TAR Catania, sez. IV, sentenza 2023-08-25, n. 202302566

Pubblicato il 25/08/2023

N. 02566/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00117/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 117 del 2015, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato V M S, domiciliato presso la Segreteria del Tar Catania;

contro

Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, Via Vecchia Ognina, 149;

per l’annullamento

- del decreto di revoca della licenza prot. n. 48403/AREA I^BIS rilasciata il 04.07.2014, emesso dalla Prefettura di -OMISSIS- in data 04.12.2014;

- di ogni altro atto del procedimento presupposto, connesso o consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 luglio 2023 la dott.ssa M B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con decreto prot. n. 91066 del 4 dicembre 2014, la Prefettura di -OMISSIS-:

- ha revocato la licenza prot. n. 48403/AREA I BIS rilasciata il 2 luglio 2014 alla società -OMISSIS-, ai fini dell’esercizio dell’attività di vigilanza di cui all’art 2, comma 2, lett. a) del D.M. 269/2010 – classi funzionali A, B, D, E – nel territorio della Provincia di -OMISSIS-;

- ha rigettato la richiesta di autorizzazione presentata dal medesimo Istituto di vigilanza per l’estensione dell’attività di vigilanza – classi funzionali A, B e D – nel territorio della Provincia di -OMISSIS-.

Avverso tale provvedimento propone ricorso, ritualmente notificato e depositato, la società -OMISSIS-, articolando i seguenti motivi di censura:

I. Difetto assoluto di istruttoria – Illogicità della motivazione – Violazione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa. Mancata e/o errata valutazione dell’interesse pubblico – Violazione dei principi di partecipazione, del giusto procedimento e del legittimo affidamento.

Con il primo motivo, la ricorrente sostiene l’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione in ragione: 1) della lesione del contraddittorio procedimentale;
2) dell’omessa motivazione circa la prevalenza dell’interesse pubblico sull’affidamento ingenerato circa l’accoglimento dell’istanza di estensione dell’attività di vigilanza;
3) della violazione del principio di gradualità delle sanzioni;
4) dell’illegittima compressione della libertà di iniziativa economica privata;

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 257 quater – TULPS (sub specie. Carenza assoluta dei presupposti di fatto e di diritto). Violazione e omessa applicazione dell’art. 257 ter, comma 5, TULPS (sub specie. Decorso del termine di 90 giorni per la conclusione del procedimento e conseguente silenzio - assenso)”.

Con il secondo motivo, la ricorrente ha affermato l’erroneità dei fatti posti a fondamento del provvedimento di revoca.

In particolare:

- circa il contestato esercizio abusivo dell’attività di televigilanza e sorveglianza nella provincia di -OMISSIS-, la ricorrente sostiene di non aver svolto alcuna attività di televigilanza, non disponendo nemmeno di collegamenti per la ricezione delle telecamere attivi;

- inoltre, quand’anche tale attività fosse stata svolta, sarebbe stata legittima poiché tacitamente assentita ex art. 257 ter , comma 5, TULPS in seguito al decorso di novanta giorni dalla presentazione dell’istanza, senza che l’Amministrazione abbia emesso il provvedimento di diniego;

- quanto alla contestata assenza di capacità economico finanziaria e all’esposizione debitoria nei confronti dello Stato, la ricorrente sostiene che il capitale sociale sarebbe tale da garantire le perdite di bilancio, come risulterebbe dalla relazione tecnico – contabile allegata agli atti, da cui si evincerebbe l’autosufficienza economica della società e la concreta possibilità di far fronte al debito tributario;

- sulla mancanza di qualità del servizio di telesorveglianza, la ricorrente sostiene che, in mancanza dell’autorizzazione prefettizia all’estensione dell’attività nella provincia di -OMISSIS-, non poteva essere attivato alcun centro comunicazioni;

- circa la mancanza del punto operativo distaccato nel territorio di -OMISSIS-, la ricorrente deduce di non poter contraddire sul punto, non avendo conoscenza delle risultanze dell’accesso effettuato dalla Questura di -OMISSIS-;

III. Eccesso di potere per illogicità manifesta – Travisamenti ed erronea percezione dei fatti nonché erronea valutazione dei presupposti.

La società ricorrente rileva la contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione che, dopo aver chiesto il versamento della cauzione e l’adeguamento dei massimali RCT/RCC, ha comunque respinto, senza adeguata motivazione, l’istanza di estensione dell’attività di vigilanza, tradendo l’affidamento ingenerato circa la positiva conclusione del procedimento.

Resiste al ricorso l’Ufficio Territoriale del Governo Prefettura di -OMISSIS-, deducendone l’infondatezza nel merito.

Respinta l’istanza di tutela cautelare, alla pubblica udienza di smaltimento del 10 luglio 2023, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 87 co. 4 bis c.p.a., la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

In linea generale, il Collegio osserva che:

- “ a). lo svolgimento dell'attività propria degli istituti di vigilanza, pur concretando un esercizio di attività imprenditoriale privata, si colloca nella materia della polizia di sicurezza per gli evidenti riflessi che esercita sulla sicurezza e l’ordine pubblico;
b). la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vigilanza privata - a differenza dell’interdittiva antimafia tipica - si collega ad una più ampia nozione di pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica;
c). in particolare, si ritiene estendibile a qualunque situazione di fatto tale da evidenziare una situazione di pregiudizio per i primari interessi coinvolti, nei sensi emergenti dall’impianto normativo di riferimento di cui all’art. 257 quater del r.d. n. 635/1940 e dell’art. 136 del TULPS (il cui ultimo comma prevede che l’autorizzazione può essere negata o revocata per ragioni di sicurezza pubblica o di ordine pubblico) ”;

- inoltre, “ l’amministrazione è investita di ampi poteri discrezionali e l’estensione dei poteri valutativi si giustifica, da un lato, con la primarietà degli interessi pubblici coinvolti, dall’altro, con la considerazione che la vigilanza privata rappresenta una palese eccezione al principio secondo il quale la protezione di persone e beni risulta di stretta competenza dei Corpi di Polizia e ciò impone all’amministrazione di ponderare con particolare rigore ed estrema oculatezza la sussistenza dei presupposti non solo di rilascio dell’autorizzazione, ma anche di permanenza della licenza già rilasciata (cfr., Cons.St. sez. VI, 7 giugno 2006, n. 3433;
19 maggio 2008, n. 2277;
23 gennaio 2008, n. 143) ” (T.A.R. Bologna, (Emilia-Romagna) sez. II, 6 dicembre 2017, n. 808).

Alla luce di tali coordinate ermeneutiche, ritiene il Collegio che il provvedimento impugnato non sia censurabile sotto i dedotti profili della violazione di legge e dell’eccesso di potere.

La revoca dell’autorizzazione è stata disposta per le seguenti ragioni:

- esercizio dell’attività di televigilanza e telesorveglianza nella provincia di -OMISSIS- in assenza della prescritta licenza;

- venir meno dei requisiti minimi essenziali previsti dall’All. A al D.M. n. 269/2010, per cattiva e inaffidabile condotta imprenditoriale e commerciale, gravi inadempienze contrattuali, consistente esposizione debitoria nei riguardi dell’Erario, accertata incapacità economico finanziaria della società, anche tenuto conto della carenza di risorse per ripianare i debiti;

- adozione di comportamenti che hanno inciso sulla sicurezza della persona addetta al servizio di telesorveglianza, privo peraltro della qualifica di guardia giurata, attivato nel Comune di Zumpano (CS) e sulla qualità del servizio.

Con riferimento allo svolgimento di attività di videosorveglianza e videovigilanza nell’ambito territoriale di -OMISSIS-, parte ricorrente non contesta in maniera puntuale le prove documentali e testimoniali in atti dalle quali risulta:

- la conclusione di un contratto di prestazione tra la -OMISSIS- e la -OMISSIS- avente ad oggetto lo svolgimento del servizio di videosorveglianza (intervento antincendio, intervento varie anomalie) presso il Centro commerciale -OMISSIS-, sito a Zumpano, non portato a conoscenza dell’Autorità di pubblica sicurezza ai fini dei prescritti controlli;

- lo svolgimento della suddetta attività di vigilanza attraverso strumentazioni tecniche prive dei controlli di funzionalità e adeguatezza previsti dalla legge;

- l’esercizio dell’attività di vigilanza per il tramite del sig. -OMISSIS-, malgrado questi fosse privo della qualifica di guardia particolare giurata.

Parte ricorrente sostiene che la suddetta attività sia stata svolta legittimamente essendosi formato il silenzio assenso sull’istanza di estensione dell’ambito territoriale di esercizio dell’attività.

La stessa parte ricorrente cade, tuttavia, in contraddizione laddove sostiene che le carenze dei requisiti di natura tecnico-logistica, gestionale e di sicurezza per lo svolgimento dell’attività di vigilanza in quell’ambito territoriale siano dovute al mancato rilascio dell’autorizzazione all’esercizio nella Provincia di -OMISSIS-. Delle due l’una: o la società ha esercitato illegittimamente l’attività in mancanza del titolo autorizzativo;
o, essendosi tacitamente formato il titolo autorizzativo, non vi possono essere ragioni giustificative delle carenze accertate dalla Questura di -OMISSIS-.

In entrambi i casi, quindi, è imputabile alla società ricorrente un esercizio contra ius dell’attività: o per mancanza dell’autorizzazione;
o per carenze tecnico-gestionali ammesse dalla stessa ricorrente.

Quanto ai profili di inaffidabilità della società, assume portata dirimente il mancato adempimento da parte della società agli obblighi nei confronti dei propri dipendenti, posto che “il mancato rispetto degli obblighi nei confronti dei propri dipendenti costituisce uno dei presupposti necessari e sufficienti, assieme all’irregolarità nel versamento dei contributi INPS e INAIL, per disporre la revoca dell'autorizzazione all'esercizio di in Istituto di vigilanza privata ai sensi dell'art. 257 quater r.d. n. 635/1940 ” (Consiglio di Stato sez. III, 7 febbraio 2019, n. 922).

La Prefettura ha, in particolare, acquisito due note della Questura di -OMISSIS- del 12 novembre 2014 e del 24 novembre 2014, dalle quali risulta il mancato pagamento degli emolumenti a tre guardie particolari giurate (i sig.ri -OMISSIS-), con allegate dimissioni per giusta causa (circostanza non contestata dalla ricorrente).

È agli atti, inoltre, l’atto di diffida del 22 maggio 2014, inoltrato dal legale nominato da 5 dipendenti della società (i sig.ri -OMISSIS-), per il pagamento delle mensilità, delle tredicesime, delle indennità e del T.F.R. dovuto (diffida il cui contenuto non è in giudizio contestata dalla ricorrente).

Ed ancora sono agli atti i verbali di sommarie informazioni, in cui i sig.ri -OMISSIS- dichiarano di non aver ricevuto quanto di spettanza dalla società ricorrente per cui hanno prestato servizio.

Quanto alla capacità economica-finanziaria della società, è incontestata sia l’esposizione debitoria della società che la perdita di esercizio per l’anno 2013 pari ad € 90.721,00.

Con produzione documentale del 31 maggio 2023, la ricorrente ha allegato il piano di rateizzazione approvato da Equitalia S.p.A. con provvedimento prot. 81080 del 25 novembre 2013, allegando altresì la prova dell’avvenuto pagamento delle prime sei rate (fino al momento del provvedimento di revoca).

Il deposito documentale è, tuttavia, inconferente, posto che non può giustificare l’illegittimità del provvedimento, ma, al più, consentirebbe un eventuale riesame da parte dell’Amministrazione, in assenza di ulteriori motivi di revoca (nel caso di specie sussistenti).

La sanzione della revoca così applicata non appare certamente contrastante col principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, essendo conseguenza alla riscontrata commissione di gravi violazioni da parte della ricorrente.

Né risulta contraddittoria la determinazione della Prefettura rispetto ai risultati dell’istruttoria svolta.

Vero è che:

- con nota prot. n. 0060832 del 2 settembre 2014, la Prefettura di -OMISSIS- ha comunicato alla società ricorrente che “ con riferimento alla richiesta concernente l’estensione delle attività di servizi riconducibili alle classi funzionali A, B e D di cui all’art. 2 del D.M. 01/12/2010 n. 269 alla provincia di -OMISSIS-,…la relativa istruttoria si è conclusa con esito favorevole ”, chiedendo in conseguenza il versamento della cauzione integrativa correlata alla tipologia dei servizi offerti, al livello dimensionale e all’ambito territoriale prescelto;

- con nota prot. n. 0063557 dell’11 settembre 2014, facendo seguito alla nota prot. n. 0060832/2014, la Prefettura di -OMISSIS- ha chiesto un’integrazione della copertura assicurativa.

Pur tuttavia, successivamente all’11 settembre 2014, la Prefettura ha acquisito ulteriori informazioni che hanno determinato l’adozione del provvedimento di revoca.

Il riferimento è ai seguenti atti:

- la nota della Questura di -OMISSIS- del 12 settembre 2014, con allegate le dichiarazioni di un ex collaboratore dell’Istituto di vigilanza, tale sig. -OMISSIS-;

- la nota della Questura di -OMISSIS- del 25 settembre 2014;

- la nota della Questura di -OMISSIS- del 4 ottobre 2014;

- la nota della Questura di -OMISSIS- del 26 novembre 2014, con allegate le dichiarazioni di altro ex collaboratore dell’Istituto di vigilanza, tale sig. -OMISSIS-;

- la nota della Questura di -OMISSIS- del 12 novembre 2014, con allegate le dichiarazioni di tre guardie giurate circa il mancato pagamento degli emolumenti da parte della società ricorrente e le conseguenti dimissioni per giusta causa;

- la nota della Questura di -OMISSIS- del 24 novembre 2014, con allegate le dichiarazioni di altro ex collaboratore dell’Istituto di vigilanza;

- la comunicazione di notizia di reato, inoltrata dalla Questura di -OMISSIS- del 25 novembre 2014 per il reato previsto dall’art. 140 del TULPS (L. n. 773/1931) in relazione alla violazione dell’art. 134 del medesimo TU.

Né può ritenersi che la società abbia legittimamente potuto confidare sul rilascio del titolo autorizzativo, posto che già in data 22 ottobre 2013, la Prefettura di -OMISSIS- comunicava alla società la sussistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Quanto alla mancata conoscenza delle note inoltrate dalla Questura di -OMISSIS- alla Prefettura di -OMISSIS-, che secondo parte ricorrente le impediscono un contraddittorio, il Collegio evidenzia la mancanza di una puntuale replica al contenuto di tali note, nonostante il deposito in giudizio da parte della difesa erariale.

Anche la doglianza relativa all’illegittima compressione della libertà di iniziativa economica privata è infondata, essendo il provvedimento adottato “ il giusto punto di equilibrio tra le opposte esigenze di garantire la libera iniziativa economica privata e di assicurare nel contempo che essa non vada a detrimento di altri interessi di pari o superiore rilievo e protezione costituzionale ” (T.A.R. Napoli, (Campania) sez. V, 27 febbraio 2014, n. 1219).

Complessivamente, nell’adottare il provvedimento impugnato, l’Amministrazione, nell’esercizio del potere discrezionale di cui è titolare, ha correttamente valorizzato tutta una serie di elementi di cui può, senz’altro, tener conto nel giudizio di affidabilità che è chiamata a svolgere.

Alla legittima revoca della licenza rilasciata per l’esercizio dell’attività di vigilanza consegue il rigetto dell’istanza di estensione dell’attività nell’ambito territoriale della Provincia di -OMISSIS-, venendone a mancare il presupposto (ossia la titolarità della licenza).

Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere rigettato.

Le spese di lite possono essere compensate in ragione delle peculiarità della controversia.