TAR Bari, sez. I, sentenza 2019-03-04, n. 201900334

Pubblicato il 04/03/2019

N. 00334/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00418/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 418 del 2014, proposto da
Associazione Bari Smart City, Aps Associazione Bari Smart City, G C, rappresentati e difesi dall'avvocato P C, con domicilio eletto in Bari, Via Fiume, 5

contro

Comune di Bari, non costituito in giudizio

nei confronti

Associazione Culturale L'Albero dei Sogni, Associazione Musicale "Nino Rota", Associazione Musicale Diapason, Associazione Culturale Breathing Art Company, Comitato Festa Patronale San Michele Arcangelo, Associazione Culturale A.S.C. Terranostra, Associazione Culturale "Otium", Associazione Culturale "Start", Comunita' di Corte Altini, Puglia Teatro Compagnia Teatrale, Associazione Culturale i Luoghi della Musica, Associazione Culturale Musicale Nel Gioco del Jazz, Associazione Culturale Photography, Associazione Badatea, Otium Records, non costituite in giudizio;

Gruppo Norba - Fono Vi.Pi. Italia S.p.A, rappresentata e difesa dagli avvocati Aldo Loiodice, Isabella Loiodice, con domicilio eletto presso il loro studio in Bari, Via Nicolai, 29

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta comunale di Bari n. 949 del 31.12.2013, avente ad oggetto “ quarto festival dell’arte italiana a Mosca – approvazione proposta progettuale – autorizzazione contributo ”;
della deliberazione di Giunta comunale n. 953 del 31.12.2013, avente ad oggetto “ programma iniziative dicembre 2013 – approvazione spesa ”;
della deliberazione di Giunta comunale n. 950 del 31.12.2013, avente ad oggetto “ atto indirizzo Estate 2013 – approvazione spesa ”;
delle deliberazioni di Giunta comunale n. 208 dell’11.4.2013 e n. 466 dell’11.7.2013;
della nota del responsabile del Servizio finanziario del 19.1.2011;
della nota del Segretario Generale del 24.12.2010;
ove occorra, della deliberazione del Consiglio comunale n. 64 del 3.3.1999, di approvazione del regolamento comunale per la concessione di contributi, finanziamenti e benefici economici ad organismi pubblici o privati operanti nei settori della cultura, dello spettacolo e del turismo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gruppo Norba - Fono Vi.Pi. Italia S.p.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 20 febbraio 2019 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ritualmente proposto l’associazione Bari Smart City, l’associazione Bari Smart City APS e l’avv. G C hanno impugnato, chiedendone l’annullamento, la deliberazione della Giunta comunale di Bari n. 949 del 31.12.2013, avente ad oggetto “ quarto festival dell’arte italiana a Mosca – approvazione proposta progettuale – autorizzazione contributo ”;
la deliberazione di Giunta comunale n. 953 del 31.12.2013, avente ad oggetto “ programma iniziative dicembre 2013 – approvazione spesa ”;
la deliberazione di Giunta comunale n. 950 del 31.12.2013, avente ad oggetto “ atto indirizzo Estate 2013 – approvazione spesa ”;
le deliberazioni di Giunta comunale n. 208 dell’11.4.2013 e n. 466 dell’11.7.2013;
la nota del responsabile del Servizio finanziario del 19.1.2011;
la nota del Segretario Generale del 24.12.2010;
ove occorra, la deliberazione del Consiglio comunale n. 64 del 3.3.1999, di approvazione del regolamento comunale per la concessione di contributi, finanziamenti e benefici economici ad organismi pubblici o privati operanti nei settori della cultura, dello spettacolo e del turismo.

A fondamento del ricorso sono stati dedotti i seguenti motivi:

1°) violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, dei principi di trasparenza e pubblicità della pubblica Amministrazione, degli artt. 1 e 2 del regolamento comunale sulla concessione dei contributi;
eccesso di potere per sviamento e disparità di trattamento.

I ricorrenti – dopo aver premesso di operare per la promozione sociale con finalità di tutela ambientale e dei consumatori, di valorizzazione del patrimonio culturale e paesaggistico italiano e pugliese, meglio descritte nello statuto allegato in atti – hanno lamentato che l’Amministrazione comunale avrebbe erogato, mediante le impugnate deliberazioni di Giunta comunale adottate in data 31.12.2013, un notevole importo di contributi (quantificati in €. 746.464,55, cfr. pag. 4) ad enti privati e pubblici, ma in assenza di un previo avviso pubblico, così violando l’art. 12 della legge 241/1990 (secondo cui “ la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi ”), espressamente richiamato dall’art. 1 del regolamento comunale, oltre che determinando una sperequazione in danno di altri operatori che, in conseguenza della mancata indizione di una procedura di evidenza pubblica, sarebbero rimasti pretermessi dalla possibilità di accedere alle sovvenzioni comunali.

2°) violazione degli artt. 1, 3 e 12 delle legge 241/1990;
eccesso di potere per violazione del principio di imparzialità, assenza di criteri di valutazione delle proposte, sviamento di potere.

In stretta dipendenza con il precedente motivo, i ricorrenti hanno contestato all’Amministrazione comunale di non aver neppure definito in via preventiva i criteri sulla base dei quali le predette sovvenzioni sarebbero state erogate.

3°) Violazione dell’art. 97 della Costituzione, dell’art. 6, comma 9 del DL 78/2010 (convertito nella legge 122/2010);
eccesso di potere per sviamento di potere.

A compendio delle censure proposte i ricorrenti hanno stigmatizzato la condotta del Comune di Bari, posta in essere in violazione del divieto di contribuzione a terzi per finalità che, nel caso di specie, si sarebbero tradotte nella valorizzazione del nome dell’ente (cfr. pag. 9), ossia, in altri termini, in una vera e propria sponsorizzazione, né sarebbe emerso il perseguimento di finalità espressive dell’attuazione di compiti istituzionali.

Le ricorrenti hanno, inoltre, proposto una domanda di risarcimento del danno derivante dagli impugnati provvedimenti.

In data 2.8.2014 il ricorrente avv. G C ha depositato atto di rinuncia al ricorso.

Si è costituito in giudizio il Gruppo Norba – Fono VI.PI Italia S.p.A. (17.10.2014).

In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 20 febbraio 2019, le ricorrenti hanno depositato una memoria di riepilogo delle deduzioni proposte (18.1.2019), precisando, con riguardo al risarcimento richiesto, che la commisurazione del danno sarebbe compresa “ nel range di euro 1.000,00 in ragione del fatto che quest’ultimo importo rappresenta quello minimo elargito dal Comune di Bari con gli atti impugnati ed euro 50.000,00 che rappresenta l’importo massimo ” (cfr. pag. 7);
la società controinteressata ha chiesto l’integrazione del contraddittorio nei confronti di alcuni operatori che hanno beneficiato dei contributi oggetto del contendere ma che, nondimeno, non avrebbero ricevuto la notificazione del ricorso;
a tale udienza la causa è stata trattenuta per la decisione.

Preliminarmente, il Collegio dà atto della rinuncia al ricorso dell’avv. G C e dichiara l’estinzione del giudizio nei confronti di quest’ultimo.

Sempre in via preliminare, non può trovare accoglimento la domanda di integrazione del contraddittorio, dovendosi rilevare che il ricorso è stato notificato a ben 13 operatori, tra i quali figurano proprio quelli che sono stati espressamente evocati come percettori dei contributi illegittimamente erogati.

Nel merito, il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.

Con i tre motivi, connotati da comunanza tematica e per questo esaminabili in maniera congiunta, i ricorrenti hanno fatto valere l’interesse strumentale, ossia quello che giustifica il ricorso al giudice non già ai fini del riconoscimento della posizione finale di assegnatario di sovvenzioni, quanto, piuttosto, per la tutela della sola condizione partecipativa, ottenibile attraverso l’azzeramento di tutte le attività compiute nel procedimento, i cui vizi ne avrebbero compromesso la legittimità (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 25 febbraio 2014, n. 9).

Ad avviso del Collegio il punto dirimente ai fini del decidere – sviluppato dalle ricorrenti nel secondo motivo – è nella verifica circa la configurazione o meno di una sponsorizzazione a vantaggio del Comune di Bari.

Quest’ultima costituisce una forma di pubblicità per mezzo della quale un soggetto giuridico (nella specie una pubblica Amministrazione) consente ad un altro soggetto (nella specie, a privati) di promuovere la propria immagine o il proprio nome in occasione dello svolgimento di una propria attività (se istituzionale, o meno, va accertato).

Nella pubblica Amministrazione i contratti di sponsorizzazione sono stati disciplinati dall’art. 43 della legge 449/1997, secondo cui “ al fine di favorire l'innovazione dell'organizzazione amministrativa e di realizzare maggiori economie, nonché una migliore qualità dei servizi prestati, le pubbliche amministrazioni possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione con soggetti privati ed associazioni, senza fini di lucro, costituite con atto notarile ”: una disposizione recepita dall’art. 119 del D.lgs. 267/2000 (contratti di sponsorizzazione, accordi di collaborazione e convenzioni), ove è stabilito, appunto, che “ in applicazione dell'articolo 43 della legge 27 dicembre 1997 n. 449, al fine di favorire una migliore qualità dei servizi prestati, i comuni, le province e gli altri enti locali indicati nel presente testo unico, possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione, nonché convenzioni con soggetti pubblici o privati diretti a fornire consulenze o servizi aggiuntivi ”.

È, però, accaduto che il legislatore è, successivamente, intervenuto per regolamentare ( rectius : limitare) l’indiscriminato utilizzo di tali istituti giuridici da parte degli enti locali, e ciò anzitutto per finalità di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, nel perseguimento delle quali è stato emanato il DL 78/2010, convertito nella legge 122/2010, che, all’art. 6, comma 9 ha previsto ( ratione temporis , cioè rispetto ai fatti di causa) che “ a decorrere dall'anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, non possono effettuare spese per sponsorizzazioni ”.

L’osservanza di tale divieto sottende, per le Amministrazioni comunali, un controllo sulla legittimità dei provvedimenti che postula una sostanziale sovrapposizione con le garanzie di una sana gestione contabile.

Sotto tale profilo, si giustifica così la motivazione delle deliberazioni impugnate, nelle quali si è fatto cenno alle pronunce della Corte dei Conti per avallare l’erogazione dei contributi.

Tale giurisprudenza ha statuito che, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato, la riduzione della spesa per sponsorizzazioni (in precedenza introdotta dal DL 112/2008, art. 61) potesse ricomprendere tutte le forme di contribuzione a terzi alle quali possono ricorrere le Amministrazioni pubbliche per realizzare interventi per la comunità di riferimento (cfr. Corte dei Conti, sez. Lombardia, 23 dicembre 2010, n. 1075).

E ciò in base alla condivisione di un pregresso orientamento della Suprema Corte, secondo cui si dovrebbe distinguere nettamente “ l’accordo di patrocinio dal contratto di sponsorizzazione, argomentando che il soggetto, pubblico o privato, il quale consente che l'attività di altri si svolga sotto il suo patrocinio, non è un imprenditore commerciale, sicché quand'anche egli si impegni a finanziare in qualche misura l'attività, tale obbligazione non trova corrispettivo nel vantaggio atteso dalla pubblicizzazione della sua figura di patrocinatore. Si configura, dunque, una donazione modale piuttosto che un contratto a prestazioni corrispettive ” (cfr. Corte di Cassazione, sez. III, 21 maggio 1998, n. 5086).

Proprio il profilo teleologico condiziona, dunque, la qualificazione della sovvenzione: per tale ragione la Corte dei Conti ha concluso, nella sopra citata pronuncia, che “ la spesa di sponsorizzazione presuppone la semplice finalità di segnalare ai cittadini la presenza del Comune, così da promuoverne l’immagine. Non si configura, invece, quale sponsorizzazione il sostegno di iniziative di un soggetto terzo, rientranti nei compiti del Comune, nell’interesse della collettività anche sulla scorta dei principi di sussidiarietà orizzontale ex art. 118 Costituzione ”.

Tale impostazione è stata condivisa anche dalla sezione pugliese della Corte dei Conti, la quale ha sintetizzato che “ ad essere vietati sarebbero in generale gli accordi di patrocinio comportanti spese ”, mentre sarebbero da ritenere contabilmente consentite “ le iniziative organizzate dalle amministrazioni pubbliche, sia in via diretta, sia indirettamente, purché per il tramite di soggetti istituzionalmente preposti allo svolgimento di attività di valorizzazione del territorio ” (cfr. Corte dei Conti, sez. Puglia, 15 dicembre 2010, n. 163).

Venendo alla fattispecie controversa, dall’esame degli eventi finanziati è possibile evincere il perseguimento di finalità di pubblico interesse per la cittadinanza (festival musicali;
spettacoli di musica leggera in piazze cittadine;
valorizzazione delle tradizioni locali), in applicazione di scelte nelle quali, indubbiamente, si è realizzato l’indirizzo politico dell’Amministrazione.

Sotto il profilo della trasparenza amministrativa, occorre rilevare – in punto di fatto – che la numerosità degli operatori coinvolti depone per una selezione ad ampio raggio delle iniziative da sostenere economicamente, molte delle quali caratterizzate da un elevato livello di professionalità dei progetti;
connotati, questi ultimi, non scontatamente ascrivibili ad operatori (come i ricorrenti, i quali non hanno invero allegato in giudizio alcun elaborato che desse conto delle iniziative promosse in passato e, soprattutto, di quelle previste per il 2014), che svolgono un’attività associativa.

Quanto, poi, alla legittimità procedurale, il regolamento comunale ha previsto che le istanze dovessero essere proposte “ entro e non oltre il 10 ottobre dell’anno procedente a quello in cui saranno realizzate le iniziative programmate dall’organismo richiedente il contributo ” (art. 6, comma 3);
il che prova la predeterminazione della modalità di presentazione delle singole iniziative, alternativa (ma non per questo meno legittima rispetto) all’indizione di un apposito avviso pubblico, come infondatamente dedotto dalle ricorrenti.

In conclusione, deve dichiararsi l’estinzione del giudizio per rinuncia relativamente all’avv. G C e, per il resto, il ricorso va respinto (con estensione alla domanda risarcitoria).

Non si provvede ad alcuna statuizione sulle spese processuali in favore del Comune di Bari, non costituito in giudizio;
restano, invece, compensate le spese processuali nei confronti del Gruppo Norba – Fono VI.PI Italia S.p.A.