Pubblicato il 30/10/2023

N. 16113/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02882/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2882 del 2020, proposto da
General Logistics Systems Italy S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati M G, F G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 187;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dello Sviluppo Economico, Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

della delibera dell’AGCOM n. 435/19/CONS del 4.11.2019, avente ad oggetto “ misura e modalità di versamento del contributo dovuto per l’anno 2020 dai soggetti che operano nel settore dei servizi postali ”;
del Decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 5 dicembre 2019;
della Delibera dell’AGCOM n. 48/20/CONS, del 13.2.2020, avente ad oggetto “ modello telematico e istruzioni relativi al contributo dovuto per l’anno 2020 dai soggetti che operano nel settore postale ” e relativi allegati A e B;
della delibera dell’

AGCOM

731/11/CONS recante “ modifiche ed integrazioni al regolamento per l’organizzazione ed il funzionamento - istituzione della Direzione servizi postali ” del 20.12.2011;
della delibera dell’

AGCOM

65/12/CONS recante “ Modifiche ed integrazioni della Delibera 25/07/CONS e successive modifiche ed integrazioni ” del 2.2.2012;
della delibera

AGCOM

129/15/CONS dell’11.3.2015, di approvazione del “ regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico dei servizi postali ”, e ciò nella parte in cui si richiama l’obbligo di contribuzione, nonché il suo allegato A;
degli atti con i quali il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha espresso, per il tramite della Ragioneria Generale e del Dipartimento del Tesoro, parere favorevole alla contribuzione in oggetto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del Ministero dello Sviluppo Economico e di AGCOM;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 ottobre 2023 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espone parte ricorrente di svolgere servizi a valore aggiunto di corriere espresso, consistenti nel prelievo, trasporto e recapito di plichi e pacchi, consegnati al destinatario secondo tempistiche concordate in fase di stipula del contratto di trasporto.

Sebbene sia possibile affermare che i servizi di corriere espresso non rientrino tra i servizi postali tradizionali, nondimeno la ricorrente evidenzia di aver sempre operato sulla base di autorizzazione postale generale, concessa prima dal Ministero delle comunicazioni e poi dal Ministero dello sviluppo economico.

Detta autorizzazione si applica a tutti gli esercenti i servizi postali che esulano dal servizio universale.

Con la delibera impugnata, AGCom ha determinato per l’anno 2020 la misura e le modalità di versamento del contributo dovuto dai soggetti operanti nel settore postale.

2. A sostegno della proposta impugnativa, la ricorrente ha dedotto i seguenti argomenti di censura:

2.1) Sul rapporto tra misura della contribuzione e “carico regolatorio”. Errore di fatto manifesto e difetto di istruttoria. Difetto di valutazione su un profilo decisivo. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione dell’art. 9, paragrafo 3, della direttiva 97/67/CE.

Viene, in primo luogo, contestata la imposizione di un onere contributivo indifferenziato, per servizi che esulano e servizi che rientrano nel servizio universale, sebbene il c.d. carico regolatorio sui servizi che esulano dal servizio universale sia molto ridotto e sia pressoché nullo per i servizi di corriere espresso.

2.2) Violazione dell’art. 66 della legge 266/2005. Carenza di istruttoria. Eccesso di potere. Violazione dell’art. 9, paragrafo 3, della direttiva 97/67/CE.

Sostiene parte ricorrente che la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Economia e delle Finanze non abbiano provveduto ad effettuare alcuna ricognizione volta a controllare nel merito la misura congrua del contributo.

2.3) Violazione dell’art. 65 del d.l. 50/2017 e dell’art. 65 della legge 266/2005. Violazione del principio di legittimo affidamento. Violazione dell’art. 97 Cost. Errore di fatto manifesto. Eccesso di potere.

Per l’anno 2020, l’Autorità avrebbe dovuto procedere a determinare la quota di finanziamento a carico dei privati, solo dopo la determinazione della quota a carico del bilancio dello Stato, tenuto a contribuire, laddove i privati possono essere chiamati provvedere solo per la parte non coperta.

2.4) Violazione dell’art. 65 del d.l. 50/2017 e dell’art. 65 della legge 266/2005 sotto altro profilo. Violazione dell’art. 2, comma 14, del d.lgs. 261/1999. Violazione del principio del legittimo affidamento. Violazione dell’art. 97 Cost. Errore di fatto manifesto. Eccesso di potere.

Nella determinazione delle esigenze finanziarie, AGCom avrebbe omesso la stima delle risorse disponibili presso il Ministero dello Sviluppo Economico, che, per effetto dell’art. 21 del d.l. 201/2011, devono essere ad essa trasferite e che, allo stato, non risulta siano state trasferite.

Da ciò, l’affermata illegittimità degli atti impugnati per violazione di legge e per difetto di istruttoria.

Nel porre a fondamento della contribuzione la disposizione da ultimo citata, AGCom avrebbe determinato la contribuzione senza considerare le risorse umane e strumentali e le correlate fonti di finanziamento pubblico previste da tale disposizione;
omettendo, pertanto, di dare rilevanza alla percezione di tali risorse, che costituiscono una contribuzione pubblica, atta ad incidere significativamente sulla determinazione della misura della aliquota posta a carico dei privati.

2.5) Erronea applicazione del criterio di stretta aderenza ai costi. Difetto di istruttoria. Mancata e/o erronea valutazione dei fatti. Ingiustizia manifesta. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione dall’art. 9, paragrafo 2, quarto trattino, della direttiva 97/67/CE

Sostiene parte ricorrente che il criterio dei costi sia stato applicato in modo errato.

Gli atti impugnati fissano un contributo per le attività regolatorie svolte dall’Autorità per il 2020, presupponendo che i dati consuntivi indichino che esiste un disavanzo da coprire per eccesso delle spese sulle entrate.

Tuttavia, i bilanci AGCom risultano in pareggio, escludendo, per il periodo 2012-2019, l’esistenza di disavanzi.

2.6) Violazione del principio di corrispondenza tra entrate derivanti dalla contribuzione e costi operativi di funzionamento dell’Autorità ex art. 9, paragrafo 2, sottoparagrafo 2, quarto trattino, della direttiva 97/67/CE. Eccesso di potere. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Difetto di istruttoria ed erronea valutazione dei dati contabili dell’AGCOM.

Nell’osservare come sul sistema di finanziamento mediante contributi previsto dagli atti impugnati vada ad incidere un meccanismo legale di trasferimenti in favore di altre Autorità indipendenti e dello Stato, che violerebbe anch’esso la normativa comunitaria, la ricorrente sostiene che una parte considerevole delle spese dell’Autorità non sia relative al suo funzionamento, bensì al funzionamento di altre Autorità indipendenti;
ed altra parte delle medesime costituiscono, di fatto, erogazioni allo Stato senza alcuna contropartita.

2.7) Sotto un secondo profilo. Violazione del principio di corrispondenza tra entrate derivanti dalla contribuzione e costi operativi di funzionamento dell’Autorità ex art. 9, paragrafo 2, sotto-paragrafo 2, quarto trattino, della direttiva 97/67/CE. Violazione dell’art. 9, paragrafo 3, della direttiva 97/67/CE. Eccesso di potere. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Difetto di istruttoria ed erronea valutazione dei dati contabili dell’AGCOM. Violazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della Carta Costituzionale).

Non vi sarebbe correlazione tra i costi dichiarati per il settore postale e l’onere imposto su parte ricorrente;
sotto tale profilo, osservandosi che l’Autorità non ha approntato (come avrebbe potuto ai sensi dell’art. 1, comma 9, della legge istitutiva, 249/1997), una rendicontazione delle entrate e delle spese afferenti le singole aeree di competenza, e in particolare, per il caso di specie, la direzione postale.

Non vi sarebbe, pertanto, alcuna evidenza atta a far comprendere quali siano le spese dirette ed indirette relative al funzionamento di AGCom afferenti alla materia postale.

La mancanza di qualsiasi riferimento al settore di competenza sarebbe ingiustificata, atteso che, in presenza di una Direzione dei servizi postale (e, quindi una relativa pianta organica di personale e relativi uffici), nulla impedisce di conoscere il costo di tale personale e del funzionamento dei relativi uffici, in base alle dotazioni di beni e servizi ai medesimi dedicati.

2.8) Sotto un terzo profilo. Violazione del principio di corrispondenza tra entrate derivanti dalla contribuzione e costi operativi di funzionamento dell’Autorità ex art. 9, paragrafo 2, sotto-paragrafo 2, quarto trattino, della direttiva 97/67/CE. Eccesso di potere. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Difetto di istruttoria ed erronea valutazione dei dati contabili dell’AGCOM. Violazione dell’art. 9, paragrafo 3, della direttiva 97/67/CE. Violazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della Carta Costituzionale).

AGCom ha determinato l’aliquota contributiva sulla base delle spese finanziabili stimate per il 2020.

Nel rilevare come l’esigenza di corrispondenza tra entrate contributive e costi di funzionamento debba necessariamente basarsi su dati di costo precisi, viene sostenuto che l’Autorità avrebbe dovuto basarsi sui costi consuntivi del 2019 (per la contribuzione anticipata) o sui costi consuntivi del 2020 (per la contribuzione posticipata).

Pur in presenza della mancata approvazione del conto consuntivo delle spese del 2019, per l’anno 2020 l’Autorità ha ugualmente adottato la contribuzione anticipata, pur non disponendo ancora dei dati di costo effettivamente sostenuti.

2.9) Sotto un quarto profilo Violazione del principio di corrispondenza tra entrate derivanti dalla contribuzione e costi operativi di funzionamento dell’Autorità ex art. 9, paragrafo 2, sotto-paragrafo 2, quarto trattino, della direttiva 97/67/CE. Violazione dell’art. 9, paragrafo 3, della direttiva 97/67/CE. Violazione della legislazione sui vincoli di spesa delle Autorità indipendenti di cui all’art. 1, comma 321, della l. 147/2013. Eccesso di potere. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Difetto di istruttoria ed erronea valutazione dei dati contabili dell’AGCOM.

Nelle premesse della delibera istitutiva della contribuzione per l’anno 2020, AGCom rileva che l’aliquota contributiva dell’1,35 per mille sia stata determinata a fronte di spese per il funzionamento stimate in complessivi euro 9,418 milioni.

Tale valutazione sarebbe errata alla luce di quanto emerge per gli anni pregressi: lamentandosi un difetto di istruttoria, per la palese discrepanza tra aliquota contributiva e dati di costo, peraltro in presenza di avanzi del tutto ingiustificati.

2.10) Sotto un quinto profilo. Violazione del principio di corrispondenza tra entrate derivanti dalla contribuzione e costi operativi di funzionamento dell’Autorità ex art. 9, paragrafo 2, sotto-paragrafo 2, quarto trattino, della direttiva 97/67/CE. Violazione dell’art. 9, paragrafo 3, della direttiva 97/67/CE. Violazione della legislazione sui vincoli di spesa delle Autorità indipendenti di cui all’art. 1, comma 321, della l. 147/2013. Eccesso di potere. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Difetto di istruttoria ed erronea valutazione dei dati contabili dell’AGCOM.

Nell’osservare come la contribuzione di che trattasi sia stata approvata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri su parere favorevole del Ministero dell’Economia e della Finanze, viene osservato come sia mancato il controllo dei Dipartimenti tecnici del predetto Ministero, così come quello della Presidenza del Consiglio.

2.11) Violazione dell’art. 3, comma 2, del d.m. del Ministero Sviluppo Economico 26 gennaio 2015 da parte della delibera AGCom 318/17/Cons. Violazione del parametro legale inderogabile dettato dall’art. 9, paragrafo 3, della direttiva 96/67/CE. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Violazione dell’art. 23 Cost.

Nell’osservare come l’art. 17 dell’allegato B alla delibera AGCom avversata preveda che “ in caso di ritardato o omesso versamento sono sempre dovuti gli interessi di mora nella misura legale per il periodo intercorrente tra la data di scadenza del temine per il versamento del contributo e la data di effettivo pagamento, oltre alle maggiori spese per la eventuale riscossione coattiva. Inoltre, ove accerti il mancato o il tardivo versamento (ovvero il versamento soltanto parziale del contributo dovuto), l’Autorità adotta un atto di diffida nei confronti del soggetto obbligato, fissando un termine per l’adempimento. La mancata ottemperanza comporta l’applicazione della sanzione di cui all’art. 21, comma 7-ter, del d.lgs. n. 261/1999 ”, rileva parte ricorrente che il decreto interministeriale stabilisca che in caso di omesso o ritardato pagamento si applichino gli interessi di mora, non contemplando l’applicazione di sanzioni (nel caso in esame, illegittime, oltre che grandemente sproporzionate).

3. Conclude parte ricorrente per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti con esso avversati.

4. In data 28 aprile 2020 le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio.

5. In vista dell’udienza di discussione del ricorso, fissata per il 27 ottobre 2023, le parti hanno depositato le rispettive memorie e repliche e, a tale udienza, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. La disamina della presente controversia impone lo svolgimento di una previa ricognizione in ordine al quadro normativo eurounitario e nazionale di riferimento.

6.1 Quanto al primo, viene in considerazione la direttiva 97/67/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio.

Con riferimento a tale atto eurounitario, è utile rammentare che:

- il Considerando n. 10 prevede che “ in base al principio di sussidiarietà, è necessario adottare a livello comunitario un quadro di principi generali, ma che la scelta delle procedure specifiche dovrebbe spettare agli Stati membri, i quali dovrebbero essere liberi di scegliere il regime più adatto alla loro situazione particolare ”;

- il Considerando n. 18 prevede che “ poiché la differenza fondamentale tra servizio di posta espressa e servizio postale universale risiede nel valore aggiunto (in qualsiasi forma) che il servizio di posta espressa rappresenta ed è percepito dal cliente, il metodo più efficace per determinare il valore supplementare percepito consiste nel tenere conto del supplemento di prezzo che il cliente è disposto a pagare, senza tuttavia incidere sui limiti di prezzo del settore riservato ”;

- il Considerando n. 22 stabilisce, inoltre, che “ gli Stati membri dovrebbero avere la possibilità di regolamentare sul rispettivo territorio, mediante appropriate procedure di autorizzazione, la fornitura dei servizi postali non riservati ai prestatori del servizio universale;
che queste procedure debbono essere trasparenti, non discriminatorie, proporzionate e basate su criteri oggettivi ”;

- il successivo Considerando n. 23 prevede che “ gli Stati membri dovrebbero avere la possibilità di subordinare la concessione delle licenze a obblighi di servizio universale o a contributi finanziari a un fondo di compensazione destinato a compensare il prestatore del servizio universale per la prestazione di servizi che rappresentano un onere finanziario eccessivo;
che gli Stati membri dovrebbero avere la possibilità di includere nelle autorizzazioni l'obbligo che le attività autorizzate non contravvengano ai diritti esclusivi o speciali concessi ai prestatori del servizio universale per i servizi postali riservati;
che può essere introdotto un sistema di identificazione della pubblicità diretta per corrispondenza per ragioni di controllo dove questa sia stata liberalizzata ”;

- il Considerando n. 39 prevede che “ per il buon funzionamento del servizio universale e per non distorcere la concorrenza nel settore non riservato, è necessario separare le funzioni di regolamentazione da quelle di gestione;
che nessun esercente postale deve essere al tempo stesso giudice e parte in causa;
che rientra tra le competenze dello Stato membro definire lo statuto di una o più autorità nazionali di regolamentazione, le quali possono essere organismi pubblici o organismi indipendenti appositamente designati ”.

Va, poi, ulteriormente rilevato come il Considerando n. 47 della direttiva 2008/6 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali comunitari, prevede che “ Le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero continuare a svolgere un ruolo fondamentale, in particolare negli Stati membri in cui la transizione alla concorrenza non è ancora completata. In conformità al principio della separazione delle funzioni di regolamentazione dalle funzioni operative, gli Stati membri sono tenuti a garantire l’indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione, assicurando così l’imparzialità delle loro decisioni. Il requisito dell’indipendenza lascia impregiudicata l’autonomia istituzionale e gli obblighi costituzionali degli Stati membri, come pure il principio della neutralità rispetto alla normativa sul regime di proprietà esistente negli Stati membri sancito all’articolo 295 del trattato. Le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero essere dotate di tutte le risorse necessarie, sul piano del personale, delle competenze e dei mezzi finanziari, per l’assolvimento dei compiti loro assegnati ”.

L’art. 2 n. 1, 1-bis n. 6, 14 e 18 della direttiva 97/67/CE citata, come modificata dalla direttiva 2008/6/CE, prevede che “ Ai fini della presente direttiva s'intende per:

1) servizi postali: i servizi che includono la raccolta, lo smistamento, il trasporto e la distribuzione degli invii postali;
(…) 1 bis) fornitore di un servizio postale: l’impresa che fornisce uno o più servizi postali;
(…) 6) invio postale: l’invio, nella forma definitiva al momento in cui viene preso in consegna dal fornitore di servizi postali. Si tratta, oltre agli invii di corrispondenza, di, ad esempio, libri, cataloghi, giornali, periodici e pacchi postali contenenti merci con o senza valore commerciale;
(…) 14) autorizzazioni: ogni permesso che stabilisce i diritti e gli obblighi specifici nel settore postale e che consente alle imprese di fornire servizi postali e, se del caso, creare e/o sfruttare le proprie reti per la fornitura di tali servizi, sotto forma di «autorizzazione generale» oppure di «licenza individuale» definite come segue: — per «autorizzazione generale» si intende ogni autorizzazione che, indipendentemente dal fatto che sia regolata da una «licenza per categoria» o da norme di legge generali, e che preveda o meno procedure di registrazione o di dichiarazione, non richiede al fornitore di un servizio postale interessato di ottenere una esplicita decisione da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione prima dell’esercizio dei diritti derivanti dall’autorizzazione, — per «licenza individuale» si intende ogni autorizzazione concessa da un’autorità nazionale di regolamentazione, la quale conferisce diritti specifici ad un fornitore di servizi postali ovvero che assoggetta le operazioni di tale impresa ad obblighi specifici che integrino, se del caso, l’autorizzazione generale, qualora detto fornitore non possa esercitare i diritti di cui trattasi in assenza di previa decisione dell’autorità nazionale di regolamentazione;
18) autorità nazionale di regolamentazione: in ciascuno Stato membro, l'organo o gli organi ai quali lo Stato membro delega, tra l'altro, le funzioni di regolamentazione di cui alla presente direttiva… ”.

L’articolo 9, paragrafi 1, 2 e 3 della direttiva 97/67/CE, come modificata dalla direttiva 2008/6/CE, prevede che:

“ 1. Per i servizi che esulano dall'ambito di applicazione del servizio universale, gli Stati membri possono introdurre autorizzazioni generali nella misura necessaria per garantire la conformità alle esigenze essenziali.