Pubblicato il 13/07/2018

N. 04668/2018 REG.PROV.COLL.

N. 02909/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2909 del 2017, proposto da
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A A, Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, E C, B C, A C, A I F, G P, B R, G R, domiciliato in Napoli, piazza Municipio, Palazzo San Giacomo;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati L B, M L, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale, in Napoli, via S. Lucia, 81;

nei confronti

Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Maurizio Marsico, Daniela Mauriello, con domicilio eletto presso l’Avvocatura della Città Metropolitana di Napoli, in Napoli, piazza Matteotti 1;
Provincia di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Ugo Cornetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Marsicano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Salerno, Comune di Benevento, Comune di Avellino, Ente Autonomo Volturno - Eav, Provincia di Avellino, Provincia di Caserta, Azienda Napoletana Mobilità, Sita Sud (Sicurezza Trasporti Autolinee), CLP Sviluppo Industriale, ATC Azienda Trasporti Campani, A.IR. Autoservizi Irpini, Trenitalia, Caremar, in persona dei legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della delibera di Giunta Regionale della Campania n. 164 del 28 marzo 2017 pubblicata nel B.U.R.C. n. 36 del 8 maggio 2017, avente ad oggetto “servizi minimi trasporti pubblici locali (TPL). Programmazione risorse ed indirizzi operativi” ;
nella parte in cui ha assegnato al Comune di Napoli per l’anno 2017 risorse per € 58.484.022,00 “da ritenersi comprensive dell'IVA, dei rinnovi contrattuali e di qualsiasi onere connesso ai servizi” ;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti (fra cui, i successivi decreti di riparto del fondo regionale trasporti), di estremi ignoti, non conosciuti dal ricorrente, ivi inclusi gli atti istruttori richiamati dalla delibera di cui sopra e, per quanto occorra, delle D.G.R. Campania n. 6/2017 (di approvazione del documento tecnico di accompagnamento al bilancio di previsione finanziario per il triennio 2017/2019) e n. 59/2017 (di approvazione del bilancio gestionale per gli anni 2017/2019);
di eventuali atti regionali, non conosciuti, su cui si fonderebbero gli obblighi di rendicontazione ivi previsti e della previsione di un'eventuale ulteriore riduzione fino al 20% delle risorse assegnate per il TPL in connessione a pretese azioni di efficientamento ed alle minori risorse, non recuperate, derivanti dai tagli all’FNT ex art. 16 bis del D.L. 95/2012;

- nonchè per l'accertamento delle risorse per il finanziamento dei servizi minimi di TPL dovute dalla Regione Campania al Comune di Napoli per il 2017 anche, ove occorra, mediante la nomina di apposito verificatore e, comunque, previa richiesta istruttoria di deposito di tutti gli atti occorrenti a determinare l'ammontare di tali risorse.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, della Città Metropolitana di Napoli, della Provincia di Salerno e della Provincia di Benevento;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 giugno 2018 il dott. G D V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Napoli impugna, chiedendone l’annullamento, la delibera della Giunta Regionale della Campania n. 164 del 28 marzo 2017 avente ad oggetto “Servizi Minimi Trasporti Pubblici Locali (TPL) - Programmazione Risorse ed indirizzi operativi” e gli ulteriori atti indicati in epigrafe recanti la ripartizione dei fondi necessari per i servizi del TPL per il 2017, nella parte in cui sono state assegnate all’ente ricorrente risorse finanziarie per complessivi € 58.484.022,00 “da ritenersi comprensive dell’Iva, dei rinnovi contrattuali e di qualsiasi altro onere connesso ai servizi” .

Deduce violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili lamentando, in estrema sintesi, l’inadeguatezza dei fondi stanziati.

Con ordinanza presidenziale è stata ordinata la integrazione del contraddittorio nei confronti degli enti controinteressati non evocati contemplati nella gravata delibera regionale ed è stato disposto incombente istruttorio a carico della Regione Campania alla quale è stato chiesto di chiarire se le risorse di cui all’articolo 23 del D.L. n. 355/2003 e successive disposizioni di settore che attengono al trasferimento di oneri per il rinnovo contrattuale del personale dei trasporti pubblici locali, siano state effettivamente trasferite, per l’anno cui si riferisce il ricorso in trattazione, dallo Stato alla Regione Campania.

Si è costituita la Città Metropolitana di Napoli che eccepisce la propria carenza di legittimazione passiva evidenziando di non aver adottato gli atti impugnati. Nel merito, pur contestando il principio di omnicomprensività delle risorse (con specifico riferimento agli oneri destinati ai rinnovi contrattuali), l’amministrazione si oppone alla censura di eccesso di potere per disparità di trattamento avanzata dal Comune di Napoli ed osserva, in proposito, di aver subito anch’essa riduzioni agli stanziamenti.

La Regione Campania replica analiticamente alle censure di parte ricorrente e conclude per il rigetto del gravame.

Resistono in giudizio anche le Province di Salerno e Benevento che si oppongono all’accoglimento del ricorso;
quest’ultima oppone anche il difetto di legittimazione passiva.

All’udienza pubblica del 20 giugno 2018 la causa è stata discussa dalle parti presenti e, in seguito, è stata trattenuta in decisione.

2. Preliminarmente, non può dubitarsi della legittimazione attiva del Comune ricorrente che nella delibera di Giunta Regionale della Campania n. 164 del 28 marzo 2017 figura tra gli enti destinatari delle risorse finanziarie destinate al TPL e, quindi, è certamente legittimato a proporre impugnazione contestando la legittimità delle modalità di riparto. Inoltre, le parti resistenti costituite sono state ritualmente evocate in giudizio in qualità di enti controinteressati potenzialmente incisi - unitamente alle altre amministrazioni beneficiarie del finanziamento regionale destinato al TPL - dall’esito del giudizio.

Può passarsi al vaglio delle censure.

3. Con un primo motivo di gravame il Comune di Napoli lamenta in sintesi che la Regione avrebbe reiterato anche nel 2017 le illegittimità sanzionate in pregressi giudizi riferiti ad annualità pregresse (sentenze del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 6205/2014 e n. 4451/2015 concernenti la programmazione delle risorse destinate al TPL per gli anni 2011 e 2012) ed avrebbe penalizzato il Comune di Napoli, incorrendo quindi nel vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento rispetto ad altri enti locali che avrebbero beneficiato di aumenti;
inoltre, nella determinazione del quantum delle risorse destinate al TPL , l’amministrazione regionale avrebbe pretermesso il trasporto su ferro (funicolari e metropolitana) nel Comune di Napoli.

3.1. I rilievi sono infondati.

Nell’esposizione dei dati posti a fondamento delle censure il Comune di Napoli richiama i finanziamenti regionali destinati al TPL a partire dal 2011 incisi da pregresse pronunce giurisdizionali di primo e di secondo grado ma tale metodologia di calcolo non può essere favorevolmente assecondata. Al riguardo è sufficiente rilevare che le precedenti decisioni invocate dalla parte ricorrente, ivi comprese le sentenze del Consiglio di Stato n. 6205/2014 n. 4451/2015, si riferiscono ad atti di programmazione regionale distinti e non collegati a quelli oggetto del presente contenzioso, per cui non possono avere sullo stesso alcun riflesso con conseguente infondatezza, peraltro, delle censure di elusione e violazione del giudicato (per la stessa ragione va respinta la censura di illegittimità derivata dalla D.G.R. n. 37/2012 riferita al riparto delle risorse per il 2012). Come termine di raffronto per valutare l’eventuale disparità di trattamento nell’erogazione delle risorse destinate al TPL potrebbe essere, al limite, preso a riferimento il dato riferito all’annualità precedente (2016) ma, in proposito, non si registrano sostanziali differenze e sperequazioni. Dalla relazione della D.G. Mobilità n. 591923 dell’8 settembre 2017 versata in atti dalla Regione Campania risulta infatti che l’impugnata delibera giuntale n. 164/2017 ha garantito agli enti locali le stesse risorse assegnate per l’anno 2016 con D.G.R. n. 106/2016 e per l’anno 2015 con DGR n. 142/2015, senza alcuna decurtazione o riduzione.

E’ quindi priva di fondamento la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento.

3.2. Non risulta poi pretermesso il trasporto su ferro nel Comune di Napoli (metropolitana e funicolari), visto che le risorse destinate all’ente locale ricorrente sono evidentemente omnicomprensive, quindi inclusive di tutte le modalità di trasporto (gomma e ferro) svolte in ambito comunale.

4. Con un secondo ordine di rilievi il Comune di Napoli sostiene che la Regione Campania avrebbe ignorato il “Piano di Riprogrammazione dei Servizi di TPL” approvato con D.G.R. n. 462/2013, richiamato nella premessa della delibera impugnata. Osserva che tale piano prevede uno scenario “minimo” (definito “Priorità 0” ), secondo cui le risorse minime da assegnare al Comune di Napoli ai fini dell’espletamento dei servizi minimi di trasporto non possono essere inferiori a € 67.486.632,00 di cui oltre € 27 milioni per trasporto su ferro (metropolitane e funicolari cittadini);
al riguardo, il Comune evidenzia soprattutto che la Linea 1 della metropolitana ha registrato un notevole aumento nel numero dei viaggiatori senza beneficiare di un corrispondente adeguamento delle risorse, a differenza di altre aziende regionali di trasporto su ferro che, viceversa, avrebbero conseguito un incremento.

4.1. L’argomentazione va respinta.

Ai sensi dell’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 convertito dalla L. n. 135/2012, il piano di riprogrammazione dei servizi del TPL costituisce un atto che le Regioni a Statuto ordinario adottano al fine di ottenere assegnazione di contributi statali destinati a investimenti o a servizi in materia di trasporto pubblico locale e ferrovie regionali. Tale piano è adottato entro quattro mesi dalla data di emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 3 del citato art. 16 bis, con cui vengono definiti i criteri e le modalità di ripartizione alle Regioni ordinarie delle risorse del fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del TPL (sul quale ci si soffermerà in seguito), alimentato da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina.

Occorre rilevare che, oltre alle risorse statali di cui all’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012, all’erogazione dei servizi del TPL contribuiscono anche le Regioni e gli enti locali con risorse proprie. Difatti, l’art. 41 della L. Reg. n. 3/2002 (rubricato “Fondo Regionale Trasporti” ) prevede che: I) le risorse finanziarie trasferite dallo Stato alla Regione, confluiscono annualmente in un apposito capitolo del bilancio regionale, denominato fondo regionale trasporti;
II) il fondo regionale trasporti, oltre che dalle risorse precedenti, è alimentato da risorse proprie regionali ed il suo ammontare è determinato nella legge di bilancio, evidenziando separatamente le risorse destinate al finanziamento dei servizi e quelle destinate al finanziamento degli investimenti;
III) le Province e i Comuni capoluogo di Provincia o gli altri enti locali istituiscono poi appositi fondi dei trasporti.

Tanto premesso, occorre rilevare innanzitutto che lo “Scenario Priorità 0” di cui al piano di riprogrammazione approvato con D.G.R. n. 462/2013 risulta costruito sulla base delle risorse regionali disponibili per i servizi minimi per l’anno 2013 (cfr. pag. 215) e, quindi, tiene conto di un contesto economico - finanziario non più attuale, visto che l’ammontare delle risorse statali trasferite alle Regioni può variare nel corso degli anni in relazione all’ammontare del fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del TPL. Difatti, l’art. 16 bis, comma 5, del D.L. n. 95/2012 dispone che le modalità di ripartizione delle risorse statali sono determinate annualmente con decreto ministeriale da emanare entro il 30 giugno, previo espletamento delle verifiche effettuate sugli effetti prodotti dal piano di riprogrammazione dei servizi adottato dalle amministrazioni regionali nell’anno precedente.

In ogni caso, trattandosi di una delibera risalente al 2013, essa non tiene conto degli eventuali impegni finanziari assunti successivamente dalla Regione ai quali la medesima deve fare fronte, tra cui quelli si evidenziano in questa sede quelli relativi al trasporto regionale su ferro con Trenitalia ed Eav (di seguito descritti) riportati nella D.G.R. n. 164/2017.

Tale considerazione avvalora quindi l’argomentazione difensiva della Regione, secondo cui il piano di riprogrammazione riporta una visione generale del fabbisogno di mobilità sul territorio regionale, determinato attraverso l’analisi della domanda di mobilità, del territorio regionale, delle aziende operanti, fotografa la realtà trasportistica regionale e fornisce, al tempo stesso, la dimensione “ideale” delle esigenze del trasporto pubblico regionale, ma non necessariamente trova piena attuazione, dovendosi tenere conto dei fondi di cui concretamente può disporre l’amministrazione regionale.

5. Non ha poi pregio il rilievo con cui parte ricorrente contesta la quota di risorse destinate al trasporto su ferro in ambito regionale (Trenitalia ed Eav) che, a differenza del Comune di Napoli, ha conseguito un incremento delle risorse. Ed invero, non è predicabile la censura di disparità di trattamento, non trattandosi di situazioni comparabili poiché il trasporto ferroviario regionale costituisce un servizio erogato in favore dell’utenza di tutto il territorio campano, quindi a prescindere dalle specifiche esigenze locali e, inoltre, al soddisfacimento di queste ultime possono contribuire anche gli enti locali.

5.1. Peraltro, ad ulteriore conferma della inconsistenza della prospettata disparità di trattamento, si aggiunga che nella delibera gravata sono chiaramente enunciate le ragioni che hanno condotto alla quantificazione delle risorse destinate al trasporto regionale su ferro Trenitalia (€ 166,76 milioni, Iva inclusa) per il 2017;
nella D.G.R. n. 164/2017 si legge infatti che tale importo è stato commisurato al fabbisogno finanziario stimato in base alle previsioni contrattuali con il gestore dell’infrastruttura Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. (accordo quadro ex art. 23 del D.Lgs. n. 112/2015 stipulato il 26 aprile 2016, stipula dell’intesa per la sottoscrizione del contratto di servizio per il trasporto ferroviario regionale in data 27 ottobre 2016, stipula dell’atto ricognitivo delle pendenze connesse al contratto di servizio 2009 - 2014 in data 15 dicembre 2016, stipula del rinnovo del contratto di servizio per il trasporto pubblico ferroviario di interesse regionale e locale per gli anni 2015 - 2023 in data 30 dicembre 2016).

5.2. Analoghe deduzioni vanno svolte con riguardo al trasporto regionale su ferro Eav;
in disparte la considerazione che parte ricorrente non comprova che, effettivamente, tra il 2016 e il 2017, si sia registrato un incremento delle risorse destinate ad Eav, è dirimente la considerazione che, anche in tal caso, la D.G.R. n. 164/2017 chiarisce le ragioni dello stanziamento (al riguardo, si menziona la stipula del contratto di servizio con Eav, o eventualmente di due contratti distinti, uno per le prestazioni connesse alla infrastruttura e l’altro per quelle relative al servizio, con corrispettivo fissato in € 172,15 milioni Iva compresa, al quale è stata aggiunta per una valutazione del fabbisogno 2017, la quota di € 10 milioni ai sensi dell’art. 15 della L. Reg. n. 1/2009).

Tutto ciò conferma, ancora una volta, che la valutazione in ordine alla congruità delle risorse destinate al TPL non può essere svolta in astratto e in base al piano ideale di riprogrammazione elaborato nel 2013, ma occorre tener conto delle risorse effettivamente disponibili e dei limiti di bilancio dell’amministrazione regionale.

6. Con un distinto rilievo il Comune di Napoli si duole nella sostanza che l’amministrazione regionale non abbia tenuto in alcuna considerazione il reale fabbisogno del TPL del capoluogo campano e avrebbe violato il c.d. criterio di riparto “storico” fondato, cioè, sui contributi erogati negli anni precedenti.

6.1. La censura non persuade.

La quantificazione delle risorse regionali destinate al TPL rientra nella sfera della discrezionalità dell’amministrazione regionale che vi provvede nei limiti di bilancio e non è sindacabile in sede di legittimità se non per manifesti profili di irragionevolezza, illogicità, disparità di trattamento, nella fattispecie non individuabili;
la diversa ermeneutica presta il fianco al rischio di travalicamento delle funzioni giurisdizionali, visto che in tal caso il giudice si sostituirebbe all’amministrazione procedendo ad un sindacato di merito sulla sufficienza delle risorse erogate in relazione al fabbisogno del TPL nel Comune di Napoli e a quello delle altre comunità locali individuate come beneficiarie dei contributi.

6.2. Quanto al criterio di riparto “storico” , è sufficiente rilevare che trattasi di un parametro privo di fondamento normativo, atteso che l’art. 5, comma 1, della L. Reg. n. 3/2002 ( “I servizi minimi, qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare la domanda di mobilità ed i cui costi sono a carico del bilancio della Regione entro i limiti degli stanziamenti annuali del bilancio regionale…” ) ha recepito il diverso principio secondo cui i servizi minimi di trasporto sono soddisfatti nei limiti del bilancio regionale;
tale previsione “impone l’abbandono del criterio di finanziamento basato sulla “spesa storica”, per sostituirlo con un complesso meccanismo di programmazione, il cui presupposto è l’individuazione delle risorse disponibili ad opera della legge regionale di approvazione del bilancio” (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 6205/2014).

La Regione non si è discostata dalla disposizione legislativa riportata;
infatti, la delibera in esame stabilisce l’entità complessiva delle risorse finanziarie destinate ai servizi di trasporto, risorse che in parte provengono da trasferimenti statali e in parte costituiscono risorse regionali quantificate annualmente nella legge di bilancio (art. 41 L. Reg. n. 3/2002) che costituisce il limite massimo disponibile per il finanziamento dei servizi minimi di trasporto pubblico.

7. Con il successivo motivo di gravame il Comune di Napoli lamenta che la Regione si sarebbe illegittimamente discostata dalle previsioni di finanziamento - superiori rispetto a quelle poi concretamente erogate all’ente locale - emerse in sede di comitato di indirizzo e monitoraggio del TPL.

7.1. L’argomentazione va respinta.

Dalla relazione della D.G. Mobilità n. 591923 dell’8 settembre 2017 versata in atti dalla Regione Campania risulta che l’ammontare delle risorse, la omnicomprensività della loro portata e le quote di riparto sono state oggetto di discussioni in sede di comitato di indirizzo e monitoraggio del TPL. Tale comitato costituisce l'organismo di raccordo istituzionale attraverso il quale la Regione favorisce la partecipazione degli enti locati al processo di pianificazione, gestione e controllo dei servizi di trasporto pubblico locale del bacino unico regionale, appositamente previsto con Regolamento Regionale n. 10 del 20 dicembre 2013, in esecuzione dell'articolo 1, comma 90 della L. Reg. n. 5/2013 ( “La Regione favorisce la partecipazione degli enti locali al processo di pianificazione, gestione e controllo dei servizi di TPL attraverso la costituzione di comitati di indirizzo e di monitoraggio dei servizi di TPL senza ulteriori oneri economici a carico delle pubbliche amministrazioni partecipanti” ).

7.2. Quindi, l’ente locale ricorrente è stato messo in condizione di intervenire nel procedimento di formazione dell'atto;
in proposito occorre, tuttavia, distinguere la partecipazione dalla concertazione, la quale presuppone un esercizio condiviso del potere programmatorio che non emerge in alcun modo dal quadro normativo di riferimento;
quanto alla incongruità delle risorse stanziate, si ribadisce l’infondatezza della deduzione per il motivo già illustrato al punto 6.1.

8. Il Comune si duole poi che la delibera impugnata sia intervenuta in corso d’anno, quando non era più possibile pianificare/modulare i servizi del TPL e, inoltre, non recherebbe motivazione in ordine ai criteri di ripartizione delle risorse tra enti beneficiari e tra TPL su gomma e su ferro.

8.1. I rilievi sono infondati.

In disparte la genericità della censura che attiene alla presunta tardiva adozione dell’atto di programmazione (non risultando esplicitata la disposizione normativa asseritamente violata), è dirimente la considerazione che, in ogni caso, il Comune poteva ragionevolmente confidare nelle stesse risorse assegnate nel 2016 che, come si è visto, sono state confermate anche per il 2017, come peraltro anticipato anche con nota regionale n. 183765 del 13 marzo 2017 (depositata dalla Regione il 12 settembre 2017) a mezzo della quale la Direzione Generale per la Mobilità presso la Giunta Regionale rappresentava agli enti locali in indirizzo - tra i quali compare il Comune di Napoli – che “nelle more della adozione della delibera di riparto e sulla base delle previsioni di bilancio riportate nel documento approvato con DGR n. 59 del 7/2/2017, si ritengono presumibilmente confermate per l’anno 2017 le risorse indicate nella DGR n. 106/2016…comprensivi di IVA, rinnovi contrattuali e di qualsiasi altro onere connesso ai servizi”.

8.2. Occorre poi rilevare che, trattandosi di un atto di programmazione, come noto, l’obbligo di motivazione risulta attenuato.

9. Ancora, con un ulteriore motivo di gravame, il Comune di Napoli contesta la legittimità della previsione con cui la Regione ha stabilito che “al fine di consentire la efficace gestione dei servizi in argomento… i competenti Uffici e gli Enti Locali nell’assumere obbligazioni con esercenti pubblici servizi sulla base degli importi complessivi di cui alle predette Tabelle, prevedano espressa clausola di riserva che consenta anche in corso di anno, in caso di mancato recupero dei tagli al Fondo Nazionale Trasporti di cui all'art. 16 bis comma 1 del decreto legge del 6 luglio 2012 n. 95, conv. in legge 7 agosto 2012, n. 135, la revisione dei programmi di esercizio e relativi corrispettivi fino ad un limite massimo del 20% del corrispettivo annuo previsto, senza che ciò comporti variazioni dei corrispettivi chilometrici unitari e/o qualsivoglia ulteriore onere economico in capo all’Amministrazione” . Secondo l’amministrazione ricorrente, tale disposizione non consentirebbe di programmare il servizio del TPL, attesa l’incertezza sulla quantificazione delle risorse.

9.1. L’argomentazione non può trovare accoglimento per l’insussistenza di un interesse concreto ed attuale alla impugnazione, trattandosi di una disposizione che prevede una riduzione meramente ipotetica e allo stato non azionata, fermo restando che essa mantiene una propria intrinseca ragionevolezza atteso il rapporto di derivazione delle risorse di comparto dai trasferimenti statali che potrebbero costituire oggetto di rimodulazione.

10. Con la successiva censura il Comune afferma che la Regione avrebbe indebitamente assorbito nei finanziamenti la quota destinata ai rinnovi contrattuali previsti dall’art. 23 del D.L. n. 355/2003 e successive disposizioni di settore che attengono al trasferimento di oneri per il rinnovo contrattuale del personale dei trasporti pubblici locali. Il Comune ricorrente censura la scelta dell’amministrazione regionale di inglobare nelle risorse anche i contributi destinati al rimborso dei rinnovi contrattuali, il cui ammontare non dipende dalla percorrenza chilometrica, a differenza delle risorse destinate ai servizi minimi del TPL ed evidenzia poi il differente regime fiscale poiché, a differenza della quota servizi, sulla parte di risorse regionali trasferita a titolo di rinnovi contrattuali non sarebbe dovuta l’Iva.

10.1. L’argomentazione va respinta alla luce delle statuizioni rese dalla Sezione in analogo giudizio proposto da altra impresa del trasporto pubblico locale avverso un pregresso atto di programmazione finanziaria regionale (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, n. 5914/2017).

Con tale pronuncia la Sezione si è discostata dall’indirizzo espresso dal Consiglio di Stato (Sez. V, n. 6205/2014 secondo cui “Non può, poi, essere attribuito rilievo al fatto che il legislatore nazionale con l’art.1 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, abbia modificato la copertura dell’onere di cui si tratta, non essendo stata modificata la disciplina sostanziale del rapporto” ) che, si osserva in questa sede, ha riguardato pregresse annualità governate da un diverso sistema di finanziamento del TPL;
difatti, come si vedrà in seguito, attualmente per le Regioni a Statuto ordinario opera il fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del TPL ex art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 che ha assorbito ogni contributo statale, ivi compreso quello relativo agli oneri contrattuali.

Valgano le considerazioni di seguito riportate che, rispetto alla precedente pronuncia di questa Sezione, vengono ulteriormente sviluppate.

10.2. La normativa in materia di oneri derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi nazionali di lavoro afferenti al settore del trasporto pubblico locale è stata disciplinata dalle disposizioni di seguito indicate:

- art. 23 del D.L. n. 355/2003 convertito con modificazioni dalla L. n. 47/2004 con cui è stato previsto uno stanziamento di € 337.500.000,00 per l’anno 2004 ed € 214.300.000,00 annui a decorrere dal 2005;

- art. 1 comma 2 del D.L. n. 16/2005 convertito dalla L. n. 58/2005 (€ 260 milioni per il rinnovo del primo biennio del contratto collettivo del trasporto pubblico locale 2004 - 2007 a decorrere dall’anno 2005;
le risorse sono assegnate alle Regioni con appositi decreti ministeriali in base alla consistenza del personale di servizio alla data del 30 novembre 2004 presso le aziende del trasporto pubblico locale);

- art. 1 comma 1230 della L. n. 296/2006 (€ 190 milioni per il rinnovo del secondo biennio del contratto collettivo 2004 - 2007 relativo al settore del trasporto pubblico locale, a decorrere dal 2007 in base alla consistenza del personale di servizio alla data del 30 ottobre 2006 presso le aziende di trasporto pubblico locale).

10.3. In seguito, il legislatore modifica i meccanismi di finanziamento del settore del TPL.

In particolare, il sistema dei trasferimenti di risorse statali cambia nel 2008 con la L. n. 244/2007 che, all’art. 1 comma 295, prevedeva l’attribuzione alle Regioni di risorse proprie mediante una compartecipazione al gettito di tributi erariali (accise sul gasolio da autotrazione) al fine di promuovere lo sviluppo dei servizi del trasporto pubblico locale, attuare il processo di riforma del settore e garantire le risorse necessarie per il mantenimento del livello dei servizi, incluso il recupero dell'inflazione degli anni precedenti.

Il successivo comma 296 disciplinava la misura della compartecipazione di cui al comma 295 e statuiva, inoltre, che a decorrere dall’anno 2011, le quote di compartecipazione di ciascuna Regione a statuto ordinario sarebbero state determinate nella stessa misura prevista per il 2011 con decreto ministeriale.

L’art. 1, comma 297, prevedeva ancora che detta compartecipazione “sostituisce e, a decorrere dall'anno 2011, integra le seguenti risorse: …d) trasferimenti per i rinnovi dei contratti di lavoro relativi al settore del trasporto pubblico locale di cui all'articolo 23 del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 355, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47, all'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 21 febbraio 2005, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 aprile 2005, n. 58, e all' articolo 1, comma 1230, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per un importo annuo pari a 480,2 milioni di euro” .

Per quanto rileva nel presente giudizio va anche riportato il disposto dell’art. 1, comma 301, della L. n. 244/2007 secondo cui “A decorrere dall'anno 2008 non può essere previsto alcun trasferimento aggiuntivo a carico del bilancio dello Stato finalizzato al finanziamento delle spese correnti del trasporto pubblico locale, ivi compresi gli oneri per i rinnovi contrattuali degli addetti al comparto successivi alla data di entrata in vigore della presente legge” .

10.4. Ebbene, occorre rammentare che le disposizioni contenute nell’art. 1 comma 295 - 299 della L. 244/2007 sono state abrogate per effetto dell’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 convertito con modificazioni dalla L. n. 135/2012 che, a decorrere dal 2013, ha istituito il fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle Regioni a Statuto ordinario e che è alimentato da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina.

Pertanto, alla luce della sopravvenienza normativa, con l’istituzione del fondo nazionale sono venuti meno i contributi statali destinati specificamente ai rinnovi contrattuali per il personale in servizio presso le aziende del trasporto pubblico locale e le Regioni ordinarie (tra le quali la Campania) ricevono risorse per la compartecipazione senza alcuna distinzione di sorta.

Più in generale, il D.L. n. 95/2012 ha adeguato il meccanismo della compartecipazione dello Stato, con l'obiettivo di indirizzare le Regioni verso comportamenti sempre più performanti sotto il profilo dell'efficienza dei servizi resi. Per l’effetto, sono state abrogate le disposizioni che prevedevano, a regime, un contributo statale ai rinnovi contrattuali, attesa l’evidente finalità di fiscalizzare la quota delle risorse da destinare al trasporto pubblico locale e di far confluire in un unico fondo tutte le risorse per la gestione dei servizi che, in precedenza, erano sparse in diversi provvedimenti normativi.

Ne consegue che, allo stato dell’attuale legislazione vigente, appare priva di fondamento normativo la pretesa di parte ricorrente alla corresponsione in via separata del contributo statale destinato ai rinnovi contrattuali da commisurare al numero dei dipendenti in servizio presso le aziende del trasporto pubblico locale.

10.5. Non è poi sostenibile la tesi secondo cui la modifica della copertura dell’onere di cui si tratta (consistente dapprima in contributi statali, successivamente nella istituzione del fondo nazionale trasporti alimentato da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise) non avrebbe inciso sulla disciplina sostanziale del rapporto.

La deduzione non persuade, innanzitutto perché evoca un presunto obbligo di contribuzione statale destinato specificamente ai rinnovi contrattuali che, per le Regioni a Statuto ordinario, è venuto meno quantomeno a partire dal 2012 allorquando venivano rimosse dal mondo giuridico le previsioni contenute nell’art. 1 comma 295 - 299 della L. 244/2007 (art. 16 bis, comma 2, lett. ‘b’ del D.L. n. 95/2012).

Sotto un distinto profilo, non può non rilevarsi come le pregresse previsioni legislative che disciplinavano espressamente detto contributo statale (D.L. n. 255/2003;
D.L. n. 16/2005;
L. 296/2006) commisuravano l’entità del medesimo alla consistenza del personale rispetto a date ben individuate (30 novembre 2004;
30 ottobre 2006;
cfr. art. 1, comma 3 del D.L. n. 16/2005 e art. 1, comma 1230, della L. n. 296/2006 );
viceversa, la tesi che sostiene la perdurante operatività del contributo statale per rinnovi contrattuali dovrebbe farsi carico anche di specificare – dato il criterio capitario di commisurazione e in mancanza di disposizioni chiarificatrici – a quale data occorra verificare l’entità dei dipendenti del trasporto pubblico locale rispetto al quale determinare l’ammontare del finanziamento. In proposito, non avrebbe senso cristallizzare al 30 ottobre 2006 - ultimo riferimento disponibile ex L. n. 296/2006 - la situazione del personale al quale rapportare i contributi per il rinnovo contrattuale, trattandosi di un parametro risalente a diversi anni prima e, verosimilmente, non più corrispondente alla effettiva situazione occupazionale nel settore del trasporto pubblico locale.

10.6. Infine, l’ermeneutica di parte ricorrente non può trarre utili argomenti difensivi dalla mancata abrogazione delle disposizioni che hanno introdotto, nel passato, tale obbligo di contribuzione (D.L. n. 355/2003;
D.L. n. 16/2005;
L. 296/2006) né - si aggiunge in questa sede - dalla previsione contenuta nell’art. 1, comma 633, della L. n. 208/2015 (che quantifica per il 2016 e a decorrere dal 2017 le risorse destinate dallo Stato al cofinanziamento del rinnovo del contratto collettivo relativo al settore del TPL).

Difatti si è visto che, con il D.L. n. 95/2012, per le Regioni ordinarie (quindi anche per la Campania) il legislatore ha unificato tutte le forme di finanziamento statale destinate al trasporto pubblico locale nel fondo nazionale di cui al citato art. 16 bis e le risorse non sono più dettagliate per sottocosti;
deve quindi ritenersi che le modalità di assegnazione delle medesime ai rinnovi contrattuali rientrino nella discrezionalità dell’amministrazione regionale.

10.7. A conferma di tale ragionamento milita l’esito dell’istruttoria disposta con ordinanza presidenziale n. 3349/2017. Difatti, nel rendere i chiarimenti richiesti ( “…se le risorse di cui all’articolo 23 del D.L. n. 355/2003 e successive disposizioni di settore che attengono al trasferimento di oneri per il rinnovo contrattuale del personale dei trasporti pubblici locali, siano state effettivamente trasferite, per l’anno cui si riferisce il ricorso in trattazione, dallo Stato alla Regione Campania” ), la Regione Campania ha rappresentato di non aver ricevuto risorse statali ulteriori ed aggiuntive specificamente destinate al finanziamento degli oneri per i rinnovi contrattuali del personale dipendente rispetto a quelle previste dall’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 convertito dalla L. n. 135/2012 del fondo nazionale per il concorso dello Stato agli oneri del TPL. In altri termini, l’unico finanziamento ricevuto dalla Regione Campania è quello di cui al fondo nazionale di cui al citato art. 16 bis senza ulteriori specificazioni né, si aggiunga, sono stati allegati provvedimenti ministeriali di trasferimento di risorse per rinnovi CCNL riguardanti la Regione Campania (risulta quindi infondata in fatto l’affermazione di parte ricorrente secondo cui la Regione avrebbe scorporato ex post dalle complessive risorse assegnate al Comune di Napoli la quota/parte proveniente da trasferimenti statali di cui, si osserva in questa sede, non è neppure quantificato l’ammontare).

10.8. Infine, tale interpretazione è confermata dalle intese rese in seno alla conferenza unificata sui provvedimenti ministeriali di riparto delle risorse destinate ai contributi per i rinnovi CCNL alle Regioni a Statuto speciale per gli anni 2013 e 2014 (cfr. documenti depositati dalla Regione Campania in data 12 settembre 2017) da cui si evince che vi è stato un piano di riparto delle risorse destinate al rinnovo del primo biennio del contratto collettivo 2004 - 2007 per il settore del TPL ma esso non ha riguardato le Regioni ordinarie ma solo quelle a Statuto speciale, oltre alle gestioni governative e alle aziende sovvenzionate direttamente dello Stato. Tali atti confermano che nel predetto periodo alla Regione Campania non risultano erogate risorse statali aggiuntive, avendo il legislatore unificato tutte le forme di finanziamento statale destinate al trasporto pubblico locale nel fondo nazionale di cui al citato art. 16 bis che è trasferito alle Regioni a Statuto ordinario senza alcun riferimento ai rinnovi contrattuali, bensì quale quota indivisa;
ecco che si spiega la previsione di cui all’art. 1, comma 633, della L. n. 208/2015 e le altre disposizioni di settore non espressamente abrogate che disciplinano tutt’ora i contributi statali per i rinnovi contrattuali del TPL, norme che evidentemente non riguardano le Regioni ordinarie ma quelle a Statuto speciale per le quali i meccanismi di finanziamento restano immutati.

10.9. Si aggiunga che argomenti di segno contrario non possono trarsi dal comma 8 dell’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 in base al quale “Le risorse di cui al comma 1 non possono essere destinate a finalità diverse da quelle del finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario” . Difatti, dalla disposizione si ricava che la destinazione vincolata delle risorse contenute nel fondo nazionale è riconosciuta solo in relazione alla materia del trasporto pubblico locale complessivamente considerato, non già specificamente ai rinnovi contrattuali che non vengono in alcun modo menzionati.

11. Va infine respinta, siccome genericamente formulata, la censura con cui parte ricorrente si duole che gli importi stanziati dalla Regione Campania per il trasporto pubblico locale siano stati calcolati al lordo dell’Iva, dal momento che il motivo di diritto non chiarisce le norme asseritamente violate.

12. In conclusione, non resta che ribadire l’infondatezza complessiva del ricorso. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3225/2017;
n. 3229/2017;
Cassazione civile, Sez. V, n. 7663/2012). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

13. Venendo alla regolazione delle spese processuali, può disporsi la complessiva compensazione tra le parti costituite, attesa la rilevanza pubblica degli interessi coinvolti e la complessità delle questioni esaminate e decise.