe dovuto uniformarsi all’art. 12, comma 3 legge n. 865/1971, secondo cui “… il Presidente della giunta regionale ordina all’espropriante, in favore degli espropriandi, il pagamento delle indennità che siano state accettate, ed il deposito delle altre indennità presso la Cassa depositi e prestiti” e così ordinare al Comune il deposito dell’indennità.

Viceversa, detto deposito non fu ordinato e non è avvenuto, come documentato dalla già citata relazione tecnica del 27.2.2015 a firma del Responsabile del Servizio Espropri e Patrimonio del Comune di Corato (cfr. allegato n. 1 alla nota deposito del Comune dell’11.10.2021), in cui si legge che “Si precisa che tale importo non fu mai corrisposto al Sig. T P, né fu mai depositato presso la Cassa Depositi e Prestiti”.

Se si considera che, per conseguire l’emissione del decreto, l’espropriante ai sensi dell’art. 13, comma 1 legge n. 865/1971 “deve fornire la prova di avere adempiuto a quanto prescritto dal terzo comma dell’art. 12”, ne deriva che, la predetta omissione della Regione già di per sé impediva l’emissione del decreto di esproprio.

La Regione, inoltre, avrebbe dovuto concludere il procedimento con l’emissione, dopo il decreto regionale di occupazione d’urgenza, del decreto di esproprio, che rientrava nella sua competenza sulla base della normativa all’epoca vigente, i.e. art. 106 d.p.r. n. 616/1977 (e non nella competenza del Prefetto come sostenuto dalla Regione a pag. 4 della memoria del 26.10.2021), ma non l’ha fatto.

Come rilevato da Cons. Stato, Sez. IV, 29.1.2015, n. 437 “… il principio del " tempus regit actum ", governa il procedimento amministrativo anche in punto di individuazione del soggetto competente ad esercitare l’azione amministrativa e, quindi, soggetto all’azione risarcitoria conseguente …”.

Si è infatti richiamato l’art. 106 d.p.r. n. 616/1977, secondo cui “Sono comprese le funzioni amministrative trasferite o delegate alle regioni nelle materie indicate nel presente decreto anche quelle concernenti i procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, le dichiarazioni di indifferibilità ed urgenza dei lavori e le occupazioni temporanee e d’urgenza”.

Solo con la successiva legge Regione Puglia n. 27/1985 (art. 40), le funzioni in materia di espropriazione furono delegate dalla Regione, che ne era l’ente titolare, ai Comuni, ma il decreto espropriativo nella vicenda per cui è causa sarebbe dovuto essere adottato nell’anno 1981 e quindi dalla Regione Puglia, essendo all’epoca già decorso il quinquennio dall’occupazione d’urgenza disposta con il menzionato decreto regionale n. 4665 del 11.10.1975.

Inoltre, in virtù del già citato incarico ricevuto dal Comune di Corato per la procedura espropriativa de qua , la Regione avrebbe dovuto vigilare affinché il procedimento fosse correttamente portato a termine e quindi non diventasse interamente illegittimo ad initio , così inficiando la validità dei precedenti decreti regionali.

Il Comune, dal canto suo, pur avendo incaricato la Regione della procedura espropriativa, avrebbe comunque dovuto vigilare sull’attività di quest’ultimo ente, ma non l’ha fatto, continuando ad occupare sine titulo il terreno oggetto di causa, pur nella consapevolezza dell’illegittimità della propria condizione (cfr. determina n. 39/2009 a firma del dirigente del Settore Lavori Pubblici del Comune di Corato: “il Comune di Corato, successivamente al diniego delle indennità da parte della ditta interessata, non ha mai provveduto a definire l’iter espropriativo rendendo illegittima l’occupazione”).

Ai fini della individuazione dei soggetti obbligati, in solido, al risarcimento del danno derivante da illegittima occupazione, vanno richiamati i sopra delineati ruoli e le connesse omissioni e violazioni di legge poste in essere dagli Enti coinvolti, dall’espropriante (Comune di Corato) e dall’Amministrazione titolare ratione temporis del potere di espropriare (Presidente della Giunta), non senza considerare che, l’incarico, dal Comune alla Regione, a procedere al compimento delle operazioni espropriative delle aree, svolgendosi la procedura d’intesa tra i due enti, non privava (e non priva) nessuno dei due della responsabilità rispetto a danni originati dall’illegittimità della procedura.

Al riguardo, si richiama il principio, consolidato in giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11.12.2014, n. 6080;
Cons. Stato, Sez. IV, 28.1.2011, n. 676), secondo cui sussiste responsabilità solidale, anche solo per omessa reciproca vigilanza, tra gli enti che hanno concorso allo svolgimento della procedura espropriativa, per i danni cagionati all’espropriato per occupazione illegittima (cfr. anche Cons. Stato, Sez. IV, 28.7.2016, n. 3416).

Ciò detto, la Regione Puglia ed il Comune di Corato sono responsabili solidalmente ex art. 2055 cod. civ. nei confronti dei ricorrenti e dell’interveniente per il danno da fatto illecito ex art. 2043 cod. civ. che hanno loro cagionato e, come noto, le problematiche in punto di riparto di responsabilità in capo ai soggetti responsabili solidalmente non possono essere opposte ai privati danneggiati.

Inoltre, essendo gli Enti resistenti obbligati in solido ex art. 2055 cod. civ., gli atti con i quali i ricorrenti hanno interrotto la prescrizione nei confronti del Comune di Corato dispiegano i propri effetti interruttivi anche nei confronti della Regione Puglia ai sensi dell’art. 1310, comma 1 cod. civ. (“Gli atti con i quali il creditore interrompe la prescrizione contro uno dei debitori in solido, oppure uno dei creditori in solido interrompe la prescrizione contro il comune debitore, hanno effetto riguardo agli altri debitori o agli altri creditori.”).

4.2. - Ciò premesso, si evidenzia nel merito quanto segue.

4.2.1. - In primis va evidenziato che la P.A. non ha osservato i termini di legge (attualmente il d.p.r. n. 327/2001 recante “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità”, in precedenza la legge n. 2359/1865) per l’emanazione del decreto di esproprio.

Deve, a tal proposito, essere rilevato che le disposizioni di cui al citato d.p.r. n. 327/2001 ( i.e. art. 13, comma 6 secondo cui “La scadenza del termine entro il quale può essere emanato il decreto di esproprio determina l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità” e art. 22 bis , comma 6 secondo cui “Il decreto che dispone l’occupazione ai sensi del comma 1 perde efficacia qualora non venga emanato il decreto di esproprio nel termine di cui all’articolo 13”) sono meramente riproduttive della previgente legislazione (artt. 13, 14 e 73 legge n. 2359/1865) in tema di temporaneità del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità.

Invero, l’art. 13 legge n. 2359/1865 così disponeva:

«Nell’atto che si dichiara un’opera di pubblica utilità saranno stabiliti i termini, entro i quali dovranno cominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori.

L’Autorità che stabilì i suddetti termini li può prorogare per casi di forza maggiore o per altre cagioni indipendenti dalla volontà dei concessionari, ma sempre con determinata prefissione di tempo.

Trascorsi i termini, la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace e non potrà procedersi alle espropriazioni se non in forza di una nuova dichiarazione ottenuta nelle forme prescritte dalla presente legge.».

Si riporta di seguito il testo dell’art. 14 legge n. 2359/1865:

«Qualora la legge abbia fissato il termine per l’esecuzione di un’opera, potrà questo essere prorogato con decreto reale per un tempo non eccedente il terzo di quello concesso, salvo nella legge stessa fosse stato questo termine dichiarato perentorio o si fosse disposto altrimenti.».

Questo il disposto dell’art. 73 legge n. 2359/1865:

«Le occupazioni temporanee prevedute dall’art. 71 non possono in nessun caso essere protratte oltre il termine di due anni, decorrenti dal giorno in cui ebbero luogo.

Occorrendo di renderle definitive, si procederà secondo le norme di che agli artt. 16 e seguenti della presente legge.».

Poiché il provvedimento di esproprio nel caso di specie non risulta essere mai stato adottato, è evidente che la dichiarazione di pubblica utilità ed i successivi provvedimenti ablatori siano divenuti inefficaci ai sensi degli artt. 13, comma 3 legge n. 2359/1865 e 13, comma 6 d.p.r. n. 327/2001. Lo stesso deve dirsi per il decreto che dispone l’occupazione (cfr. art. 22 bis , comma 6 d.p.r. n. 327/2001).

Da quanto rilevato emerge come i ricorrenti siano vittime di un’occupazione illecita fonte di illecito aquiliano posto in essere dal Comune di Corato e dalla Regione Puglia, causa di un danno ingiusto ex art. 2043 cod. civ.

4.2.2. - Ciò premesso, ritiene questo Collegio che la domanda impugnatoria proposta dai ricorrenti vada accolta nei limiti dell’interesse dedotto.

Invero, la censurata determina del Comune di Corato n. 6/2010 (conosciuta dai ricorrenti solo in data 28.8.2015) afferma la prescrizione del diritto degli stessi istanti al risarcimento del danno da illegittima occupazione subito, sull’erroneo presupposto che “ai sensi dell’art. 2947 del Codice Civile, il diritto al risarcimento del danno per occupazione illecita o trasformazione irreversibile del bene sottoposto ad esproprio può essere esercitato solo entro cinque anni, calcolati a partire dal termine dell’occupazione legittima, ne risulta che la Determina Dirigenziale n. 39 del Settore LL.PP., è da ritenersi nulla”.

L’erroneità del ragionamento della P.A. e l’illegittimità della predetta determina, nella parte in cui afferma la prescrizione del diritto dei ricorrenti, emergono in modo palese se si considera che, proprio la natura permanente dell’illecito in questione, implica che il termine prescrizionale non matura allo scadere dei cinque anni dalla cessazione del periodo di occupazione legittima, ma riprende a decorrere di giorno in giorno per tutto il periodo dell’illegittima occupazione, come di recente ribadito da Cons. Stato, Sez. II, Sent. n. 8005 del 14.12.2020, secondo cui “sia la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, che quella di questo Consiglio di Stato, sono unanimi da tempo nel ritenere che tale termine prescrizionale riprende a decorrere de die in diem per tutto il periodo dell’illegittima occupazione come conseguenza del fatto che il danno derivante dalla stessa è di natura permanente”, e prima ancora da Cons. Stato, Ad. Plen. n. 2/2016.

Gli atti gravati (rispettivamente del 20.1.2010 e del 2.7.2015), pertanto, nella parte in cui affermano la prescrizione del diritto risarcitorio dei ricorrenti, sono affetti dai vizi evidenziati al punto C) - pag. 10 del ricorso introduttivo, e segnatamente da eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e diritto, contraddittorietà, carenza ed erroneità della motivazione, difetto d’istruttoria, manifesta irrazionalità, sviamento di potere, violazione dei principi generali in materia di buon andamento e imparzialità della P.A. ex art. 97 Cost e di salvaguardia della proprietà ex art. 42 Cost.

Peraltro, si osserva che la prescrizione del diritto risarcitorio, che non può rilevarsi d’ufficio ma va eccepita in giudizio dalla parte che ne ha interesse, può anche essere interrotta, ai sensi dell’art. 2944 cod. civ., da un atto con il quale, il soggetto nei confronti del quale il diritto può essere fatto valere, ne riconosca l’esistenza, e tanto è avvenuto nella fattispecie in esame con il deposito, da parte della difesa comunale, in data 11.10.2021, della richiamata relazione tecnica datata 27.2.2015 del Servizio Espropri del Comune (allegato 1 alla nota di deposito del 11.10.2021 del Comune), avente ad oggetto “Atti di diffida eredi T P per procedura sine titulo area contraddistinta in catasto al foglio 41 p.lla 569”.

Nella predetta relazione tecnica, infatti, il Comune, esprimendosi sulla diffida notificatagli il 10.2.2015 dagli odierni ricorrenti che gli chiedevano la restituzione del suolo ed il risarcimento del danno da occupazione illegittima, riconosce il diritto dei proprietari interessati a ricevere, a titolo di risarcimento del danno da occupazione illegittima, gli interessi annuali del 5 % sul valore del bene occupato (a pag. 2 della relazione si legge che “va riconosciuto a titolo di danno l’interesse del 5 % annuo”) che riconosce dovuti a decorrere, secondo il conteggio allegato alla relazione e nella stessa richiamato, dalla scadenza dell’occupazione legittima.

Ne consegue che i censurati atti vanno annullati in quanto illegittimi.

4.2.3. - Quanto alla domanda restitutoria di cui all’atto introduttivo, si richiamano le argomentazioni in precedenza esposte per giungere alla conclusione dell’accoglimento della suddetta domanda.

Infatti, nel caso di specie, non essendo stato adottato il decreto di esproprio dei fondi per cui è causa, deve essere dichiarata l’inefficacia - ai sensi delle citate disposizioni - della gravata dichiarazione di pubblica utilità e dei successivi provvedimenti adottati nel corso del procedimento ablatorio.

Pertanto, l’occupazione del fondo de quo è rimasta sine titulo .

Indubbi sono, quindi, nella fattispecie oggetto del presente giudizio la sussistenza, sul piano oggettivo, del fatto illecito ex art. 2043 cod. civ. posto in essere dagli Enti evocati in giudizio ed il nesso di causalità con il danno da occupazione illecita delle particelle oggetto di causa.

Altrettanto chiara è la sussistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito aquiliano in capo alle Amministrazioni resistenti, valutato alla stregua dei criteri elaborati dalla giurisprudenza per il giudizio sulla colpa della P.A.

Secondo l’orientamento prevalente, al privato non è chiesto un particolare sforzo probatorio, potendo invocare l’illegittimità dell’azione amministrativa contestata quale presunzione (semplice) della colpa.

Spetta a tal punto all’Amministrazione dimostrare che si è trattato di un errore scusabile, configurabile, ad esempio, in caso di contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una norma, di formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore, di rilevante complessità del fatto, d’influenza determinante di comportamenti di altri soggetti, d’illegittimità derivante da una successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. V, 12 febbraio 2013, n. 798).

In concreto, nessuna perplessità suscita la circostanza della mancata adozione del tempestivo decreto di esproprio.

Ricorre, quindi, nel caso concreto quell’inescusabilità dell’errore amministrativo che integra la fattispecie risarcibile. Né parte resistente (Comune di Corato e Regione Puglia) ha dedotto alcun elemento a propria discolpa.

La domanda restitutoria è, dunque, fondata, essendo escluso - diversamente da quanto sostenuto dal Comune a pag. 2 e 3 della memoria del 28.10.2021 - che la trasformazione del fondo (anche con opere irreversibili) possa - alla luce della costante giurisprudenza ( ex multis Corte Cost., 4 ottobre 2010, n. 293;
Cons. Stato, Sez. IV, 3 ottobre 2012, n. 5189;
T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 30 gennaio 2014, n. 142;
T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 24 febbraio 2015, n. 350;
T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 9 aprile 2015, n. 563) - determinare la perdita di proprietà in capo al privato e l’acquisto in favore della mano pubblica.

In proposito, la Sezione condivide il principio secondo cui la proprietà di un fondo da espropriare per la realizzazione di un’opera pubblica può trasferirsi in capo alla P.A. esclusivamente tramite i modi di acquisto previsti dalla legge, senza rilievo alcuno della mera detenzione di fatto e trasformazione del bene in assenza di un formale atto espropriativo (cfr. Ad. Plen. n. 2/2016).

Del resto in tal senso depone la costante giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (v. Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, sentenza del 6 marzo 2007, caso Scordino n. 3 c. Italia: “… In tutti i casi in cui un terreno è già stato oggetto d’occupazione senza titolo ed è stato trasformato pur in mancanza di un decreto d’espropriazione, la Corte ritiene che lo Stato convenuto dovrebbe eliminare gli ostacoli giuridici che impediscono sistematicamente e per principio la restituzione del terreno. …”).

Qualora il terreno sia detenuto (ed eventualmente trasformato, come nel caso di specie) in assenza dell’atto ablativo, l’Amministrazione può sanare tale situazione di fatto solo emanando un provvedimento di acquisizione postuma del bene, attualmente ai sensi dell’art. 42 bis d.p.r. n. 327/2001, introdotto dall’art. 34, comma 1 decreto legge n. 98/2011, convertito, con modificazioni, nella legge n. 111/2011, dopo la declaratoria di incostituzionalità per eccesso di delega (con sentenza della Corte costituzionale n. 293/2010) del previgente art. 43 d.p.r. n. 327/2001.