Pubblicato il 20/02/2023

N. 00234/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00687/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 687 del 2022, proposto da M S, A P, G F, P C, F M, P G, G M, D C, G F, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato D F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati L L, F Z e G Q, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Hestambiente S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Lolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del Decreto del Direttore dell'Area Tutela e Sicurezza del Territorio della Regione Veneto n. 11 del 3 marzo 2022, pubblicato sul BURV n. 38 del 18 marzo 2022, avente ad oggetto “ Ammodernamento impiantistico con realizzazione nuova Linea 4 e dismissione Linee 1 e 2 del termovalorizzatore di Padova ”, con il quale è stata assunta la determinazione positiva di conclusione della relativa conferenza di servizi ed è stato rilasciato il provvedimento autorizzatorio unico regionale ai sensi dell'art. 27-bis del D.lgs. n. 152/2006;

del provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale (Decreto n. 1 del 10 gennaio 2022) e dell'Autorizzazione Integrata Ambientale (Decreto n. 27 del 2 febbraio 2022), atti compresi nel medesimo provvedimento autorizzatorio unico regionale (costituenti, rispettivamente, i suoi allegati A e B);

del presupposto parere n. 170 del 29 novembre 2021 del Comitato Tecnico Regionale VIA e, ove occorra, delle determinazioni assunte nella conferenza di servizi del 6 dicembre 2021 in ordine al rilascio del provvedimento di VIA e di AIA.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto e di Hestambiente S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2023 la dott.ssa Elena Garbari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’odierno contenzioso riguarda il progetto di ammodernamento impiantistico del termovalorizzatore di Padova proposto dal gestore Hestambiente S.r.l., che prevede il mantenimento dell’attuale linea di incenerimento dei rifiuti n. 3 e la sostituzione delle vetuste linee n. 1 e n. 2 attualmente in esercizio (che vengono così dismesse) con la nuova e più moderna linea n. 4.

L’impianto è ubicato in area industriale ad est della città, in prossimità a quartieri residenziali.

Il progetto, che la Regione Veneto ha valutato positivamente sotto il profilo dell’impatto ambientale, prevede una capacità di smaltimento dei rifiuti nominale di 219.000 t/anno, ridotta rispetto a quella attualmente autorizzata (pari a 245.000 tonnellate all’anno);
inoltre attraverso il revamping l’impianto non si limiterà più al solo smaltimento dei rifiuti (D), ma effettuerà anche attività di recupero energetico (R1);
l’energia derivante dalla combustione dei rifiuti verrà infatti utilizzata per produrre energia elettrica e, in futuro, anche termica.

I ricorrenti, residenti in prossimità dell’impianto, propongono ricorso collettivo instando per l’annullamento del decreto del Direttore dell’Area Tutela e Sicurezza del Territorio della Regione Veneto n. 11 del 3 marzo 2022, con il quale è stata assunta la determinazione positiva di conclusione della conferenza di servizi, all’unanimità dei presenti, ed è stato rilasciato il provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) ai sensi dell’articolo 27 bis del d.lgs. 152/2006 (Codice dell’Ambiente), che sostituisce e comprende i provvedimenti di AIA e VIA per l’intervento di ammodernamento.

Essi evidenziano che negli ultimi anni, a causa delle frequenti interruzioni dell’attività delle linee 1 e 2, nel termovalorizzatore sono state trattate quantità di rifiuti molto inferiori alla capacità massima autorizzata: fra il 2013 e il 2017 la quantità media è stata di circa 170.000 t/l’anno, nel triennio 2018-2020 di 160.000 t/l’anno e nei primi tre trimestri del 2021 sono state trattate 113.880 tonnellate di rifiuti.

Sottolineano gli esponenti che l’intervento di ammodernamento è finalizzato, per contro, a sfruttare interamente la capacità del termovalorizzatore in conformità agli obiettivi del Piano Regionale dei Rifiuti che, facendo riferimento agli interventi di ristrutturazione degli impianti esistenti, dispone l’avvio a recupero energetico dei rifiuti con prioritaria saturazione della capacità di incenerimento e solo residuale avvio a smaltimento in discarica.

Lamentano, quindi, che con la messa in funzione della linea 4 l’impianto incrementerà del 35-40% la quantità di rifiuti oggi effettivamente trattata, con un significativo aumento (che assumono direttamente proporzionale) dei fattori di inquinamento dell’aria.

Tanto premesso, i ricorrenti deducono l’illegittimità dell’atto impugnato per i seguenti motivi:

I. Violazione, errata e mancata applicazione, elusione dell'art. 4, comma 4, lett. b), dell'art. 22 e dell'allegato VII alla parte II, del D.lgs. n. 152/2006, in materia di Valutazione di Impatto Ambientale. Violazione, errata e mancata applicazione, elusione dell'art. 4, comma 4, lett. c) e dell'art. 29-ter del D.lgs. n. 152/2006 in materia di Autorizzazione Integrata Ambientale. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti e per carenza di istruttoria e motivazione . Lo studio di Impatto ambientale predisposto dalla proponente e la conseguente valutazione effettuata dal Comitato regionale ai fini del rilascio dell’AIA e della VIA considerano gli impatti dell’opera sui vari fattori (tra cui aria, popolazione e salute umana) erroneamente confrontandoli non già con quelli derivanti dall’attuale effettiva condizione di esercizio dell'impianto, ma con lo stato oggi autorizzato. Il dato relativo allo stato attuale della qualità dell’aria e lo “scenario futuro post-operam” sono inoltre falsati perché muovono dal presupposto che i valori misurati nelle centraline di rilevamento nel 2019 rilevino lo scenario attuale simulato (ovvero riferito allo stato oggi autorizzato), laddove, invece, esse riportano lo scenario attuale effettivo, lontano dalle massime condizioni autorizzative.

II. Eccesso di potere per irrazionalità, illogicità, contraddittorietà, sotto diversi profili . L’analisi degli impatti sulla base della quale sono state effettuate le valutazioni del Progetto non considera il carico complessivo delle emissioni prodotte, ma solo dati unitari, come la concentrazione per metrocubo e le ricadute per metrocubo al secondo, mentre l’aumento della quantità di rifiuti inceneriti produrrà, proporzionalmente, un maggiore inquinamento complessivo. Analogamente i limiti alle emissioni fissati dai provvedimenti di VIA e AIA sono privi di utilità e incoerenti con gli obiettivi normativi di contenimento delle polveri sottili PM10 e PM2,5, perché non riguardano la quantità totale di emissioni inquinanti che potranno essere prodotte dall’impianto ma si riferiscono solo alla concentrazione (indicata con l’unità di misura mg/Nmc) e ai flussi di massa orari (g/h, peraltro con la previsione di soglie molto superiori ai flussi massimi che l’impianto potrà in concreto emettere).

III. Violazione, mancata ed errata applicazione del principio dell'azione ambientale, in particolare dei principi della precauzione e dell'azione preventiva (art.

3-ter, D.lgs. n. 152/2006). Eccesso di potere per irrazionalità e contraddittorietà . Il provvedimento VIA ha negato la possibilità di trattare in impianto il “percolato di discarica”, in quanto contenente sostanze perfluoroalchiliche (PFAS), estremamente tossiche per l’ambiente e la salute delle persone, ma, in modo irrazionale e contraddittorio, ha ammesso il trattamento dei “Fanghi prodotti dal trattamento in loco degli effluenti” non contenenti sostanze pericolose (codice EER 070512) e dei “fanghi prodotti da trattamenti chimico fisici” non contenenti sostanze pericolose (codice EER 190206), oltre ad altre tre tipologie di fanghi già in precedenza trattate nell’impianto, pur parimenti contenenti PFAS.

Si sono costituiti per resistere al ricorso la Regione Veneto e la controinteressata Hestambiente S.r.l.

Quest’ultima ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione del Piano Regionale di Rifiuti Urbani e speciali del 2015 e dell’aggiornamento 2021 (D.G.R. n. 1458 del 25.10.2021), che avevano già previsto sia il vincolo di saturazione della capacità di incenerimento dei termovalorizzatori esistenti (ai quali confluiranno i rifiuti derivanti dalla chiusura delle discariche) sia il trattamento in impianto dei rifiuti contenenti PFAS.

Nel merito le resistenti hanno entrambe replicato agli argomenti dei ricorrenti, deducendo l’infondatezza delle censure articolate nel gravame.

Le parti hanno depositato memorie e repliche.

Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’udienza pubblica del 12 gennaio 2023.

DIRITTO

Va evidenziato preliminarmente che la sussistenza dell’interesse dei ricorrenti all’annullamento dell’atto impugnato è di dubbia consistenza atteso che, anche in caso di accoglimento del gravame, sulla base della previgente autorizzazione il termovalorizzatore di Padova potrebbe operare a piena potenza nominale, ma con una produzione di inquinanti e quindi un pregiudizio per gli interessi allegati dai ricorrenti di gran lunga superiore rispetto a quello che essi imputano al progetto di revamping assentito dalla resistente amministrazione regionale.

In altri termini, nel caso in cui l’ammodernamento qui contestato non fosse realizzato, l’impianto verrebbe mantenuto nella sua configurazione impiantistica esistente e potrebbe legittimamente trattare rifiuti fino al quantitativo massimo autorizzato (245.000 t/anno, ben superiore rispetto a quello previsto dal PAUR impugnato), ma utilizzando le attuali obsolete linee di trattamento.

La decisione del ricorso può peraltro prescindere da un sindacato più approfondito su tale profilo in rito, stante l’infondatezza nel merito delle censure articolate.

Va invece disattesa l’eccezione sollevata da Hestambiente di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione del Piano Regionale di Gestione dei rifiuti, atteso che le previsioni dallo stesso recate hanno un contenuto di indirizzo e non risultano direttamente lesive, sicché gli odierni ricorrenti non avevano interesse ad impugnarlo.

Per quanto concerne il merito, va premesso che l’assunto di controparte, secondo cui l’incremento dei rifiuti trattati nel termovalorizzatore comporterà un proporzionale aumento delle emissioni, con una relazione di tipo “lineare”, non solo risulta sfornito di un principio di prova, ma non tiene conto delle caratteristiche e dei benefici prodotti dal progetto di ammodernamento.

L’impianto non opererà infatti a configurazione invariata, ma sarà oggetto di un complessivo revamping , interessante non solo la nuova linea sostitutiva di quelle obsolete da dismettere, ma anche la linea 3, che dovrà essere adeguata, con l’obiettivo – ricordato dagli stessi ricorrenti – di un miglioramento delle attuali condizioni ambientali, in particolare quelle riguardanti l’inquinamento dell’aria.

Il progetto di cui si discute non riguarda la realizzazione di un nuovo termovalorizzatore, ma l’ammodernamento di un impianto già esistente e funzionante, che prevede la riduzione della capacità di trattamento dei rifiuti attualmente autorizzata ed un recupero energetico molto superiore, consentendo quindi non solo l’utilizzo di tecniche di trattamento più avanzate e ambientalmente compatibili, ma anche l’impiego del calore derivante dalla combustione per la produzione di energia e per il teleriscaldamento, con una rete destinata a servizio principalmente del futuro Polo ospedaliero.

Si tratta, peraltro, di un progetto che risponde alle specifiche criticità sollevate con le delibere regionali n. 992 e n. 993 del 2019, di approvazione della tariffa di trattamento dei rifiuti nel termovalorizzatore di Padova, che avevano preso atto dell’obsolescenza dell’impianto e dei costi elevati di smaltimento, invitando Hestambiente a presentare una proposta di ammodernamento e/o di modifica dell’installazione al fine di ripristinare la capacità di trattamento a servizio dell’intero ambito regionale.

Con l’ammodernamento autorizzato il termovalorizzatore produrrà circa il 60 % di energia termica in più, con la possibilità di un impiego diretto del calore generato dalla combustione dei rifiuti a beneficio della collettività, per la produzione di energia elettrica e termica. Il nuovo impiego del calore prodotto dall’impianto consentirà quindi indiscutibilmente di ridurre l’emissione di inquinanti connessa all’utilizzo dei combustibili fossili impiegati per il riscaldamento.

La rete di teleriscaldamento, infatti, andrà a sostituirsi agli impianti termici civili e industriali oggi utilizzati, eliminando le relative emissioni di particolato, ossidi di azoto e anidride carbonica.

Tanto premesso, va disatteso il primo motivo, con il quale i deducenti censurano la metodologia di analisi utilizzata dalla controinteressata nella redazione del Rapporto di Impatto ambientale e la correttezza delle conseguenti valutazioni positive ai fini del rilascio della VIA e dell’AIA (incluse nell’autorizzazione unica) compiute dalle amministrazioni competenti;
i ricorrenti contestano l’erroneità della valutazione degli impatti del progetto in quanto fondata sul confronto tra la situazione autorizzata attuale e quella autorizzata futura.

La censura non coglie nel segno.

Va rilevato infatti, anzitutto, che la potenza nominale odierna del termovalorizzatore è stata assentita all’esito di una procedura di valutazione ambientale (conclusasi con DGRV n. 4139 del 29 dicembre 2009) che ha preso a riferimento non già un utilizzo ridotto dell’impianto, com’è quello contingente attuale, ma l’assetto impiantistico alla sua massima capacità di trattamento dei rifiuti, ovvero la situazione più critica sotto il profilo ambientale.

Ed è rispetto a tale situazione che va valutato il progetto di ammodernamento.

Infatti sia il Piano dei rifiuti 2015 che l’aggiornamento 2021 prevedono che, allo scopo di una progressiva riduzione dei rifiuti conferiti in discarica, da limitare agli scarti non valorizzabili dal punto di vista energetico nella prospettiva della futura chiusura delle discariche in esercizio, i termovalorizzatori esistenti sul territorio regionale vengano utilizzati alla massima capacità di trattamento. Il Piano 2015 ha rilevato al riguardo che l’impianto di Padova nel 2010 ha attivato la terza linea, con un conseguente incremento del rifiuto trattato rispetto agli anni precedenti, raggiungendo una potenzialità complessiva di 520t/g.

Il Piano del 2021 ha aggiornato gli obiettivi del precedente, confermando la necessità di valorizzare la capacità impiantistica esistente al fine di favorire la prioritaria saturazione della potenzialità di incenerimento per il rifiuto urbano residuo e per gli scarti del recupero delle raccolte differenziate e di ricorrere allo smaltimento solo in via residuale. Il Piano prevede espressamente che “ la capacità impiantistica disponibile degli impianti di piano corrisponde ad una quota legata alle potenzialità impiantistiche dei 3 inceneritori con recupero energetico (Padova, Schio e polo integrato di Fusina) che nel periodo pianificatorio potrà arrivare a circa 380 mila tonnellate all’anno per l’entrata in funzione di linee già autorizzate e l’efficientamento di impianti esistenti, attraverso il revamping di linee obsolete con l’applicazione delle migliori tecniche disponibili (BAT di settore), senza alcuna potenzialità aggiuntiva ”.

Alla luce delle previsioni richiamate, lo scenario effettivo da cui doveva prendere le mosse la valutazione di impatto ambientale dell’intervento di cui è questione non poteva prescindere dalla considerazione della sussistenza di un impianto già autorizzato alla capacità di 245.000 t/anno, della necessità di garantire la continuità del servizio pubblico di trattamento dei rifiuti urbani portando a saturazione l’impiantistica esistente, della conseguente necessità di ammodernare o modificare l’installazione per ripristinare la capacità di trattamento, a servizio dell’intero ambito regionale.

La valutazione ambientale ha del resto esaminato le ipotesi alternative alla proposta progettuale, inclusa l’alternativa zero, consistente nel revamping delle linee L1 e L2, attraverso un intervento manutentivo, e nel mantenimento della linea L3. Tale soluzione è stata valutata come non preferibile rispetto alla proposta di ammodernamento, che consentirà un efficientamento complessivo e un miglioramento non solo sotto il profilo tecnico ed economico, ma anche delle prestazioni ambientali dell’impianto.

La considerazione dello scenario attuale effettivo non può quindi elidere, come ritenuto dai ricorrenti, il fatto che sussiste un’autorizzazione in vigore per il trattamento di 245.000 t/l’anno, che l’obiettivo imposto dalla normativa e dagli atti di pianificazione è quello di massimo utilizzo e che un mero intervento di manutenzione straordinaria consentirebbe l’impiego del termovalorizzatore alla capacità massima nominale già in precedenza autorizzata. La situazione di sottoutilizzo che ha caratterizzato il periodo temporale recente non può essere considerata rappresentativa e caratteristica della gestione ad impianto invariato ed essere utilizzata quale parametro di raffronto rispetto al progetto di revamping .

Il confronto è stato quindi correttamente effettuato con riferimento ai valori emissivi massimi sia ante che post intervento.

La modellazione utilizzata dal proponente ha considerato poi in via cautelativa, sotto il profilo emissivo, l’ipotesi limite ( worst case ), utilizzando valori di emissione come flusso di massa sia di gas che di polveri costante pari al massimo dei valori autorizzati;
in ogni scenario le emissioni sono state considerate funzionanti contemporaneamente e continuative su un periodo di tempo di 24 ore al giorno per 365 giorni anno (simulando quindi uno scenario potenziale, ma in concreto irrealistico).

Sulla base delle stime condotte l’inquinamento atmosferico sulle capacità autorizzate è risultato significativamente ridotto con riferimento alla concentrazione e ai flussi di massa delle polveri e dei Nox.

Gli stessi ricorrenti ammettono del resto che la differenza delle emissioni fra stato autorizzato e stato di progetto è nulla, anzi il progetto è migliorativo.

Alla luce delle considerazioni esposte in relazione al confronto tra i valori nominali, risultano superati gli ulteriori argomenti dei ricorrenti (e le corrispondenti repliche delle resistenti) diretti a censurare la metodologia utilizzata dalla proponente nella stima degli impatti reali dell’impianto registrati nelle centraline di rilevazione e nel confronto con quelli dello scenario di progetto.

Va disattesa anche la seconda censura, con la quale sono dedotte la mancata considerazione del carico complessivo delle emissioni prodotte dall’impianto e l’incongruità dei dati unitari utilizzati (concentrazioni e flusso di massa).

Il progetto autorizzato considera il carico complessivo delle emissioni prodotte con riferimento alla produzione massima assentita, che rappresenta il caso peggiore dal punto di vita ambientale.

Nel corso dell’istruttoria la Regione ha chiesto alla Società proponente chiarimenti e integrazioni sulla documentazione presentata e ha fornito indicazioni sui criteri da utilizzare per la stima delle emissioni in atmosfera;
ha poi ridotto sia il quantitativo massimo di rifiuti trattabili sia i valori limite proposti dall’istante. Ciò con l’obiettivo di perseguire performance ambientali tali da contenere l’impatto emissivo del progetto e migliorare lo stato di fatto, per ridurre il contributo dell’attività di incenerimento all’inquinamento atmosferico dell’agglomerato di Padova (cfr. parere VIA). Al fine di assicurare il rispetto di tale obiettivo, tra le prescrizioni dell’autorizzazione è previsto che il proponente predisponga ed attui un piano di monitoraggio ambientale, comprensivo di campagne di qualità dell’aria ante, in corso e post operam , condividendone metodologia e risultati con l’ARPAV e la