TAR Ancona, sez. I, sentenza 2023-02-03, n. 202300059

Pubblicato il 03/02/2023

N. 00059/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00668/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 668 del 2022, proposto da
Atena S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati R B e S G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. S G, in Bologna, via Santo Stefano 43;

contro

Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato L S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale, in Ancona, piazza Cavour, 23;
Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato M B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

della illegittimità del silenzio-rifiuto serbato dalla Regione Marche e dall’A.S.U.R. Marche sull’istanza presentata dalla ricorrente in data 4 luglio 2022,

per la condanna

delle amministrazioni intimate a provvedere sulla predetta istanza entro il termine perentorio che sarà fissato dal Tribunale,

e per la nomina di un commissario ad acta per il caso di persistente inottemperanza delle amministrazioni interessate.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche e dell’Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2023 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Atena S.r.l., ente privato accreditato che opera nel settore delle cure sanitarie e socio-sanitarie per l’erogazione di servizi residenziali a pazienti affetti da disturbi mentali nell’ambito della c.d. “Area Salute Mentale” e del settore c.d. “REMS”, ha in essere quattro convenzioni con l’Azienda Sanitaria Unica Regionale, approvate con determine del Direttore Generale nn. 606/2020, 679/2020, 680/2020 e 3/2022.

Il 4 luglio 2022 la società ha inoltrato domanda alla Regione Marche e all’A.S.U.R. Marche, ciascuna per quanto di rispettiva competenza, con richiesta di adeguamento ISTAT delle rette giornaliere a decorrere dal 2022, allegando una serie di documenti finalizzati a comprovare il notevole incremento dei costi di gestione delle strutture de quibus , dovuto a sua volta al noto e marcato fenomeno inflattivo iniziato nel corso del 2021 e deflagrato dopo l’avvio della crisi russo-ucraina.

Per quanto attiene, in particolare la Regione Marche, si è chiesto “ …qualora ritenuto più congruo o coerente con il vigente quadro normativo, ...che l’integrazione richiesta sia disposta dalla Regione Marche nell’esercizio del proprio potere/dovere di fissazione delle Tariffe applicabili ai LEA convenzionati con le strutture private accreditate ”.

2. Non avendo ricevuto alcun riscontro a tale istanza (la quale faceva seguito ad una precedente domanda presentata il 26 febbraio 2022), Atena S.r.l. ha proposto il presente ricorso, con cui ha chiesto:

- l’accertamento della illegittimità del silenzio tenuto dalla Regione e dall’A.S.U.R. Marche sulla predetta istanza del 4 luglio 2022 portante la richiesta di aggiornamento, mediante applicazione dell’indice ISTAT di aumento del costo della vita di operai ed impiegati (c.d. indice F.O.I.) o altro equipollente, delle rette giornaliere previste nelle suddette convenzioni, le quali hanno ad oggetto l’erogazione di varie prestazioni di assistenza sanitaria e socio-sanitaria residenziale per l’Area “Salute Mentale” e per l’Area “REMS”, per gli anni 2020-2021-2022-2023, nelle strutture denominate “Atena” di Monte Cerignone, “Molino Giovanetti” di Monte Grimano Terme, “Le Badesse” e “Casa Badesse” di Macerata Feltria;

- l’accertamento dell’obbligo della Regione Marche, o in subordine dell’A.S.U.R. Marche, di provvedere sull’istanza;

- la conseguente condanna delle amministrazioni intimate, ciascuna per quanto di rispettiva competenza, a provvedere sulla istanza medesima entro un termine perentorio fissato dal Tribunale;

- la nomina di un commissario ad acta che provveda in luogo delle amministrazioni intimate in caso di persistente loro inadempimento.

3. Per resistere al ricorso si sono costituite in giudizio la Regione Marche e l’A.S.U.R. Marche, le quali hanno in sostanza evidenziato che, alla luce del meccanismo di fissazione delle tariffe de quibus previsto dal D.Lgs. n. 502/1992 e s.m.i., non sussiste a loro carico alcun obbligo di provvedere sull’istanza della ricorrente.

Quest’ultima, con memoria depositata in data 13 gennaio 2023, ha replicato alle difese delle amministrazioni resistenti, eccependo preliminarmente la tardività della memoria difensiva depositata dall’A.S.U.R. Marche.

La causa è passata in decisione alla camera di consiglio del 25 gennaio 2023.

4. Il ricorso va respinto, ritenendo il Collegio di condividere nel loro complesso gli argomenti difensivi esposti dalla Regione Marche, i quali, peraltro, trovano conferma proprio in due sentenze del Consiglio di Stato che la ricorrente, nella memoria difensiva di replica, richiama invece a sostegno delle proprie domande.

È necessario precisare sin d’ora che le considerazioni che saranno svolte con riguardo alle prestazioni relative all’Area “Salute Mentale” valgono anche per la convenzione relativa all’Area “REMS”, e ciò in ragione dell’ eadem ratio . In effetti, anche nella prefata convenzione l’art. 6 fa comunque riferimento ad una tariffa, la quale, si deve ritenere, è stata fissata dalla parte pubblica (e non rileva a tal fine se questa determinazione sia stata operata dalla Regione o dall’A.S.U.R.). Laddove si fosse invece in presenza di un corrispettivo liberamente contrattato fra le parti, allora non sarebbe comunque configurabile il rimedio del ricorso avverso il silenzio della P.A.

4.1. Ciò detto, e tornando alle due decisioni del Consiglio di Stato richiamate dalla ricorrente nella memoria di replica, il Collegio evidenzia che:

- Atena S.r.l., secondo una comprensibile strategia processuale, estrapola dalla sentenza n. 1739/2018 solo i passaggi funzionali ad accreditare le sue tesi difensive, obliterando però alcuni passaggi fondamentali della decisione del giudice amministrativo di secondo grado. Infatti, anche in quel giudizio si discuteva, in prima battuta, dell’obbligo dell’amministrazione sanitaria regionale di procedere ad una revisione delle tariffe relative alle prestazioni rese dalle strutture private accreditate che avevano agito in giudizio. Ebbene, il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata tale pretesa evidenziando che “ …Non è … configurabile alcuna fonte normativa atta a radicare, in capo alla Regione appellata, l’obbligo di provvedere in ordine all’istanza delle parti appellanti.

Non è idoneo, a tal fine, il disposto dell’art. 8 sexies, commi 5 e 6, d.lvo n. 502/1992, ai sensi dei quali, rispettivamente:

- Il Ministro della sanità, sentita l’Agenzia per i servizi sanitari regionali, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell’articolo 120, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, con apposito decreto individua i sistemi di classificazione che definiscono l’unità di prestazione o di servizio da remunerare e determina le tariffe massime da corrispondere alle strutture accreditate;

- con la procedura di cui al comma 5, sono effettuati periodicamente la revisione del sistema di classificazione delle prestazioni e l’aggiornamento delle relative tariffe, tenendo conto della definizione dei livelli essenziali ed uniformi di assistenza e delle relative previsioni di spesa, dell’innovazione tecnologica e organizzativa, nonché dell’andamento del costo dei principali fattori produttivi.

In primo luogo infatti, da un punto di vista soggettivo, le disposizioni citate disciplinano l’attività procedimentale del Ministro della Sanità, sì che le relative previsioni non sono invocabili al fine di fondare, in capo ad un diverso soggetto pubblico (come, nella specie, la Regione), un obbligo di provvedere (all’aggiornamento tariffario).

Inoltre, sul piano oggettivo, la norma attribuisce all’Autorità ministeriale il compito di fissare (e adeguare, secondo i criteri di cui al comma 6) le “tariffe massime da