TAR Catania, sez. IV, sentenza 2016-10-11, n. 201602493

Pubblicato il 11/10/2016

N. 02493/2016 REG.PROV.COLL.

N. 02420/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2420 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
R P, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Perna C.F. PRNMRC73S23C351N, con domicilio eletto presso il suo studio in Catania, Via V. Giuffrida, 23;

contro

Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Catania, Ministero dell'Interno, Legione Carabinieri "Sicilia" - Comando Provinciale di Catania, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, Ministero della Difesa, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle Iniziative Antiracket e Antiusura, Comitato di Solidarietà per le Vittime dell'Estorsione e dell'Usura, Ufficio del Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle Iniziative Antiracket e Antiusura, Nucleo di Valutazione (per le Istanze di Accesso ai Benefici Economici Previsti dalle Leggi 108-96 e 44-99), non costituiti in giudizio;

per l'ottemperanza

quanto al ricorso principale:

al giudicato nascente dalla sentenza Tar Catania, Sez. IV, n. 2377/2014, depositata in data 4 settembre 2014, non appellata, passata in giudicato il 16 marzo 2015, pronunciata in esito al ricorso inter partes n. 2925/2012 R.G..

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

per l’annullamento

del provvedimento/decreto n. 12-E-1/10/2015 recante la data del 4/11/2015, comunicato in data 1/12/2015, adottato nei confronti del ricorrente dal Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura, con il quale è stata disposta la revoca del precedente decreto commissariale n. 114/E/27.03.2014 del 28/3/2014 e di tutti i suoi effetti (decreto, quest'ultimo, con cui si era disposta l'erogazione della provvisionale stabilita con ordinanza Cga n. 748/2013).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Catania, del Ministero dell'Interno, della Legione Carabinieri "Sicilia" - Comando Provinciale di Catania, del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri e del Ministero della Difesa;

Viste le memorie difensive;

Visto l 'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 luglio 2016 il dott. Pancrazio Maria Savasta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Ricorso principale.

Il ricorrente è imprenditore nel settore della vinificazione, titolare dell’impresa individuale “Azienda Vitivinicola Don Saro - Vini DOC - di P Rosario”, con sede legale in Catania.

In data 26 agosto 2008, ha presentato esposto presso la Stazione dei Carabinieri di Catania - P.zza G. Verga, rivolto a denunciare fatti usurari ed estortivi subiti nell’esercizio della sua attività imprenditoriale.

Di seguito a tali fatti, il ricorrente ha presentato presso la Prefettura di Catania istanze volte a ottenere la concessione, rispettivamente, di un’elargizione pari ad € 500.000,00 (con relativa provvisionale del 70%), ai sensi degli artt. 2 e ss. della legge 23 febbraio 1999, n. 44, e di un mutuo pari ad € 248.500,00 (poi riquantificati, con successiva domanda, in € 1.500.000,00, con relativa anticipazione del 50%), ai sensi dell’art. 14 della legge 7 marzo 1996, n. 108.

In esito alla comune istruttoria espletata per entrambe le istanze, l’Ufficio del Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura ha adottato i decreti n. 260/2012 e n. 261/2012, notificati il 16.8.2012, con i quali ha rigettato le domande avanzate dal ricorrente.

Con ricorso iscritto al n. 2925/2012 R.G. di questo Tribunale, quest’ultimo ha impugnato i suddetti Decreti commissariali e i relativi atti presupposti e connessi.

Frattanto, il Commissario straordinario ha adottato il Decreto n. 24/2013 del 29 gennaio 2013, con il quale ha annullato in autotutela il precedente Decreto n. 261/2012, di diniego del mutuo ex lege n. 108/1996 a suo tempo richiesto dal ricorrente.

In data 5 marzo 2013, il Commissario straordinario ha adottato il Decreto n. 83/2013, successivamente notificato al ricorrente, con il quale gli è stato (provvisoriamente) concesso un mutuo per soli € 114.929,34, anziché per la somma richiesta di € 1.500.000,00.

In particolare, nel suddetto provvedimento commissariale si è specificato che nella seduta del 15 febbraio 2013 il Comitato di solidarietà per le vittime dell’estorsione e dell’usura ha esaminato il verbale del Nucleo di Valutazione della Prefettura di Catania, rilevando «che gli ulteriori danni riportati nel verbale quali il mancato pagamento di ratei di mutuo, di imposte, di debiti verso fornitori e la perdita di un contributo dell’Assessorato all’Agricoltura, non si configurano come tipologie di danno ristorabili ai sensi dell’art. 14, comma 4, della legge n. 108/96».

Con relazione prot. n. 1595/RT/189 del 19 marzo 2013, il Commissario Straordinario, da un lato, ha ripercorso e riconfermato le ragioni del Decreto n. 83/2013, di accoglimento parziale, per la sola somma di € 114.929,34, dell’istanza avanzata dal ricorrente ai fini dell’erogazione di un mutuo ex lege n. 108/1996 di € 1.500.000,00 e, dall’altro, ha ribadito il diniego (disposto con il Decreto commissariale n. 260/2012) dell’elargizione ex lege n. 44/1999 della somma di € 500.000,00.

Il ricorrente ha gravato con ricorso per motivi aggiunti la detta relazione.

Con ordinanza n. 636/2013, questa Sezione ha rigettato l'istanza cautelare avanzata dal ricorrente.

In data 28 agosto 2013 la Struttura Commissariale ha emesso l'ulteriore Decreto n. 222/2013, con il quale è stato concesso a mutuo al ricorrente l'ulteriore importo € 24.295,66, a titolo di interessi usurari, provvedimento pure impugnato con ulteriori motivi aggiunti, nella parte di interesse.

La decisione cautelare di rigetto resa da questo Tribunale è stata poi impugnata innanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, che ha adottato l'ordinanza n. 748/2013 del 30 settembre 2013, con la quale, in accoglimento del gravame, ha concesso al dott. P l'erogazione a titolo di provvisionale della somma di € 800.000,00, ovvero, in assenza di disposta fideiussione, di € 420.000.

Il Ministero dell'Interno ha proposto ricorso per revocazione ex art. 395 c.p.c. dell'ordinanza resa dal CGA, rigettato con ordinanza del medesimo Giudice n. 865/2013 del 13 dicembre 2013.

Rimasta inottemperata la detta decisione n. 748/2013, con ordinanza n. 147/2014 del 24 marzo 2014 il CGA per la Sicilia ha nominato un commissario ad acta per l'esecuzione del precedente ordine cautelare.

Con Decreto del Commissario Straordinario n. 114/E/27.3.2014 del 28.3.2014, è stata data esecuzione alla predetta Ordinanza n. 784/2013.

Con sentenza n. 2377/2014 resa da questo Tribunale sono stati in parte accolti i ricorsi del ricorrente.

In particolare:

1) Decreto n. 260/2012 del 2.8.2012.

Con tale provvedimento è stata negata l’elargizione di € 500.000 in favore del ricorrente richiesta ai sensi della legge 44/99, in quanto vittima dell’usura.

Con la detta decisione n. 2377/2014 è stato accolto il ricorso principale, nella misura in cui tale decreto è stato impugnato, <<fatti salvi gli ulteriori provvedimenti adeguatamente motivati da parte dell’Amministrazione>>, mentre è stata <<dichiarata l’inammissibilità per difetto di interesse del ricorso per motivi aggiunti>>, in quanto rivolto alla nota prot. n. 1595/RT/189 del 19.3.2013 (depositata in giudizio dall’Amministrazione in data 26.3.2013, adottata dal medesimo Commissario Straordinario, con la quale è stato ribadito, con diversa motivazione, il predetto diniego), atto ritenuto non avente contenuto provvedimentale.

Quindi, la decisione è stata chiaramente nel senso di un mero difetto di motivazione, sicché tutto quanto trasfuso nella relazione avversata con il ricorso per motivi aggiunti (nella quale il diniego sarebbe stato confermato prevalentemente in quanto il ricorrente era indagato per reati contro il patrimonio, di guisa che osterebbe alla richiesta elargizione l’art. 2, comma 2, della L. 27.1.2012, n. 3), non ha trovato alcun ingresso in un provvedimento amministrativo, né è stato oggetto di giudizio di merito da parte del Tribunale, che si è limitato a indicare un possibile percorso argomentativo.

2) Decreti nn. 261/2012, 83/2013, 222/2013.

La decisione n. 2377/14 di cui si chiede l’ottemperanza ha, altresì, regolato le censure concernenti i decreti in epigrafe.

In particolare, con il Decreto n. 261/12, con identiche motivazioni rispetto al n. 260/12, è stato <<negato al ricorrente la concessione di un mutuo, ai sensi della L. 108/96, quale vittima di usura, per l’importo di € 248.500,00.

Il provvedimento, di seguito ad approfondimento istruttorio dal quale è emersa la necessità di acquisire nuova documentazione, è stato annullato con Decreto n. 24/2013.

Sicché, la sentenza n. 2377/2014 ha statuito che tale circostanza determina l’improcedibilità (in tale parte) del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.

Successivamente, come ricostruito nella detta decisione, <<l’Amministrazione ha adottato, di seguito all’istruttoria prevista nel predetto provvedimento di autotutela, il Decreto n. 83/2013, che, a fronte della nuova richiesta per la maggiore somma di € 1.500.000, ha limitato ad € 114.929, 34 l’importo concesso.

<<Anche questo provvedimento è stato impugnato con il primo ricorso per motivi aggiunti.

<<Il CGA per la Sicilia, come sopra chiarito, ha accolto l’appello cautelare con ordinanza n. 748/13 del 30.9.2013, statuendo anche a favore del ricorrente una rilevante provvisionale.

<<Frattanto, la medesima Amministrazione ha emanato l’ulteriore Decreto n. 222/2013, che, riferendosi alla seduta del Comitato di solidarietà del 31.5.2013, sempre in riferimento alla domanda di mutuo, ha deliberato la concessione di un’ulteriore somma, pari ad € 24.295,66, a titolo di interessi usurari.

<<Il detto provvedimento, anch’esso concedente un importo notevolmente inferiore ad € 1.500.000, è stato impugnato con il secondo ricorso per motivi aggiunti depositato l’11.10.2013.

<<Infine, con il terzo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 28.1.2014, il ricorrente ha integrato i motivi di gravame.

<<Quest’ultimo, in sintesi, si duole del difetto di motivazione e di istruttoria, posto che l’Amministrazione, pur riferendosi nei provvedimenti impugnati a specifici atti istruttori (segnatamente la nota prefettizia del 15.3.2013 che, a sua volta, richiama i chiarimenti resi dal Nucleo di valutazione in data 13.3.2013), poi, in sede di liquidazione, ha ritenuto di poter accogliere solo in parte le richieste formulate con l’istanza volta alla concessione del mutuo, senza introdurre alcuna congrua motivazione.

<<Al contrario, con relazione del 21.2.2012, il Nucleo di Valutazione e Verifica della Prefettura di Catania aveva ritenuto congrua la richiesta del mutuo nella misura richiesta di € 1.500.000.

<<Per altro, in sede di approfondimento istruttorio preliminare alla emanazione del Decreto n. 222/13, il medesimo Nucleo di Valutazione, con il richiamato verbale del 13.3.2013, oltre a esprimere la stima, poi di fatto trasfusa nei provvedimenti concessori, ha riconosciuto la ristorabilità dei danni derivanti da altri vantaggi usurari di cui ai punti 1), 2), 3) e 4) del precedente verbale>>.

La sentenza n. 2377/2014, di cui si chiede l’esecuzione, ha concluso nel senso che <<i provvedimenti impugnati, così come contestato, non si soffermano a rendere contezza della mancata considerazione delle predette voci, sicché coglie nel segno il ricorrente nella misura in cui, anche in questo caso, si duole della loro insufficiente motivazione>>.

Sicché, anche in questo caso, la decisione è stata nel senso di una riedizione del potere con provvedimento motivato.

Di seguito alla pubblicazione della sentenza n. 2377/14, in data 24.9.2014 il ricorrente ha presentato istanza a mezzo PEC al Commissario Straordinario, con la quale ha richiesto di dare corso a quanto ivi statuito.

La Prefettura di Catania, in data 6.3.2015, ha comunicato al ricorrente un preavviso di rigetto ex art. 10 bis legge 241/90, in ordine all'istanza di elargizione ex lege n. 44/1999 del 24.3.2011, in quanto il Comitato di Solidarietà, nella seduta del 26.2.2015, «ha rilevato che il Sig. P Rosario è stato condannato per il reato di cui all'art. 646 del c.p. e che tale circostanza risulta condizione ostativa ai sensi dell'art. 3, comma 1 - bis, della legge n. 44/99. Il Comitato, pertanto, ha deliberato l'inizio della procedura di revoca del decreto commissariale n. 114/E/27.03.2014 del 28-3-2014» (con il quale era stato a suo tempo disposto il pagamento dell'importo riconosciuto a titolo di provvisionale giusta ordinanza CGA n. 748/2013).

Il ricorrente, in data 16.3.2015, ha proposto osservazioni documentate, deducendo che le obiezioni sollevate dal Comitato di Solidarietà sarebbero state già superate dal contenuto della sentenza di questo Tribunale n. 2377/2014.

Deduce, per altro, di aver conservato la qualità di imputato, così come prima del nuovo provvedimento, posto che la sentenza di condanna, frattanto intervenuta, è stata appellata.

Inoltre, la norma invocata in sede di preavviso di rigetto non sarebbe pertinente per il caso in esame, in quanto la stessa si riferisce al «soggetto dichiarato fallito», circostanza, questa, insussistente nel caso di specie.

Ed invero, la norna sarebbe riferibile al soggetto dichiarato fallito nell'ipotesi di procedura fallimentare ancora aperta, tant'è che, fra l'altro, è dalla stessa richiesto il parere del Giudice delegato al fallimento, per eventualmente escluderne l’applicazione.

Inoltre, il ricorrente è stato dichiarato fallito con sentenza del Tribunale di Catania, Sezione Fallimenti, del 5.6.1979 e il fallimento è stato dichiarato chiuso oltre vent'anni addietro con sentenza del medesimo Tribunale di Catania del 12.1.1994, depositata in data 31.1.1994, per omologa concordato fallimentare adempiuto in data 29.6.1994.

Per altro, la permanenza di effetti negativi in capo al fallito sarebbero stati esclusi dalla

Corte Costituzionale con sentenza 27 febbraio 2008, n. 39, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt. 50 e 142 delle legge fallimentare di cui al r.d. n. 267/1942 (nel testo vigente prima della riforma di cui al d.lgs. n. 5/2006) «in quanto stabiliscono che le incapacità personali derivanti al fallito dalla dichiarazione di fallimento perdurano oltre la chiusura della procedura concorsuale».

L'insussistenza dello stato di fallimento a carico del ricorrente e le argomentazioni di cui alla suddetta sentenza della Corte Cost. n. 39/2008 sarebbero state già sollevate dal ricorrente in seno al ricorso n. 2925/2012 R.G. e fatte proprie dalla sentenza n. 2377/2014.

Inoltre, il Decreto commissariale n. 114/E/27.03.2014, che l'Amministrazione intenderebbe revocare, sarebbe stato adottato in esecuzione dell'ordinanza cautelare del CGA n. 748/2013, le cui ragioni sarebbero state dal medesimo Giudice confermate successiva ordinanza n. 865/2013, con la quale è stato a suo tempo rigettato il ricorso per revocazione della detta precedente decisione.

E la decisione cautelare sarebbe stata ribadita dalla sentenza n. 2377/2014 di questo Tribunale, di cui si chiede l’esecuzione, ove si è rilevato che «non è dato evincere "sulla base di quali elementi l'amministrazione abbia ritenuto carente la condizione prevista dall'art. 4, comma 1, lett. d), della L. n. 44/99".

Infine, l’art. 3, comma 1 bis, della legge n. 44/1999, introdotto nell'ordinamento dall'art. 2, comma 1, lett. a), n. 2, della legge 27 gennaio 2012, n. 3, non potrebbe neanche applicarsi ai fatti, oggetto di procedimento penale, commessi precedentemente all'entrata in vigore della stessa innovazione, giacché la suddetta disposizione non avrebbe efficacia retroattiva, in quanto non ivi prevista.

Nel caso di specie, il fatto addebitato al ricorrente è stato compiuto sino al 6 febbraio 2007, ossia antecedentemente all'entrata in vigore della menzionata disposizione di legge (in vigore dal 29 febbraio 2012 ex art. 21, legge n. 3/2012, cit.).

In ultimo, anche in relazione all'istanza di concessione di mutuo ex lege n. 108/1996, la sentenza di cui si chiede l’esecuzione avrebbe evidenziato che l'Amministrazione ha omesso di tenere in debito conto quanto emerso in sede istruttoria nelle relazioni del 21.2.2012 [e successiva nota prefettizia del 27.2.2012] e del 13.3.2013 svolte dal competente Nucleo di Valutazione presso la Prefettura di Catania, con le quali, rispettivamente, si è ritenuta congrua la richiesta di erogazione di € 1.500.000,00.

In ogni caso, nessun provvedimento è stato adottato, sicché, il ricorrente ha insistito per la declaratoria di inottemperanza al giudicato.

Ricorso per motivi aggiunti.

Successivamente alla notifica del ricorso principale, in data 1 dicembre 2015, è stato comunicato al ricorrente il Decreto commissariale n. 12-E-1/10/2015 del 4 novembre 2015, con il quale si è disposta la revoca dell'elargizione di € 800.000,00 erogata in esecuzione dell'ordinanza del CGA n. 748/2013.

Avverso tale provvedimento, l'odierno ricorrente ha cautelativamente interposto diverso gravame innanzi a questo Tribunale, asseritamente affidandolo a varie censure di legittimità, proprie della sede processuale ordinaria, e ha chiesto la sospensione dell'esecuzione di tale provvedimento.

La Sezione ha rigettato l’istanza cautelare con ordinanza n. 159/2016.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha anch’esso rigettato l’appello cautelare con ordinanza n. 320/2016, depositata il 6 maggio 2016.

Il ricorrente ha impugnato anche nel gravame in esame il detto provvedimento con ricorso per motivi aggiunti depositato il 23.5.2016, chiedendo la declaratoria di nullità, in quanto violativo del giudicato nascente dalla sentenza n. 2377/14 di questa Sezione.

Il ricorso è stato affidato alle seguenti censure:

1) Nullità del decreto commissariale n. 12-E-1/10/2015 del 4/11/2015 per elusione e violazione del giudicato nascente dalla sentenza TAR Catania, sez. IV, n. 2377/2014, ai sensi dell'art. 21 septies, legge 7 agosto 1990, n. 241, e dell'art. 114, comma IV, lett. B), c.p.a. Domanda di declaratoria di nullità dell'anzidetto provvedimento/decreto.

Ribadisce, in somma sintesi, il ricorrente che il provvedimento impugnato non conterrebbe alcun passaggio istruttorio e motivazionale relativo alla rilevanza dello stato di fallimento a carico del ricorrente, anche in considerazione delle argomentazioni ricavabili dalla decisione della Corte Costituzionale n. 39/2008, invece chiaramente richiamata dalla sentenza n.2377/2014 di cui si chiede l’esecuzione.

Inoltre, il provvedimento di cui si deduce la nullità per violazione del giudicato sarebbe elusivo del dettato reso nella sentenza ottemperanda, giacché richiama a proprio fondamento un presupposto di fatto già asseritamente esistente nel corso del giudizio conclusosi con tale decisione, ossia la sentenza penale di condanna in primo grado pronunciata nei confronti del ricorrente per appropriazione indebita.

Tale condanna invocata dall'Amministrazione sarebbe stata comminata con sentenza n. 899/14 del 28/2/2014 depositata il 29/3/2014 emessa dal Tribunale di Catania, Sez. I Penale e, dunque, in

data antecedente alla decisione ottemperanda Tar Catania n. 2377/2014 (depositata il 4/9/2014).

Costituitesi con memoria di mera forma, le Amministrazioni intimate hanno concluso per l’infondatezza del ricorso.

All’Udienza camerale del 21.7.2016 la causa è stata trattenuta in decisione

DIRITTO

1) Con il ricorso principale in esame il ricorrente chiede che venga data esecuzione alla sentenza n. 2377/2014 resa da questa Sezione.

Con il ricorso per motivi aggiunti, l’annullamento del provvedimento/decreto n. 12-E-1/10/2015 recante la data del 4/11/2015, comunicato in data 1/12/2015, per asserita violazione del giudicato.

Prima di esaminare nel dettaglio le doglianze ad essi riferibili, occorre delineare i principi cui la Sezione intende attenersi.

Il Tribunale ha già avuto modo di chiarire il proprio avviso (cfr. TAR Catania, IV, 28.7.2016, n. 2046;
IV, 23.6.2016, n. 1696) in ordine alla procedura applicabile al caso di effettiva elusione del giudicato ovvero all’ipotesi di un autonomo (possibile) nuovo atto amministrativo.

Le richiamate decisioni hanno preliminarmente condiviso quanto ritenuto dall’Adunanza Plenaria n. 2 del 15 gennaio 2013, secondo la quale <<non può escludersi in via generale la rivalutazione dei fatti sottoposti all’esame del giudice.

<<E’ ben consapevole l’adunanza delle tesi da tempo avanzate che, facendo leva sul principio di effettività della giustizia amministrativa, prospettano la necessità di pervenire all’affermazione del divieto di ogni riedizione del potere a seguito di un giudicato sfavorevole, ma non ritiene di poter aderire a tale indirizzo che appare contrastante con la salvezza della sfera di autonomia e di responsabilità dell’amministrazione e non imposto dalle pur rilevanti pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo, come attestato dalla disciplina della materia in Paesi dell’Unione europea a noi più vicini (si pensi alla Francia ed alla Germania) nei confronti dei quali possiamo vantare un sistema di esecuzione del giudicato amministrativo – l’ottemperanza appunto – sicuramente più avanzato.

<<Ma va subito aggiunto che la riedizione del potere deve essere assoggettata a precisi limiti e vincoli.

<<