TAR Brescia, sez. I, sentenza 2018-09-26, n. 201800911

Pubblicato il 26/09/2018

N. 00911/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00722/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 722 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da
M P, rappresentata e difesa dagli avv. S V, G S e F B, con domicilio eletto presso i medesimi legali in Brescia, via Diaz 9;

contro

COMUNE DI CASTIGLIONE DELLE STIVIERE, rappresentato e difeso dagli avv. G B e G R, con domicilio eletto presso i medesimi legali in Brescia, via Vittorio Emanuele II 60;

per l'annullamento

(a) nel ricorso introduttivo:

- della determinazione del responsabile dell'Area Tecnica n. 25/UT del 13 febbraio 2012, che ha confermato l’iscrizione di un onere reale e ha costituito un privilegio speciale immobiliare ai sensi dell’art. 253 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152 sulla ex cava Pirata, compresa tra la SP 11 e via delle Cave (mappali n. 48, 51, 52, 53, 123), oggetto in passato di smaltimento abusivo di rifiuti industriali provenienti da cicli di lavorazione di sostanze catramose prodotte principalmente dalla società Flucosit spa di Castelnuovo di Asola;

(b) nei motivi aggiunti:

- della determinazione del responsabile dell'Area Tecnica n. 163/UT del 15 novembre 2012, con la quale è stata corretta la determinazione n. 25/UT del 13 febbraio 2012;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Castiglione delle Stiviere;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2018 il dott. M P;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Castiglione delle Stiviere, con determinazione del responsabile dell'Area Tecnica n. 25/UT del 13 febbraio 2012, ha confermato l’iscrizione di un onere reale e ha costituito un privilegio speciale immobiliare ai sensi dell’art. 253 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152 sull’ex cava Pirata. Si tratta di un terreno compreso tra la SP 11 e via delle Cave (mappali n. 48, 51, 52, 53, 123), oggetto in passato di smaltimento abusivo di rifiuti industriali provenienti da cicli di lavorazione di sostanze catramose prodotte principalmente dalla società Flucosit spa di Castelnuovo di Asola.

2. Nel suddetto provvedimento sono descritte le vicende pregresse, che possono essere riassunte come segue:

(a) l’ex cava Pirata, in quanto sito contaminato, è stata inserita nel 1995 nel programma di interventi a breve termine del piano di bonifica regionale;

(b) il Comune ha emesso due ordinanze, nel 1995 e nel 1999, imponendo alla società Calcestruzzi Prospero srl, proprietaria dell’ex cava Pirata dal 1991, di presentare un idoneo progetto di bonifica;

(c) il progetto presentato in seguito alla prima ordinanza è stato giudicato impraticabile dalla IV Commissione del Consiglio Regionale, a causa della commistione tra attività di bonifica e attività estrattiva. Alla seconda ordinanza non è stata data ottemperanza;

(d) nel 2000 il Comune ha approvato il progetto preliminare per la bonifica congiunta dell’ex cava Pirata e di un’altra cava, e la Regione ha stanziato un primo contributo a favore del Comune per la predisposizione del progetto definitivo;

(e) sempre nel 2000, il Comune ha proceduto all’occupazione d’urgenza dei terreni oggetto di bonifica;

(f) nel 2001 il Comune ha approvato il piano di caratterizzazione predisposto dal tecnico incaricato dalla stessa amministrazione, e nel 2002 ha approvato il progetto definitivo della bonifica;

(g) nel 2003 la Regione ha stanziato a favore del Comune un contributo pari a € 4.000.000 per la realizzazione d’ufficio dell’intervento di bonifica;

(h) sulla base di questo contributo, il Comune, con deliberazione giuntale n. 193 del 9 settembre 2003, ha riapprovato il progetto definitivo della bonifica. Dopo lo svolgimento della gara, il responsabile dell'Area Tecnica, con determinazione n. 69 dell’8 marzo 2004 ha aggiudicato i lavori di bonifica, che sono stati ultimati il 13 dicembre 2006, e collaudati il 19 luglio 2007;

(i) con determinazione del responsabile dell’Area Tecnica n. 366/UT del 15 novembre 2006 è stato iscritto l’onere reale previsto dall’art. 253 del Dlgs. 152/2006 per un importo stimato pari a € 4.000.000, corrispondente al contributo erogato dalla Regione, fatta salva la definitiva quantificazione a seguito del collaudo;

(j) con determinazione del responsabile dell’Area Tecnica n. 294/UT del 25 settembre 2007 è stato approvato il quadro economico finale della bonifica, per un importo complessivo pari a € 3.286.280,41;

(k) conseguentemente, con la citata determinazione n. 25/UT del 13 febbraio 2012, il responsabile dell'Area Tecnica ha annullato la determinazione n. 366/UT del l5 novembre 2006, ma allo stesso tempo ha confermato l’iscrizione dell’onere reale, costituendo sull’area dell’ex cava Pirata un privilegio speciale immobiliare ai sensi dell'art. 253 del Dlgs. 152/2006 per un importo complessivo pari a € 3.286.280,41, corrispondente all’esatto contributo erogato dalla Regione a fronte della contabilità finale della bonifica.

3. Contro quest’ultima determinazione la ricorrente, subentrata nella proprietà dell’area in data 10 marzo 2000, ha presentato impugnazione, formulando censure così sintetizzabili: (i) violazione dell’art. 253 comma 3 del Dlgs. 152/2006, che consente di esercitare il privilegio speciale immobiliare nei confronti del proprietario incolpevole solo dopo aver dimostrato l'impossibilità di accertare l'identità del soggetto responsabile, ovvero l'impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto, ovvero l’infruttuosità delle stesse;
(ii) violazione dell’art. 253 comma 4 del Dlgs. 152/2006, che consente di porre le spese della bonifica a carico del proprietario incolpevole soltanto nei limiti del valore di mercato risultante dell'esecuzione della bonifica;
(iii) violazione dell’art. 253 comma 1 del Dlgs. 152/2006, in quanto dopo la conclusione dell’intervento di bonifica l’onere reale, avendo raggiunto il suo obiettivo, dovrebbe considerarsi estinto, e il privilegio speciale immobiliare, da riferire alle spese effettive e non al finanziamento, dovrebbe essere fatto valere non in sede amministrativa ma nel momento in cui viene tentato il recupero del credito.

4. Il Comune si è costituito in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

5. Il responsabile dell'Area Tecnica, con determinazione n. 163/UT del 15 novembre 2012, ha corretto la determinazione n. 25/UT del 13 febbraio 2012, collegando il privilegio speciale immobiliare alla ricorrente attuale proprietaria. Contro questo ulteriore provvedimento sono stati proposti motivi aggiunti, che contengono argomenti analoghi a quelli del ricorso introduttivo.

6. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni, in ordine inverso rispetto ai motivi di ricorso.

Sugli effetti dell’onere reale

7. L’iscrizione dell’onere reale ex art. 253 del Dlgs. 152/2006 avviene in via preventiva, al momento dell’approvazione del progetto di bonifica. La pubblicità è assicurata dall’inserimento nel certificato di destinazione urbanistica.

8. L’onere reale colpisce il proprietario incolpevole, e dunque non consiste nell’obbligo di bonifica, in quanto il proprietario incolpevole non è tenuto a realizzare alcun intervento di bonifica. L’eliminazione delle situazioni di contaminazione non è però nella disponibilità del proprietario del fondo, essendo coinvolti interessi pubblici sovraordinati, e dunque la bonifica deve comunque essere eseguita d’ufficio, quando il responsabile non vi provveda e il proprietario incolpevole non abbia intenzione di eseguirla spontaneamente ex art. 245 del Dlgs. 152/2006. Dal lato del proprietario incolpevole questo costituisce un arricchimento, assimilabile alla fattispecie di accessione ex art. 936 comma 2 c.c., con lo stesso obbligo di pagare le spese dei lavori, e la differenza che non è possibile rinunciare alle opere di bonifica.

9. In definitiva, l’onere reale non è altro che l’obbligo che si forma a carico del proprietario incolpevole, direttamente per effetto del subentro nella proprietà, di pagare le spese della bonifica eseguita d’ufficio. Il privilegio speciale immobiliare ex art. 2748 comma 2 c.c., che si associa all’onere reale, esprime il massimo grado di preferenza accordato dall’ordinamento a questo credito rispetto a tutti gli altri.

10. Vi è poi nell’onere reale un secondo profilo, di natura conformativa, che si manifesta nella subordinazione del diritto di proprietà all’intervento di bonifica. Una volta che l’onere reale sia stato iscritto, recedono tutte le facoltà di utilizzazione del bene, compresi i diritti edificatori, che si pongano in contrasto con l’obiettivo della bonifica. Dopo la realizzazione della bonifica, sono ammesse solo le facoltà di utilizzazione che siano compatibili con i lavori di bonifica eseguiti.

11. Nello specifico, pertanto, sembra corretta la decisione del Comune di iscrivere l’onere reale nel corso della procedura di bonifica, quantificandolo sulla base del contributo regionale, e di confermare l’onere reale (ossia il diritto di credito) dopo il completamento della bonifica, quantificandolo sulla base della contabilità finale. Alla liquidazione delle spese da recuperare consegue ex lege il privilegio speciale immobiliare. L’onere reale e il privilegio speciale immobiliare devono pertanto essere sempre indicati congiuntamente negli atti amministrativi, fino al pagamento, in quanto sono entrambi necessari per definire il contenuto e le caratteristiche dell’obbligazione del proprietario incolpevole.

Sui limiti del rimborso

12. In base all’art. 253 comma 4 del Dlgs. 152/2006 il proprietario incolpevole risponde delle spese della bonifica soltanto nei limiti del valore di mercato acquisito dall’area in esito agli interventi di bonifica. Questo significa che il proprietario incolpevole potrebbe liberarsi dall’obbligo di rimborso abbandonando il fondo all’amministrazione che ha eseguito la bonifica, secondo un meccanismo non dissimile da quello descritto nell’art. 1070 c.c. a proposito dell’abbandono del fondo servente. Al di fuori di questa ipotesi, il rimborso avviene normalmente con il pagamento in forma monetaria, ma può essere effettuato anche con la cessione di diritti scorporabili dall’immobile, oppure con la cessione di una porzione dell’immobile, stimando un valore attuale di mercato corrispondente all’importo delle spese. Qualora la cessione sia a favore dell’amministrazione ma in vista della vendita a terzi, può essere prevista una clausola di conguaglio per l’eventualità che il prezzo di vendita risulti inferiore alla stima.

13. Per quanto riguarda la dimostrazione dell’importo speso per i lavori di bonifica, fanno fede gli atti di collaudo e la contabilità finale approvata dall’amministrazione. Il proprietario incolpevole può eccepire che una parte delle opere non sono riferibili alla bonifica, o eccedono le esigenze della bonifica. Nel ricorso, tuttavia, non sono formulate censure sotto questo profilo.

Sulla posizione di proprietario incolpevole

14. Infine, a proposito del primo motivo di ricorso, occorre specificare quando si possa considerare sussistente l’obbligo di rimborso a carico del proprietario incolpevole. L’art. 253 comma 3 del Dlgs. 152/2006 prevede tre condizioni, alternative tra loro, ossia (a) l’impossibilità di accertare l'identità del responsabile, (b) l'impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del responsabile, e (c) l’infruttuosità delle azioni di rivalsa. In tutti questi casi è richiesto un provvedimento motivato dell'autorità competente, e dunque non è necessario che vi sia una sentenza contenente un accertamento su una o più delle suddette condizioni. In particolare, l’infruttuosità dell’azione di rivalsa può essere stimata in via preventiva, secondo parametri di ragionevolezza e di economia dei mezzi. L’amministrazione può quindi procedere immediatamente nei confronti del proprietario incolpevole quando risulti evidente che qualunque tentativo di escutere il presunto responsabile dell’inquinamento sarebbe destinato al fallimento.

15. Nello specifico, come evidenziato nelle premesse del provvedimento impugnato, l’attività inquinante è anteriore al 1995, ed è comunque cessata da tempo, e i reiterati tentativi di ottenere la bonifica dal soggetto che aveva la proprietà dell’area prima della ricorrente si sono rivelati inutili. Questo quadro è sufficiente a far ritenere del tutto improbabile che si possano recuperare le spese di bonifica procedendo nei confronti dei responsabili dell’inquinamento. Non sembra quindi che il Comune abbia irragionevolmente cercato di favorire il soggetto colpevole rispetto al proprietario incolpevole.

16. D’altra parte, una delle finalità dell’art. 253 comma 3 del Dlgs. 152/2006 è proprio quella di disincentivare l’interposizione di nuovi proprietari estranei all’inquinamento, impedendo che il soggetto interposto benefici della bonifica eseguita a carico delle finanze pubbliche.

17. A maggior ragione, chi subentra nella proprietà di aree inquinate conoscendo o potendo conoscere lo stato di contaminazione (come la ricorrente, che ha effettuato l’acquisto in data 10 marzo 2000, quando erano già stati emessi due ordini di bonifica nei confronti del proprietario precedente, e si stava preparando l’occupazione del terreno da parte del Comune) accetta inevitabilmente il rischio di dover rimborsare i costi della bonifica, e non può liberarsi né invocando l’estraneità all’inquinamento né imputando all’amministrazione di non essersi attivata prima o più efficacemente nei confronti dei responsabili.

Conclusioni

18. Il ricorso deve quindi essere respinto.

19. Le spese seguono la soccombenza, ma, vista la complessità della materia, possono essere contenute in € 2.000, oltre agli oneri di legge.