Pubblicato il 04/06/2018

N. 00594/2018 REG.PROV.COLL.

N. 01032/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1032 del 2017, proposto da:
Provincia di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G B ed I S, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. A S in Venezia, San Polo 2988;

contro

Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dagli avvocati E Z, C D, C L e C Z, con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Venezia, Cannaregio 23;

nei confronti

Provincia di Belluno, Provincia di Padova, Provincia di Rovigo, Provincia di Treviso, Provincia di Vicenza, Città Metropolitana di Venezia non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta Regionale del Veneto del 29 maggio 2017 n.716 di quantificazione dell’importo massimo per l’anno 2017 delle risorse finanziarie da assegnare alle Province per le funzioni non fondamentali e di approvazione dei criteri di riparto delle stesse, nonché del decreto della Direzione regionale enti locali 13 giugno 2017 n.78 di successivo impegno e riparto di tale importo, nella parte in cui i suddetti provvedimenti non avrebbero stanziato ed assegnato alla Provincia di Verona le risorse finanziarie necessarie per l'integrale copertura delle spese (dirette ed indirette) derivanti dall'esercizio delle funzioni non fondamentali, sia riallocate che confermate ai sensi della legge regionale n.30/2016;

e per l’accertamento del diritto della Provincia di Verona ad ottenere dalla Regione Veneto, onde non pregiudicare le funzioni fondamentali dell'Ente ed il rispetto dei vincoli di finanza pubblica, trasferimenti finanziari adeguati alle funzioni riallocate in capo alla Regione stessa ai sensi dell'art. 1, comma 1, della l.r. n.30/2016 (ma proseguite temporaneamente dalla Provincia di Verona in base al comma 5 del successivo art. 2), nonché per le funzioni confermate ai sensi del comma 2 del predetto art. 1 della l.r. n.30/2016;

e per la condanna della Regione Veneto, ai sensi dell'art. 34, comma 1 lett. c), c.p.a., all'esatto adempimento dell'obbligazione di garantire la capienza degli stanziamenti relativi alle risorse finanziarie da trasferire alla Provincia di Verona per le funzioni non fondamentali oggetto di riordino e, quindi, a corrispondere alla Provincia medesima le ulteriori somme necessarie per assicurare tale integrale copertura.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione del Veneto;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 aprile 2018 il dott. M P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 12 settembre 2017 la Provincia di Verona, esponendo che, a seguito della legge n.56/2014 (che ha ridisegnato l’assetto istituzionale e funzionale delle Province), la Regione Veneto, con l.r. n. 19/2015 e con successiva l.r. n.30/2016, ha avviato il processo di riordino delle funzioni da assegnare alla Regione stessa ed alla Province ed ha individuato specificatamente le funzioni non fondamentali riallocate in capo alla Regione (art. 1, comma 1, ed Allegato A della legge regionale n.30/2016) ed ha confermato in capo alla Province le funzioni non fondamentali (diverse da quelle di cui al citato Allegato A) già conferite con precedenti leggi ed ha stabilito al contempo che le Province continuino ad esercitare le funzioni oggetto di riallocazione in capo alla Regione (art. 2, comma 5, l.r. n.30/2016), esponendo altresì che le risorse finanziarie risultano allocate alla Missione 18 “ Relazioni con le altre autonomie territoriali e locali ”, Programma 01 “ Relazioni finanziarie con le altre autonomie territoriali ”, Titolo I “ Spese correnti ”, Capitolo n.120454, per l’esercizio finanziario 2017 del Bilancio di previsione 2017-2019 approvato con legge regionale 30 dicembre 2016, n.32, che la Giunta Regionale del Veneto, con d.g.r. 29 maggio 2017 n.716, ha individuato, nell’ambito dello stanziamento di bilancio di previsione 2017-2019, la somma da ripartire tra le Province e la Città Metropolitana di Venezia a copertura delle spese correnti (diverse dalle spese di personale) per l’esercizio delle funzioni non fondamentali, che la Direzione regionale enti locali, con successivo decreto 13 giugno 2017 n.78, ha assunto l’impegno contabile relativo alla copertura degli oneri derivanti dalla suddetta d.g.r. n.716/2017, assegnando alla Provincia di Verona l’importo complessivo di € 2.101.116,86 per l’annualità 2017, a copertura delle spese per l’esercizio delle funzioni non fondamentali, che tale somma è largamente insufficiente con conseguente squilibrio di € 2.895.746,20, che l’importo assegnato non comprende l’importo dell’imposta sul valore aggiunto che la Provincia finanzia con propri fondi per la gestione del contratto di servizio del trasporto pubblico extraurbano, che la somma non è sufficiente a coprire i costi per l’esercizio delle funzioni relative ai servizi sociali, che per rispettare i vincoli di finanza pubblica la Provincia di Verona è pertanto costretta ad incidere sulla spesa per investimenti relativa alla programmazione delle opere e dei lavori pubblici di competenza provinciale, ha impugnato gli atti meglio indicati in epigrafe chiedendone l’annullamento, nonché chiedendo la condanna della Regione Veneto a corrispondere alla Provincia di Verona la somma di € 2.895.746,20 a titolo di integrazione delle risorse occorrenti per l’effettiva copertura delle funzioni non fondamentali riallocate ai sensi dell’art. 1, comma 1, l.r. n.30/2016, nonché la somma di € 190.000,00 per gli oneri conseguenti al pagamento dell’IVA sui contratti di servizio per il trasporto pubblico locale.

Il ricorso è articolato nei seguenti quattro motivi:

- violazione delle disposizioni costituzionali che definiscono l’autonomia delle Province e di quelle che assoggettano le scelte politiche ed amministrative ai principi di eguaglianza sostanziale, di ragionevolezza e di buona amministrazione;

- violazione della legislazione nazionale in materia di decentramento amministrativo (legge n.59/1997 e d.lgs. n.112/1998), violazione della Carta europea delle autonomie locali;

- violazione dello Statuto regionale (legge statutaria n.1/2012) e della legge regionale n.11/2001;

- illegittimità dei criteri di riparto tra le Province e la Città metropolitana di Venezia delle risorse finanziarie regionali stanziate per l’esercizio delle funzioni non fondamentali;

Si è costituita in giudizio la Regione Veneto chiedendo il rigetto del ricorso.

Le parti hanno successivamente depositato memorie difensive e memorie di replica, insistendo nelle rispettive difese.

All’udienza pubblica del 24 aprile 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I primi tre motivi di ricorso, in quanto strettamente connessi, possono essere congiuntamente esaminati e tutti rigettati in quanto infondati.

La Provincia di Verona, sulla base della relazione contabile del servizio bilancio 7 settembre 2017 (All.4 del fascicolo di parte ricorrente), lamenta di aver subìto nel corso degli anni una progressiva e notevole riduzione dei trasferimenti regionali a copertura delle spese di gestione (al netto delle spese di personale) delle funzioni delegate e conferite alla Provincia stessa, nonostante il fatto che nel corso degli anni siano aumentate le attività ed i costi connessi all’esercizio delle funzioni de quibus , in tal modo evidenziando una asserita illegittimità costituzionale, per contrasto con gli articoli 3, 97, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, dell’art. 5 della legge regionale 30 dicembre 2016, n.30 “ Collegato alla legge di stabilità regionale 2017 ” e dell’Allegato 14 “ Elenco delle spese non obbligatorie a carattere continuativo o ricorrente autorizzate per l’esercizio finanziario 2017 e quantificate annualmente con legge di approvazione di bilancio ai sensi del comma 2 bis dell’articolo 4 della legge regionale n.39/2001 ” del bilancio di previsione 2017-2019 approvato con legge regionale 30 dicembre 2016, n.32 (leggi che hanno quantificato lo stanziamento di risorse da trasferire alle Province, per l’anno 2017, per l’esercizio delle funzioni non fondamentali e che, pertanto, hanno posto un vincolo di bilancio per i gravati atti regionali nell’indicare e ripartire le risorse finanziarie tra le Province venete e la Città Metropolitana di Venezia, come affermato dalla stessa Provincia di Verona a pagina 12 del ricorso).

La ricorrente, richiamando anche le sentenze della Corte Costituzionale n.188/2015 e n.10/2016, ha quindi lamentato la lesione della propria autonomia finanziaria essendole precluso il completo svolgimento ed attuazione delle funzioni ad essa conferite, non essendo inoltre previste riduzioni di funzioni o di attività in capo alla Province, con violazione altresì delle norme sul decentramento amministrativo (in base al principio generale della copertura finanziaria e patrimoniale dei costi per l’esercizio delle funzioni amministrative, di cui all’articolo 4, comma 3, lett. i della legge n.59/1997) e degli articoli 3, comma 3, e 7, comma 1, d.lgs. n.112/1998, nonché la violazione della normativa regionale sul decentramento amministrativo e, in particolare, degli articoli 11, comma 8, dello Statuto regionale e dell’art. 11, comma 5, della legge regionale n.11/2001.

Le censure non colgono nel segno.

In primo luogo si osserva che non assumono rilievo, ai fini del presente giudizio, le decisioni di spesa che la Regione Veneto ha assunto nel corso dell’anno 2017 (elencate alle pagine 10 ed 11 del ricorso) per il finanziamento di ulteriori attività (ad esempio per la promozione turistica, per la partecipazione a fiere, per iniziative di comunicazione, per il finanziamento delle scuole dell’infanzia non statali), dal momento che non solo non viene dedotto né dimostrato che tali finanziamenti siano stati assunti a discapito delle risorse regionali da devolvere alla Province per l’esercizio delle funzioni non fondamentali, ma oltretutto le scelte relative agli obiettivi da raggiungere (e da finanziarie) appartengono alla sfera della discrezionalità politica, come tale non sindacabile in sede giurisdizionale, né è stata al riguardo sollevata alcuna censura di incostituzionalità.

Manifestamente infondate (con conseguente esonero del giudice dal sollevare la relativa questione di costituzionalità innanzi al Giudice delle leggi) sono le censure di incostituzionalità articolate nel ricorso avverso le leggi regionali n.30/2016 e n.32/2016 , alla luce dei principi esposti dalla Corte Costituzionale nelle menzionate sentenze n.188/2015 e n.10/2016.

Infatti, fermo restando il principio secondo cui “ non può essere assicurata una garanzia quantitativa di entrate ”, la Corte Costituzionale ha evidenziato che la riduzione dei trasferimenti può violare le norme costituzionali sulla autonomia finanziaria degli enti locali qualora tale riduzione renda “ impossibile ” (e non meramente più difficile) l’esercizio delle funzioni de quibus , anche e soprattutto alla luce della percentuale di riduzione dei trasferimenti rispetto all’anno precedente (nel caso deciso con la sentenza n.188/2015 la Regione Piemonte aveva ridotto del 50% i trasferimenti alla Province nell’anno 2013 rispetto a quanto stanziato nel precedente anno 2012), venendo quindi in rilievo non “ la riduzione delle risorse in sé, ma la sua irragionevole percentuale ”.

Medesimi princìpi sono stati ribaditi dalla Corte Costituzionale nella successiva sentenza n.10/2016.

Nel presente caso, al contrario, oltre a non venire in discussione la copertura delle spese relative al personale della Provincia ricorrente, non è stata disposta alcuna drastica, repentina (né inaspettata) riduzione dei trasferimenti regionali, dal momento che sin dall’anno 2005 (All. 6 del fascicolo di parte ricorrente) si è verificato, anno dopo anno, un graduale ritocco al ribasso degli importi regionali trasferiti alla Provincia di Verona, né quest’ultima ha dedotto che, nel precedente anno 2016, avesse ottenuto, a titolo di trasferimenti regionali per l’esercizio delle funzioni non fondamentali, una somma di gran lunga più elevata rispetto a quella stanziata per l’anno 2017 oggetto di contestazione.

Inoltre, per quanto riguarda i costi connessi all’esercizio dei servizi sociali (che la stessa ricorrente afferma essere il settore di maggior rilievo economico e con priorità di finanziamento), dalla stessa lettura del ricorso emerge come, nel corso degli anni, vi siano state notevoli riduzioni dei relativi costi: ad esempio i minori riconosciuti da un solo genitore destinatari di contributi finanziari “ sono passati dai 395 del 2012 ai 309 del 2016 ” (pag. 8 del ricorso), con conseguente riduzione della platea dei soggetti destinatari di tali contributi.

Non risulta quindi affatto dimostrato, al contrario di quanto genericamente affermato dalla Provincia di Verona, che lo stanziamento per l’anno 2017, a titolo di trasferimenti regionali per l’esercizio delle funzioni non fondamentali, sia talmente ridotto da rendere impossibile lo svolgimento delle funzioni stesse, né è stata dedotta una drastica ed irragionevole riduzione dei trasferimenti regionali rispetto agli anni immediatamente precedenti (2015 e 2016), con l’ulteriore conseguenza che non risultano violate le norme sopra richiamate riguardanti il decentramento amministrativo (secondo e terzo motivo di ricorso), anche alla luce del fatto che tali norme enunciano principi generali che, tranne i casi (nella presente fattispecie insussistenti) di drastica, irragionevole e repentina riduzione delle risorse da trasferire agli enti locali, non offrono spunti argomentativi che possano giustificare di per sé la asserita illegittimità dei gravati atti regionali.

Il primo, il secondo ed il terzo motivo di ricorso devono quindi essere rigettati.

Il quarto motivo di ricorso è manifestamente infondato.

La Provincia di Verona lamenta, senza indicare i parametri normativi asseritamente violati, l’illegittimità del criterio stabilito dalla d.g.r. n.716/2017 per il riparto dei finanziamenti per l’anno 2017 tra le Province venete e la Città Metropolitana di Venezia (50% in relazione al dato demografico e 50% sulla base del dato relativo alla superficie territoriale).

Al riguardo, pur qualificando tale censura come rivolta a dedurre un asserito eccesso di potere, il Collegio rileva la manifesta infondatezza della doglianza, in quanto non solo il criterio di riparto stabilito nella gravata d.g.r. appare logico e ragionevole per la corretta ed equa ripartizione delle risorse tra gli enti locali ma, come emerge dalla stessa d.g.r. impugnata, tale criterio è il medesimo utilizzato anche per gli anni precedenti (e non risulta che la Provincia di Verona si sia mai opposta in passato);
inoltre l’utilizzo del criterio de quo anche per l’anno 2017 era già emerso nell’incontro tenutosi in data 15 marzo 2017 (All. 22 del fascicolo della Regione Veneto) tra la suddetta Regione, le Province venete e la Città Metropolitana di Venezia, senza che in tale sede la Provincia ricorrente (presente all’incontro) avesse sollevato obiezioni al riguardo, con la conseguenza che la censura contenuta nel ricorso non solo palesa una contraddittorietà dell’agire della Provincia odierna ricorrente, ma si pone anche in contrasto con il divieto di venire contra factum proprium .

Pertanto il quarto motivo di ricorso deve essere rigettato.

In definitiva il ricorso deve essere respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.