Pubblicato il 19/06/2019

N. 07957/2019 REG.PROV.COLL.

N. 02432/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2432 del 2018, proposto dal Comune di Civitanova Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

contro

Commissario del Governo per la ricostruzione nei territori interessati dal sisma del 24 Agosto 2016, Dipartimento della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Marche, Comune di San Severino Marche non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

1) della ordinanza n° 43 del 15.12.2017 del Commissario del Governo per la Ricostruzione nei Territori Interessati dal Sisma del 24 Agosto 2016 nominato ex Art. 11 della L. n° 400/88 e s.m.i., pubblicata sul sito www.sisma2016.gov.it in data 18.12.2017 e sulla Gazzetta Ufficiale n° 14 del 18.01.2018, recante “Disciplina dei contributi relativi alle attività di rilievo topografico, di redazione della relazione geotecnica/geologica, di demolizione e conferimento in discarica delle macerie e di realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria afferenti gli interventi disciplinati dall'ordinanza commissariale n. 14 del 16 gennaio 2017 e ss.mm.ii. Disciplina delle modalità di erogazione dei contributi per l'attività di ricostruzione pubblica in presenza di altri contributi o di indennizzi assicurativi per la copertura dei medesimi danni”, nella parte in cui, all'Art. 5 rubricato come “Ulteriori disposizioni in materia di ricostruzione pubblica”, stabilisce che “[I]n relazione agli interventi inseriti nei programmi approvati dal Commissario straordinario del governo, ai sensi dell'articolo 14 del decreto - legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito con modificazioni dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229 e ss.mm.ii., ed ammessi a contributo, l'entità del contributo erogato è al netto dell'indennizzo assicurativo o di altri contributi pubblici percepiti per le stesse finalità previste dal medesimo articolo 14”, ponendo, altresì, disposizioni attuative e di dettaglio rispetto a tale principio normativo, parimenti impugnate, ed inoltre, in via subordinata, nella parte in cui, all'Art. 7 rubricato come “Entrata in vigore ed efficacia”, omette di prevedere l'esclusione di retroattività per le disposizioni sopra previste;

2) della ordinanza n° 14 del 16.01.2017 del Commissario del Governo per la Ricostruzione nei Territori Interessati dal Sisma del 24 Agosto 2016 nominato ex Art. 11 della L. n° 400/88 e s.m.i., nella parte in cui dovesse essere interpretata come recante disposizioni presupposte di quelle oggi impugnate o comunque vincolanti per il Commissario nel senso della adozione delle disposizioni oggetto di odierna impugnazione;
3) di ogni altro atto e provvedimento, presupposto, connesso, conseguente o comunque correlato, ove ritenuto lesivo delle prerogative di parte ricorrente, con riserva di proposizione di motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Commissario Straordinario Ricostruzione Sisma 2016 e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Protezione Civile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2019 la dott.ssa I S I P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La presente sentenza viene redatta nel rispetto del principio di sinteticità, il cui rispetto è richiesto anche al Giudice dall’art.3 c.p.a., motivo per cui il Collegio ritiene di prescindere dal riportare analiticamente la descrizione dei fatti di causa, per cui si riporta integralmente agli atti processuali e alla copiosa documentazione allegata in atti.

Espone parte di appartenere ai comuni interessati dalla serie di eventi sismici che hanno colpito il territorio marchigiano dal mese di agosto 2016 al mese di gennaio 2017 e di essere, in quanto tale, destinatario dei finanziamenti previsti per la ricostruzione, riparazione e recupero degli edifici pubblici nonché per gli scopi di cui all’art. 14, comma 1°, D.L. n° 189/16 conv. in L. n° 229/16 nei limiti delle risorse allo scopo stanziate presso il M.E.F.

Pu non essendo previsto alcun obbligo normativo, per le Amministrazioni Pubbliche, di dotarsi di specifica copertura assicurativa, il Comune di Civitanova Marche- a differenza della scelta operate da altri Comuni- in considerazione dell’elevato rischio sismico decideva di dotarsi di una polizza assicurativa, sostenendone i relativi costi (v.doc.5 allegato al ricorso introduttivo, relativo alla polizza “All Risks” stipulata con la Milano Assicurazioni, con decorrenza dal 31.12.2013 fino al 31.12.2016, e premio annuo lordo pari ad euro 44.150,00).

Pertanto, parte ricorrente impugna i provvedimenti in epigrafe, nella parte in cui si dispone, in estrema sintesi, la decurtazione dall’importo del finanziamento concesso dal M.E.F. per la ricostruzione pubblica di quanto eventualmente percepito a titolo di indennizzo assicurativo per i medesimi eventi sismici (di contro, parte ricorrente non allega né dimostra di avere un interesse concreto e attuale all’impugnazione dell’ordinanza nella parte in cui dispone che l’importo del contributo verrà corrisposto al netto “di altri contributi pubblici percepiti per le stesse finalità previste dal medesimo art. 14”) .

Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente deduce l'illegittimità dell'ordinanza impugnata evidenziando che il combinato disposto delle previsioni di cui agli artt. 2, comma 2, e 14 del decreto legge n. 189/2016 e s.m.i. impone al Commissario straordinario, nell’adottare le ordinanze di competenza, il rispetto “della Costituzione, dei principi generali dell'ordinamento giuridico e delle norme dell'ordinamento europeo”: ne deriva, nel caso specifico, l’obbligo del Commissario straordinario di attenersi strettamente alla disciplina contenuta nell'art.14 del decreto legge n. 189/2016 in cui, a differenza di quanto previsto dall’art.6, non è contenuta alcuna previsione che limiti l'erogazione del contributo al netto dell'indennizzo assicurativo o di altri pubblici contributi.

Tale diversità di trattamento da parte del legislatore primario rinverrebbe il proprio fondamento nella considerazione secondo cui, nella ricostruzione pubblica, non è ravvisabile alcun indebito trasferimento di risorse, la cui quantità è stabilita sulla base del criterio delle "risorse assegnate" e non già della integrale copertura dei costi sostenuti dall'Ente Locale in ragione del sisma, così rendendo equo che il medesimo Ente Locale possa disporre dell'importo di indennità assicurativa per sostenere costi che non risultano allo stato rimborsabili né assumibili da alcun altro soggetto.

In via solamente subordinata, qualora si volesse ritenere che il Commissario Straordinario possa derogare alla volontà legislativa risultante dal combinato disposto degli artt. 6 e 14 del D.L. n° 189/16 e s.m.i, parte ricorrente deduce violazione dell’art. 5 comma 5° della L. n° 225/92 e s.m.i., applicabile “ratione temporis”, nella parte in cui stabilisce che “le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate”, presupposti che risultano totalmente assenti nell’ordinanza commissariale n° 43/17.

Con il secondo motivo di ricorso - sempre in via subordinata, qualora si volesse riconoscere al Commissario Straordinario un qualsivoglia potere di integrazione della previsione della disposizione normativa di rango ordinario sul punto- parte ricorrente lamenta violazione di ogni articolazione del principio di proporzionalità, inteso quale declinazione euro-unitaria dei principi di economicità ed efficacia dell’azione amministrativa. L’art. 2 comma 1° lett. c) del D.L. n° 189/16 e s.m.i. stabilisce infatti che il Commissario Straordinario “opera una ricognizione e determina, di concerto con le Regioni e con il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, secondo criteri omogenei, il quadro complessivo dei danni e stima il relativo fabbisogno finanziario, definendo, altresì, la programmazione delle risorse nei limiti di quelle assegnate”.

È evidente, in altri termini, che la programmazione della ricostruzione avviene entro i limiti (e secondo il criterio) delle “risorse assegnate” e non già della integrale copertura dei costi sostenuti dall’Ente Locale in ragione del sisma, e che conseguentemente il meccanismo di computo del contributo al netto dell'indennizzo assicurativo o di altri contributi pubblici relativi al medesimo intervento, già percepiti alla data della trasmissione del progetto esecutivo, priverebbe l’Ente delle risorse necessarie per coprire i costi della ricostruzione.

Parte ricorrente ritiene ulteriormente censurabile – entro tale contesto – l’ordinanza impugnata sotto il profilo dell’eccesso di potere nella figura sintomatica del difetto di attività istruttoria, in quanto l’obbligo di quantificazione del contributo, “al netto” dell’importo di indennità assicurativa percepita, viene introdotto in assenza di acquisizione e valutazione dei dati inerenti l’entità del fabbisogno finanziario determinato dai costi totali implicati dagli eventi sismici per ciascun Ente.

Con il terzo motivo di ricorso si denuncia l'illegittimità dell'ordinanza commissariale nella parte in cui, pretendendo di decurtare il contributo nella misura pari all’importo di “indennizzo assicurativo” percepito dall’Ente Locale interessato in ragione dell’evento sismico, la stessa si porrebbe in aperta violazione di specifici principi della contabilità pubblica degli Enti Locali e in particolare con il paragrafo 2 dell'Allegato 1 al D.lgs.118/2011, ai sensi del quale solo una norma di legge può destinare alcune fonti di entrata (nel caso specifico, l’indennizzo assicurativo) a copertura solo di determinate e specifiche spese (nel caso di specie, quelle derivanti dalla ricostruzione post-sisma).

Qualora il Commissario avesse inteso derogare alla volontà legislativa in tema di contabilità pubblica degli Enti Locali, allora risulterebbe violata la previsione dell’art. 5 comma 5° della L. n° 225/92 e s.m.i., applicabile “ratione temporis”, nella parte in cui onera il predetto dell’indicazione delle norme di legge derogate e della esposizione dei motivi di deroga.

Con il quarto motivo di ricorso si censura le legittimità dell'ordinanza impugnata sotto un ulteriore profilo di violazione di legge, in relazione al paragrafo 2 dell’Allegato 1 al D.lgs.118/2011, nella parte in cui tale ordinanza, in assenza di una previa norma di legge che abilitasse simile previsione e comunque in carenza di indicazione delle norme di legge derogate e delle relative motivazioni, aggrava ed intensifica il vincolo di corrispondenza tra l’entrata costituita dalle indennità derivanti dalla stipula dei contratti di assicurazione e le spese per gli interventi inseriti nei programmi di ricostruzione ex art. 14 del D.L. n° 189/16 e s.m.i. attraverso l’obbligo di decurtazione a valere sul c.d. “primo intervento utile” nonché violazione di legge in relazione all’art. 5, comma 5, della L. n. 225/92 e s.m.i. nella parte in cui onera il Commissario all’indicazione delle norme di legge derogate ed alla esposizione dei motivi di deroga.

L’incongruità della previsione risulterebbe ulteriormente amplificata dalla circostanza secondo cui le previsioni contrattuali di indennità assicurativa, almeno in via generale, sono relative e riguardano la perdita di valore dell’intero coacervo dei beni immobili assicurati dall’ente. Non risulta, dunque, assicurato il valore del singolo bene ma si tiene conto della perdita di valore subita dal patrimonio dell’Ente (calcolato secondo criteri e limitazioni specifiche di ogni polizza). L’indennità assicurativa viene infatti percepita a copertura dell’intero patrimonio dell’Ente, e pertanto appare irragionevole e comunque profondamente ingiusto che tale importo venga scomputato dal primo intervento di ricostruzione realizzato senza che l’Ente abbia alcuna garanzia che poi l’intero patrimonio danneggiato venga ammesso a finanziamento nei piani di ricostruzione emanati dal Commissario.

Ne consegue che con l’ordinanza impugnata l’Ente Locale, in violazione dell’art. 3, comma 1, del D.Lgs. n. 118/11 e s.m.i. - in relazione dell’art. 119 del D.Lgs. n. 267/00 e s.m.i. in tema di fonti di finanziamento- e degli artt. 119 Cost. in tema di autonomia finanziaria di entrata e di spesa degli Enti e 81 Cost. in tema di equilibrio di bilancio, verrebbe illegittimamente privato della sua autonomia di entrata e di spesa e – proprio per effetto della decurtazione contestata – costretto a destinare il provento della copertura assicurativa al singolo intervento ammesso a finanziamento sulla base del decreto commissariale.

Con il quinto, sesto e settimo motivo di ricorso – articolato in ulteriori sotto motivi – si contesta la retroattività delle previsioni impugnate.

Ed invero, nella parte in cui dispone la decurtazione del premio assicurativo anche per le ipotesi in cui l’importo spettante a titolo di indennità assicurativa sia stato già incamerato o solamente impegnato per altri titoli di spesa, l’ordinanza impugnata incide negativamente sul dovere di ciascun Ente di conformare la propria gestione al principio generale della c.d. “programmazione” di cui alla lettera b) dell’art. 3, comma 1, del D.Lgs. n.118/11 e s.m.i. in tema di contabilità dell’Ente, ponendosi in contrasto con l’art. 3 della Cost., l’art. 11 delle Disp. Prel. al c.c. e l’art.1 della L. n. 241/90 e s.m.i. con ulteriore violazione conseguente dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost. (considerati i riflessi su impegni ed obbligazioni sorte nei confronti di terzi, come nel caso di acquisti di lavori, forniture o servizi, già intervenuti ovvero in corso di esecuzione) nonché con l’art. 5, comma 5, della L. n. 225/92 e s.m.i. nella parte in cui onera il Commissario all’indicazione delle norme di legge derogate ed alla esposizione dei motivi di deroga.

Manifesta sarebbe, dunque, nel caso in esame la violazione del principio di affidamento e dunque di quello di ragionevolezza della relativa scelta “normativa” operata con le disposizioni censurate.

Sotto altro profilo, l’ordinanza impugnata determinerebbe una indebita compressione delle facoltà di diritto privato della pubblica amministrazione – ed in particolare dell’autonomia negoziale di quest’ultima ex art. 1322 Cod. Civ. – così come riconosciute ex art. 1 comma 1 bis della L. n. 241/90 perpetrata attraverso una previsione retroattiva volta ad incidere su rapporti pregressi senza neppure tener conto dei premi assicurativi versati dal singolo Ente Locale per conseguire la copertura assicurativa. La decurtazione, pertanto, dovrebbe avvenire al netto dei premi pagati da ciascun Ente locale.

Infine, parte ricorrente censura lesione del principio di affidamento – con riguardo alla posizione dell’Ente Locale titolare di diritti patrimoniali –con riguardo all’art. 1 del Protocollo Addizionale della CEDU e all’art. 117 Cost..

L’irragionevolezza della previsione retroattiva rileva, infatti, anche quale violazione degli obblighi internazionali della Repubblica Italiana, attesa la violazione dei limiti posti dall’ordinamento comunitario al potere di ordinanza e, in particolare, dell’art. 1 del Protocollo addizionale sottoscritto a Parigi in data. 20.03.1952 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), secondo cui “ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale”. Nella fattispecie in esame, il “valore patrimoniale” – oggetto di pattuizione tra le parti e specificamente individuato nell’importo di denaro pari alla indennità assicurativa – è stato pregiudicato, proprio in danno della parte assicurata, la quale ha assistito ad un deterioramento significativo delle facoltà insite nella titolarità di tale diritto di credito, per effetto della impugnata disposizione retroattiva.

Con l’ottavo motivo di ricorso si censura eccesso di potere, per contraddittorietà, dell’ordinanza impugnata. Espone al riguardo parte ricorrente che, tra le altre, l’ordinanza commissariale n. 33/2017 ha stabilito il divieto di ammissione a contributo ex art. 14 del D.L. n. 189/16 e s.m.i. dei costi di acquisto ed urbanizzazione di aree da destinare al nuovo insediamento dei complessi scolastici in precedenza costretti ad essere delocalizzati in ragione degli esiti delle conseguenze degli eventi sismici, la cui copertura ben potrebbe essere affidata alle somme derivanti dalle indennità assicurative stipulate ed escusse dai singoli Enti Locali.

Con il nono motivo di ricorso si denuncia l’eccesso di potere nell’operato del Commissario evidenziando che la misura prevista sarebbe inedita e non in precedenza adottata nel caso degli aventi sismici che hanno colpito nel 2009 l’Abruzzo e nel 2012 l’Emilia Romagna.

Con l’ultimo motivo parte ricorrente evidenzia la “singolarità” della mancata consultazione con gli Enti Locali ovvero con le loro organizzazioni rappresentative come l'A.N.C.I. ovvero nella c.d. "Cabina di Coordinamento", argomentando che “tale difetto di consultazione - il quale si traduce in una specifica carenza istruttoria - rileva sotto tutti i profili dedotti in rubrica, in quanto appare evidente come il Commissario straordinario non abbia inteso procedere alla consultazione dei soggetti interessati, quanto meno al fine di raccogliere informazioni utili a decidere la cui mancanza si traduce in specifici motivi di illegittimità”.

In via preliminare, il Collegio osserva, in relazione alla richiesta di estromissione della Presidenza del Consiglio dei ministri, che la stessa va accolta.

Ed invero, per quanto stabilito dal D.L. n. 189 del 2016, il Commissario straordinario del Governo per la ricostruzione nei territori interessati dall'evento sismico del 24 agosto 2016, istituito ai sensi dell'art. 11 della legge n. 400 del 1988, è un’Amministrazione separata e distinta dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, pur essendo fisicamente incardinata presso la sede di quest’ultima;
il Commissario, infatti, non appartiene all’organico della Presidenza del Consiglio, ma è dotato di autonomi poteri normativi e dispositivi, nonché di una propria autonomia amministrativa, contabile e finanziaria (a titolo esemplificativo, si citano l’art. 1, commi 3, 5 e 7, l’art. 2, commi 1 e 2, l’art. 4, comma 3 e l’art. 50, comma 1, del D.L. n. 189 del 2016) (in tal senso, cfr. TAR Marche, n. 00505/2018). Ne consegue che, essendo impugnata con specifiche censure una ordinanza adottata dal predetto Commissario del Governo ai sensi del D.L. n. 189 del 2016, deve ritenersi erronea la vocatio in ius della Presidenza del Consiglio, della quale va disposta l’estromissione.

Nel merito, il ricorso merita accoglimento in considerazione della fondatezza del primo motivo di ricorso, con cui si deduce violazione della normativa di riferimento – e, in particolare, del combinato disposto degli artt. 6, comma 6 e 14 del decreto legge n.189 del 17/10/2016 e dell’art. 5 comma 5° della L. n° 225/92 – nella parte in cui, avendo il legislatore volutamente differenziato la disciplina dei finanziamenti per la ricostruzione e recupero del patrimonio pubblico rispetto a quello privato (prevedendo solo in tal caso la decurtazione, dal contributo spettante per la categoria di intervento realizzando, sia di eventuali altri contributi pubblici percepiti dall'interessato per le medesime finalità sia dell’eventuale indennizzo assicurativo), ove l’ordinanza commissariale avesse inteso derogare a tale disciplina, avrebbe dovuto indicare espressamente le norme derogate e la motivazione della deroga.

Quanto alla ricostruzione privata, infatti, l’art.6 comma 6, del D.L. 17/10/2016, n. 189 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 2016, recante “Criteri e modalità generali per la concessione dei finanziamenti agevolati per la ricostruzione privata”, come modificato dalla legge di conversione 15 dicembre 2016, n. 229) stabilisce che “Il contributo concesso è al netto dell'indennizzo assicurativo o di altri contributi pubblici percepiti dall'interessato per le medesime finalità di quelli di cui al presente decreto”.

Tale disposizione riprende, con minime differenze terminologiche, la scelta già effettuata dal legislatore a seguito degli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 (v. art. 3 del D.L. 28/04/2009, n. 39, come modificato dalla L. di conversione 24 giugno 2009, n. 77 secondo cui, per soddisfare le esigenze delle popolazioni colpite dal sisma del 6 aprile 2009, nei territori individuati ai sensi dell'articolo 1 sono disposti, “ al netto di eventuali risarcimenti assicurativi”, la concessione di contributi a fondo perduto, la concessione di indennizzi e l’esenzione da tributi) nonché a seguito degli eventi sismici che hanno interessato il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012 (v.art.3 del D.L. 06/06/2012, n. 74, conv. in L. 1° agosto 2012, n. 122).

Con riferimento, invece, alla ricostruzione pubblica, analoga disposizione non solo non era contemplata nei citati D.L. n.39/2009 e n.74/2012, ma non lo è neppure nell’art.14 del D.L. n.189/2016, il cui comma 6 si limita a stabilire che “i contributi di cui al presente articolo, nonché le spese per l'assistenza alla popolazione sono erogati in via diretta”.

Dall’interpretazione contestuale di tali norme e dal “silenzio” serbato, quanto alla decurtazione del contributo, dall’art.14 del D.L. n.189/2016, il Collegio ritiene di poter desumere la precisa voluntas legis di non assoggettare il finanziamento per la ricostruzione pubblica a decurtazioni conseguenti alla percezione di indennità di assicurazione conseguenti all’eventuale stipula di polizze contrattuali per l’assicurazione contro i danni connessi ad eventi sismici.

Ciò si evince, in particolar modo, dalla natura del finanziamento di cui trattasi, che l’art.14 del D.L. n.189/2016 qualifica espressamente come “finanziamento, nei limiti delle risorse stanziate allo scopo, per la ricostruzione, la riparazione e il ripristino degli edifici pubblici, per gli interventi volti ad assicurare la funzionalità dei servizi pubblici, nonché per gli interventi sui beni del patrimonio artistico e culturale, compresi quelli sottoposti a tutela ai sensi del codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, che devono prevedere anche opere di miglioramento sismico finalizzate ad accrescere in maniera sostanziale la capacità di resistenza delle strutture”.

Il comma 2 della stessa disposizione precisa peraltro che il Commissario è, a tal fine, “ chiamato a predisporre e approvare un piano delle opere pubbliche, comprensivo degli interventi sulle opere di urbanizzazione danneggiate dagli eventi sismici o dagli interventi di ricostruzione eseguiti in conseguenza di detti eventi ed ammissibili a contributo in quanto non imputabili a dolo o colpa degli operatori economici, articolato per le quattro Regioni interessate, che quantifica il danno e ne prevede il finanziamento in base alla risorse disponibili”.

Si tratta, quindi, di un finanziamento concesso dal M.E.F. agli Enti Locali “nei limiti delle risorse stanziate allo scopo” per far fronte ad indubbie finalità di interesse pubblico di ricostruzione di opere pubbliche danneggiate dal Sisma.

Sebbene detto finanziamento presupponga l’esistenza di un danno, per quanto attiene alla ricostruzione pubblica il legislatore ha espressamente attribuito all’erogazione natura riparatoria (né potrebbe ad avviso del Collegio essere diversamente, considerato che nel caso in esame il danno è cagionato da una calamità naturale e, come è noto, la fattispecie risarcitoria ex art.2043 c.c. postula la sussistenza di un danno contra jus e non jure dato ).

Ciò rende, ad avviso del Collegio, addirittura auspicabile che un Ente locale, per far fronte alle esigenze di copertura integrale dei costi da sostenersi per la ricostruzione, possa cumulare l’eventuale indennizzo assicurativo con l’importo del finanziamento pubblico concesso dal M.E.F. “nei limiti delle risorse disponibili”.

Diversa è la ratio che sottende alla disposizione dettata per il finanziamento alla ricostruzione privata, che come già evidenziato non consente tale “cumulo”: il finanziamento erogato dallo Stato per la ricostruzione privata poggia infatti su finalità solidaristiche di “riparazione” del pregiudizio subito dal danneggiato in conseguenza del verificarsi della calamità naturale, neutralizzandola in tutto o in parte, sicchè la ratio lato sensu assistenziale sottesa all’erogazione di tale contributo pubblico non si giustificherebbe qualora il privato avesse già percepito, per il medesimo titolo, un indennizzo assicurativo.

Ne consegue che, quanto ai contributi assegnati agli Enti locali, è da ritenersi del tutto legittimo, oltre che assolutamente opportuno, che gli stessi – non potendo confidare nella copertura integrale dei danni subìti e della conseguenza ricostruzione tramite le risorse assegnate a seguito del sisma- si dotino di polizze di assicurazione al fine di poter disporre integralmente dell'importo dell’indennità assicurativa (che, come è noto, postula la sottoscrizione di un contratto privatistico basato sul concetto di rischio assicurativo), per sostenere i costi non coperti dal contributo pubblico erogato dal M.E.F.;
senza considerare che l’ordinanza impugnata determina una evidente disparità di trattamento tra Comuni che hanno volontariamente deciso di dotarsi di una polizza assicurativa e di sopportarne i relativi oneri economici e Comuni che hanno operato scelte difformi e che non coglie la ratio della differente disciplina normativa dettata dal legislatore per la ricostruzione pubblica rispetto a quella privata sicché deve ritenersi comunque illegittima, sotto i profili della violazione dell’affidamento e della disparità di trattamento, l’impugnata ordinanza del Commissario Straordinario nella parte in cui va ad incidere, retroattivamente, su aspetti che hanno già costituito oggetto di determinazione negoziale.

Ne deriva che, qualora il Commissario Straordinario avesse inteso, per particolari ragioni, dettare una disciplina contrastante con quanto previsto al riguardo dal legislatore, ai sensi dell’art.5 comma 5 della L. 24/02/1992, n. 225 avrebbe dovuto indicare esplicitamente le norme derogate e darne adeguata motivazione, tenendo peraltro in considerazione i limiti imposti dalla peculiare autonomia degli Enti Locali in materia di finanza pubblica (anche sotto i rilevati profili del divieto, comunque, di imputare la decurtazione al “primo intervento utile” e della necessità di tener conto dei premi pagati dagli Enti Locali), nonché il profilo della introduzione di disposizioni chiaramente pregiudizievoli solo per taluni Enti Locali, per giunta con effetto retroattivo.

Una corretta interpretazione degli ambiti di legittima esercitabilità del potere di deroga alla legislazione vigente, quale riconosciuto al Commissario delegato dal Presidente del Consiglio dei ministri in sede di attuazione degli interventi emergenziali ex art. 5 della legge n. 225/1992 impone infatti la circostanziata individuazione ex ante delle principali norme che, applicabili in via ordinaria, pregiudicherebbero l'attuazione degli interventi stessi;
con la conseguenza che l'onere di motivazione, di cui il Commissario deve farsi carico, deve obbligatoriamente volgersi ad evidenziare, con valutazione preventiva, il nesso di strumentalità necessaria tra l'esercizio del potere di deroga e l'attuazione dei detti interventi (ex plurimis: T.A.R. Lazio Roma Sez. I Sent., 24/04/2012, n. 3665).

Dalla fondatezza di tale censura consegue l’improcedibilità, per sopravvenuto difetto di interesse, delle ulteriori doglianze dedotte.

In conclusione, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, va annullata l’ordinanza in epigrafe n° 43 del 15.12.2017, sia nella parte in cui all’art.5 dispone che l'entità del contributo erogato in relazione agli interventi inseriti nei programmi approvati dal Commissario straordinario del governo, ai sensi dell'art. 14 del decreto-legge n. 189/2016, sia determinato al netto dell'indennizzo assicurativo, sia nella parte in cui all’art.7 omette di prevedere l’esclusione di retroattività per le disposizioni sopra previste.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.