Pubblicato il 01/06/2023

N. 00760/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00064/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 64 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati W K e B S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati T M, B P e G Q, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Veneto, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo :

- del Decreto dell’Area tecnica pagamenti diritti dell’Agenzia Veneta per i Pagamenti (di seguito, AVEPA) n. 35/2023 del 21.10.2022, avente per oggetto “Decadenza e accertamento debito domande PSR – DU 2007/2014 – 2015/2020 -OMISSIS- (-OMISSIS-)”, trasmesso con nota AVEPA prot. n. 217284/2022 del 24.10.2022;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o comunque collegato a quello impugnato;

quanto al ricorso per motivi aggiunti :

del Decreto dell’Area tecnica pagamenti diritti dell’Agenzia Veneta per i Pagamenti (di seguito, AVEPA) n. -OMISSIS-, avente per oggetto “Non ammissibilità delle domande PSR 2019 – 2020 e 2021 e DU 2019C con chiusura del procedimento di liquidazione e accertamento debito delle domande PSR – DU 2019. -OMISSIS- (-OMISSIS-)”, trasmesso alla Sig.ra -OMISSIS- con nota AVEPA prot. n. -OMISSIS-;

nonché di ogni altro preparatorio, preordinato, coordinato e, comunque, connesso e consequenziale atto o provvedimento amministrativo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 maggio 2023 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente ha chiesto di accedere agli strumenti di intervento e di finanziamento, disposti dall’Unione Europea per l’attuazione della politica di sviluppo rurale ovvero agli aiuti, ai premi e ai contributi erogati nel settore agricolo, in relazione allo sfalcio di un gran numero di terreni collocati nel-OMISSIS- ed appartenenti ad oltre settecento proprietari.

Dopo essere stata ammessa, per più annualità, ai benefici di legge richiesti, alla stessa è stato contestato di aver dichiarato, a tal fine, la conduzione di appezzamenti di cui la medesima ditta non avrebbe avuto né titolarità, né disponibilità.

Ciò con una prima comunicazione delle risultanze del controllo amministrativo operato da AVEPA di cui alla nota prot. n.-OMISSIS-e la successiva trasmissione (prot. n. -OMISSIS-) dell’avviso, ex art. 7 della legge n. 241/90, di avvio del procedimento di decadenza dagli aiuti concessi in seguito a Domanda Unica e PSR, relativamente alle annualità 2008/2018 e 2019/2021, cui è stato allegato il “Primo verbale di accertamento di irregolarità Reg. (CE) n. 1848/2006”, riportante le irregolarità accertate e le sanzioni applicate a carico dell’odierna ricorrente.

Constatata la presenza di un errore materiale nell’associazione degli allegati al verbale di controllo, AVEPA ha provveduto alla rettifica, in data 12.08.2022 (nota interna di cui prot. n. 193452) e, quindi, in sequenza, all’emissione di un nuovo verbale di controllo, al ricalcolo delle irregolarità e, infine, a un nuovo avvio del procedimento di decadenza (emesso in data 25.08.2022, prot. n. 196160) in annullamento e sostituzione del precedente.

Nonostante le osservazioni presentate, AVEPA ha, quindi, adottato il decreto n. 35/2023 del 21.10.2022, trasmesso con nota prot. -OMISSIS-, con cui ha disposto la decadenza dai benefici ottenuti in relazione alle “domande -OMISSIS-” e affermato l’obbligo della ditta di restituire la somma complessiva di € 434.922,67 nel termine di 60 giorni dalla data del provvedimento.

La titolare dell’azienda agricola ha, allora, notificato il ricorso in esame, sostenendo la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in presenza di una controversia avente a oggetto l’accertamento, postumo, dell’assenza dei presupposti per l’erogazione dei contributi stessi.

Sono stati, quindi, dedotti i seguenti vizi:

1. Violazione del Reg. CE n. 1698/2005, n. 1305/2013, n. 73/2009, n. 1307/2013 e delle prescrizioni legislative e operative in materia di disponibilità titolata ai fini del conseguimento di contributi pubblici vigenti ante 2012 e, in particolare, violazione della circolare AGEA del 24.04.2003 n. 23, del Manuale relativo al fascicolo aziendale del 20.04.2005 (prot. -OMISSIS-) e dell’art. 1 bis , comma 12, del D.L. 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni dalla Legge 11 agosto 2014, n. 116. Secondo parte ricorrente, il decreto n. 35/2023 non avrebbe tenuto conto delle effettive prescrizioni applicative, vigenti all’epoca dei fatti, per la dimostrazione del requisito della disponibilità titolata dei terreni inseriti nella consistenza aziendale, così incorrendo in manifesto errore nella valutazione di inidoneità della documentazione dimessa;

2. Eccesso di potere per omessa e/o erronea valutazione in ordine all’indebita percezione degli aiuti comunitari. La deducente, oltre ad aver formalmente rispettato i presupposti della disponibilità titolata dei terreni interessati nei termini già sopra esposti, avrebbe, altresì, raggiunto l’obiettivo perseguito dalle misure di sostegno richieste, provvedendo allo sfalcio dei medesimi fondi agricoli e, dunque, risulterebbero integrati i due presupposti ritenuti essenziali dalla Corte di Giustizia;

3. eccesso di potere per difetto di istruttoria. Nel provvedimento, infatti, non sarebbero state puntualmente indicate le particelle interessate, le superfici relative alle stesse inserite nelle domande di aiuto ai fini della contribuzione, le superfici ammesse e quelle risultate irregolari e, da ultimo, non sarebbe stato puntualmente indicato l’indebito contributo percepito in relazione alle superfici ritenute asseritamente irregolari a seguito di verifica. A ciò si collega anche il fatto che non sarebbero stati sentiti tutti i proprietari dei fondi, per cui l’indagine sarebbe incompleta e, dunque, le indagini non sarebbero state sufficientemente approfondite, come dimostrato dal fatto che nel corso del procedimento -OMISSIS- avanti il Tribunale di Bolzano l’imputazione di indebita percezione di contributi è passata da 52.841,49, euro a 6.740,53;

4. Eccesso di potere per contraddittorietà, in quanto AGEA e AVEPA avrebbero dovuto porre in essere una maggiore vigilanza in sede di ammissione a contributo;

5. Decadenza di AVEPA dal potere di accertamento, in ragione dell’intervenuta prescrizione dell’obbligo di restituzione disposto dal decreto di decadenza impugnato. Secondo parte ricorrente, innanzitutto la contestazione del carattere indebito dell’erogazione non potrebbe essere fatta risalire al momento della comunicazione dell’avvio dell’istruttoria, ma coinciderebbe con l’adozione dell’atto conclusivo del procedimento. Tenuto conto di ciò, al momento della notificazione del decreto 35/2022 erano già decorsi dieci anni dalla presentazione delle domande antecedenti al 2012. In ogni caso, il termine decennale intercorrente tra la data di pagamento dell’aiuto o del contributo e la data della prima notifica dell’obbligo di restituzione dovrebbe essere ridotto a quattro anni in ragione della buona fede del beneficiario (art. 2946);

6. Violazione dell’art. 16 Reg. CE n. 1975/2006, art. 16 Reg. CE n. 65/2011, art. 19 Reg. CE n. 640/2014, art. 58 Reg. CE n. 1122/2009 e artt. 19 e 19 bis Reg. CE n. 640/2014. Le argomentazioni sinora esposte in ordine alla legittimità della condotta assunta dalla ditta ricorrente e alla conseguente illegittimità dell’operato di AVEPA, inciderebbero, inevitabilmente, sulla posta sanzionatoria, determinando, per le stesse ragioni, la sua censurabilità;

7. Pendenza del procedimento contabile a carico della ditta-OMISSIS-. Nel valutare la pretesa di restituzione si dovrebbe tenere conto della pendente azione di responsabilità amministrativo-contabile e, in particolare, del danno erariale oggetto del diverso procedimento pendente avanti la -OMISSIS-, non potendo, la ditta-OMISSIS- essere destinataria di distinti provvedimenti, pregiudizievoli sotto il profilo economico, di fatto, duplicativi della medesima misura “punitiva”.

Alla camera di consiglio dell’8 febbraio 2023, il Collegio ha ritenuto che l’istanza cautelare potesse trovare accoglimento, previa costituzione di adeguata garanzia, solo in ragione della consistenza della somma richiesta in restituzione e della necessità di una più approfondita analisi della controversia, propria della fase del merito.

In vista della trattazione del merito della controversia nell’ambito dell’udienza pubblica fissata per il 24 maggio 2023, entrambe le parti hanno depositato memorie e repliche ribadendo le reciproche posizioni.

In data 4 maggio 2023, però, parte ricorrente ha notificato ad AVEPA un ricorso per motivi aggiunti, avente a oggetto il decreto che ha disposto la decadenza delle domande di contributo presentate dalla ricorrente nel 2019, 2020 e 2021, per un duplice ordine di motivi. In primo luogo quale conseguenza immediata e diretta dell’indisponibilità dei terreni già accertata con decreto n. 35/2022 e parimenti indicati come nella disponibilità della-OMISSIS- anche nelle domande in questione e poi in ragione del fatto che, rispetto alle superfici dichiarate a -OMISSIS-, è stata accertata l’assenza di capi condotti al pascolo in base alle risultanze della Banca dati nazionale (BDN).

Avverso il nuovo provvedimento sono stati, quindi, dedotti i seguenti vizi:

1.1. invalidità derivata da quella propria del presupposto atto impugnato con il ricorso introduttivo;

1.2. eccesso di potere per violazione delle prescrizioni operative in materia di controlli e, comunque, per difetto di istruttoria, non avendo AVEPA operato alcun controllo;

1.3. violazione e/o erronea applicazione degli artt. 17 – 19 Regolamento Delegato (UE) n. 640/2014 della Commissione dell’11 marzo 2014 (che integra il regolamento UE n. 1306 del 2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda il sistema integrato di gestione e di controllo e le condizioni per il rifiuto o la revoca di pagamenti nonché le sanzioni amministrative applicabili ai pagamenti diretti al sostegno allo sviluppo rurale e alla condizionalità). In ogni caso, eccesso di potere per difetto di istruttoria;

1.4. eccesso di potere per difetto di istruttoria per omessa identificazione delle superfici contestate. AVEPA non avrebbe nemmeno valutato la connotazione delle superfici interessate ovvero se le stesse potessero essere ammesse all’aiuto in via parziale, verificando, all’uopo, il mantenimento dei pascoli e la idonea eleggibilità di porzione delle stesse.

Depositato il ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente ha chiesto il rinvio della trattazione del ricorso introduttivo, al fine della trattazione integrale del gravame in una nuova udienza pubblica, invocando una pretesa carenza di istruttoria che precluderebbe, allo stato, la definizione nel merito.

Alla camera di consiglio fissata per la trattazione dell’incidente cautelare correlato al ricorso per motivi aggiunti, il Collegio si è pronunciato sulla domanda, respingendola per carenza di fumus boni iuris .

All’udienza pubblica il Collegio si è riservato la decisione, anche sulla domanda di rinvio della pronuncia.

DIRITTO

1. Deve essere preliminarmente respinta l’istanza di rinvio della trattazione del merito del ricorso introduttivo in epigrafe indicato, fondata sulla pretesa carenza di istruttoria, che precluderebbe la decisione nel merito.

A tale proposito si deve dare atto della poca chiarezza che connota la domanda di parte ricorrente.

1.1. Se, essa, infatti, intendesse con ciò fare riferimento all’insufficiente attività istruttoria che avrebbe caratterizzato l’attività posta in essere da AVEPA, ciò risulta essere stato dedotto come vizio dei provvedimenti impugnati e, dunque, l’accertamento della stessa non potrà che formare oggetto della pronuncia.

1.2 Una carenza di istruttoria di tipo processuale non potrebbe, invece, che essere eventualmente ravvisata dal giudice, ma nel caso di specie non può essere riscontrata, essendo la questione matura per la decisione in esito a quell’approfondito esame del ricorso che non era possibile in sede di trattazione della domanda cautelare (e che ha indotto questo giudice a disporre la misura cautelare interinale), ma che è proprio della fase della trattazione del merito.

2. La pronuncia, peraltro, non potrà che essere limitata alla domanda di annullamento formulata con il ricorso introduttivo, non potendosi pregiudicare il rispetto dei termini a difesa garantiti dalla disciplina del processo amministrativo con riferimento alla definizione della domanda di cui al ricorso per motivi aggiunti.

3. Ciò chiarito, deve essere preliminarmente esaminata la questione della sussistenza della giurisdizione rispetto al giudice adito, che il Collegio ritiene, in effetti, di poter ravvisare.

Come affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato - nella sentenza 29 gennaio 2014, n. 6 – “è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass., sez. un., 24 gennaio 2013, n. 1710, cit.;
Cons. Stato, ad. plen., 29 luglio 2013, n. 17, cit.).".

3.1. Dunque, in conformità al costante orientamento giurisprudenziale formatosi sulla questione, deve ritenersi che sussista la giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto «la richiesta di restituzione impugnata si basa su fatti che, nella ricostruzione dell’amministrazione resistente, sarebbero stati ostativi alla concessione del contributo e non su circostanze successive alla concessione medesima e importanti inadempimento del beneficiario» (cfr.: T.a.r. Lazio Roma II, 27 maggio 2020, n. 4088).

3.2. Pertanto, considerato che, anche nel caso in esame, così come in quello oggetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 395/2019, “Non vi è stata alcuna rivalutazione della domanda presentata dalla ricorrente, nell’esercizio del potere discrezionale di cui dispone la P.A., ma il semplice accertamento dell’avvenuta violazione degli obblighi e delle prescrizioni contenute nel bando alle quali il concessionario era soggetto” e ritenuto che ciò radichi la giurisdizione del giudice amministrativo, si può procedere all’esame del merito della controversia.

4. La prima delle censure dedotte è volta a dimostrare l’illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto adottato incorrendo in un manifesto errore nella valutazione di inidoneità della documentazione dimessa dalla ditta-OMISSIS- a supporto delle proprie domande di aiuto comunitario, così violando la diversa disciplina prevista per la coltivazione di fondi di superficie inferiore ai 5.000 metri quadrati e di terreni di dimensioni superiori.

4.1. Il ragionamento logico-giuridico seguito da parte ricorrente prende le mosse dalla considerazione che la Corte di Giustizia ha riconosciuto una certa discrezionalità agli Stati membri nell’individuare i titoli di disponibilità dei terreni spendibili per dimostrare la consistenza dei fondi sfalciati o adibiti a pascolo, tenendo conto delle prassi locali. Nell’ambito di tale discrezionalità il legislatore italiano ha disciplinato la formazione del “Fascicolo aziendale” (nel quale debbono essere inseriti tutti i terreni oggetto di coltivazione o pascolamento) prevedendo, fino al 2012, nel caso di un contratto d’affitto concluso verbalmente, la possibilità di utilizzare la dichiarazione sostitutiva di atto notorio ai fini di attestare l’esistenza del rapporto giuridico (riportando altresì gli estremi di registrazione o l’impegno di compiere la stessa entro i termini previsti dalla legge) o, in alternativa, di depositare a fascicolo aziendale una copia della dichiarazione unilaterale di registrazione.

4.2. Con la circolare prot. n. ACIU.2012.90 del 29.02.2012, AGEA, “ al fine di evitare che i pubblici contributi siano erogati ai non aventi diritto ” ha escluso “ la possibilità che la conduzione di superfici in affitto sia dimostrabile con dichiarazioni unilaterali ”, salvo che tali dichiarazioni vengano rese direttamente dal proprietario concedente.

4.3. Successivamente, il D.L. n. 91 del 24.06.2014 (convertito poi con l.n. 116 del 11.08.2014), ha stabilito che “ Con riferimento ai terreni agricoli contraddistinti da particelle fondiarie di estensione inferiore a 5.000 metri quadrati, site in comuni montani, ricompresi nell'elenco delle zone svantaggiate di montagna delimitate ai sensi dell'articolo 32 del regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, i soggetti iscritti all'anagrafe delle aziende agricole di cui all'articolo 1 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 1° dicembre 1999, n. 503, non sono tenuti a disporre del relativo titolo di conduzione ai fini della costituzione del fascicolo aziendale di cui all'articolo 9 del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 503 del 1999 ”.

5. Così delineato il quadro normativo di riferimento, la tesi sostenuta è - con riferimento a terreni di superficie superiore a 5000 metri quadrati - che, siccome i fondi in questione erano nella disponibilità della-OMISSIS- sin dal 1 gennaio 2008 (in ragione di un contratto della durata di 13 anni, valido fino al 21/12/2020), legittimamente l’inserimento dei terreni nel fascicolo aziendale come in disponibilità della ditta sarebbe avvenuto sulla scorta di una dichiarazione unilaterale attestante ciò, nel rispetto delle prassi ammesse al momento della stipula del contratto di affitto e fino al 2012. Dunque, ancorché resa solo in data 4 febbraio 2014 e registrata in data 5 febbraio 2014, la produzione di una sola dichiarazione unilaterale di disponibilità dei terreni avrebbe dovuto essere sufficiente a dimostrarne la disponibilità stessa, a prescindere da ogni altro tipo di prova.

Secondo AVEPA, invece, “La dichiarazione al momento della sua acquisizione a fascicolo (05.02.2014) non era più ammissibile quale titolo probatorio, in mancanza delle dichiarazioni rilasciate dai proprietari dei terreni, previste dalla Agea Coordinamento con Circolare