Pubblicato il 03/04/2019

N. 01850/2019 REG.PROV.COLL.

N. 04793/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4793 del 2012, proposto da
R B, rappresentata e difesa dall'avvocato G L, con domicilio eletto in Napoli, v.le Gramsci, 19;

contro

Comune di Cesa in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati A R, A R, con domicilio eletto in Napoli, p.zza Trieste e Trento, 48;

nei confronti

Co.Na.Pe. a r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati F R, A R, con domicilio eletto in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania Napoli, P.zza Municipio, 64;
Coop Acli Casa Lourdes, rappresentata e difesa dall'avvocato Teresa Gianoglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

dell’illegittimità dell’occupazione dell’area di sua proprietà oggetto del Decreto Sindacale di occupazione temporanea prot. n° 6344 del 09/10/1986, con la conseguente condanna del Comune di Cesa e/o del Consorzio CO.NA.PE. al risarcimento dei danni in forma specifica mediante restituzione o anche per equivalente monetario, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cesa, di Co.Na.Pe. a r.l. e di Coop Acli Casa Lourdes;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'Alterio e uditi nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2019 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra R B è proprietaria, giusta atto di donazione del 20 aprile 1966, a rogito Notar Mattia Coppola da Aversa (Rep. n. 43018, racc. 3578, registrato in Aversa il 2 maggio 1966 al n. 1002 e trascritto in Santa Maria C.V. il 3 maggio 1966 ai nr. 15717-18-19), di un terreno in Cesa (CE), alla Via Campostrino n.14, esteso mq 2.152, riportato nel Catasto Terreni al foglio 2, particella 868, oggetto di procedura espropriativa per la realizzazione di un Piano di edilizia economica e popolare.

1.1 Lamenta parte ricorrente che, trascorso inutilmente il termine quinquennale previsto dal decreto di occupazione in via d’urgenza dei suoli, senza che sia stato emanato il provvedimento finale d'esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità è divenuta inefficace, con conseguente venir meno, ab origine , del potere amministrativo e, conseguentemente, l'illegittimità ex tunc dell'intera procedura espropriativa.

1.2 Conclude, pertanto, chiedendo accertarsi l’illegittimità della procedura espropriativa de qua, unitamente all’intervenuta irreversibile trasformazione del suolo, e condannarsi il Comune di Cesa e/o il soggetto ritenuto obbligato al risarcimento dei danni in forma specifica mediante restituzione o anche per equivalente monetario, oltre interessi e rivalutazione monetaria e oltre risarcimento per mancato realizzazione dell’accesso al fondo residuo.

2. Costituitisi in giudizio, il Comune di Cesa ha eccepito l’intervenuta usucapione della proprietà rivendicata dalla ricorrente nonché il proprio difetto di legittimazione passiva, essendo stati delegati al compimento dell’intera procedura espropriativa, oltre che dell’attività materiale, il Consorzio CO.NA.PE. (già CO.PE.CA.L.) e la Coop. Acli Lourdes.

3. Con controricorso del 14 dicembre 2012 si è costituito il CO.NA.PE. a r.l., preliminarmente eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva asserendo che l’abusività dell’occupazione del suolo di proprietà della Sig.ra Bencivenga, verificatasi a causa della mancata emissione del decreto di esproprio, sarebbe imputabile esclusivamente alla Cooperativa Acli Casa Lourdes, immessa nel materiale e giuridico possesso di tale suolo sin dal 1990.

4. Il Collegio, tenuto conto dei superiori rilievi formulati in punto di legittimazione passiva, con ordinanza collegiale n. 5537/2018 ha disposto l’integrazione del contraddittorio ex art. 28, comma 3, c.p.a. nei confronti della Cooperativa Acli Casa Lourdes, che si è costituita in resistenza, eccependo in rito l’inammissibilità sotto vari profili del gravame e, comunque, nel merito, la prescrizione di ogni diritto azionato per decorso del termine quinquennale ex art. 2043 c.c..

5. All’udienza pubblica dell’8 gennaio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. In limine litis occorre scrutinare le eccezioni in rito sollevate dalle avverse difese.

6.1 Principiando dall’esame della questione di giurisdizione sottesa alla corrispondente eccezione spiegata dal Consorzio CO.NA.PE e dalla Cooperativa Acli Lourdes, va ribadito il consolidato orientamento che attribuisce alla giurisdizione amministrativa le controversie, anche risarcitorie, che abbiano ad oggetto un’occupazione originariamente legittima, divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità senza il sopravvenire di un valido decreto di esproprio;
ciò in quanto in questi casi trattasi non già di meri comportamenti materiali, ma di condotte costituenti espressione di un’azione riconducibile all'esercizio del potere autoritativo della p.a. ( cfr . Cons. Stato, Ad. Pl., 22 ottobre 2007, nr. 12;
id., 30 luglio 2007, nr. 9;
id., 30 agosto 2005, nr. 4;
C.g.a., 10 novembre 2010, nr. 1410;
Cons. Stato, sez. IV, 6 novembre 2008, nr. 5498).

6.2 Va inoltre superata l’eccezione di tardività del ricorso spiegata dalle controinteressate e fondata, in tesi, sul decorso del termine decadenziale di 60 giorni previsto dall’art. 29 c.p.a. per l’azione di annullamento, avendo l’azione de qua natura meramente risarcitoria in quanto proposta, in materia di giurisdizione esclusiva, a tutela della posizione di diritto soggettivo vantata dalla ricorrente, da far valere, dunque, entro il termine di prescrizione del diritto azionato (sia pure con le precisazioni che sotto tale profilo saranno svolte infra, in sede di scrutinio dell’eccezione di prescrizione).

6.3 Occorre dunque passare ad esaminare le ulteriori eccezioni in rito, sollevate sia dalla resistente amministrazione che dal Consorzio Conape, in punto di legittimazione passiva, al fine di individuare le giuste parti dell’odierna controversia.

Secondo la prospettazione difensiva articolata dalla resistente amministrazione, nel caso in esame difetterebbe la sua legittimazione al giudizio, atteso che l’abusività dell’occupazione del suolo di proprietà della Sig.ra Bencivenga, verificatasi a causa della mancata emissione del decreto di esproprio, sarebbe imputabile dapprima al Consorzio e di poi alla Cooperativa Acli Casa Lourdes, immessi nel materiale e giuridico possesso dei suoli al fine della realizzazione delle opere previste dal PEEP nonché al compimento dell’intera procedura espropriativa.

Analoga difesa è svolta dal CO.NA.PE. che sostiene di andare esente da responsabilità rispetto al mancato completamento della procedura espropriativa, essendo stata delegata a tali attività la Cooperativa Acli Casa Lourdes, in virtù di convenzione sottoscritta nel dicembre 1990.

Entrambe le eccezioni non hanno pregio.

6.3.a Gioverà in premessa ripercorrere brevemente la cronologia del procedimento espropriativo, puntualizzando che:

- con deliberazione di C.C. n. 6 del 27 settembre 1978 di adozione e successivo D.P.G.R.C. n. 2581 del 21 marzo 1980 di approvazione, il Comune di Cesa si dotava di P.E.E.P.;

- con successiva deliberazione di C.C. n. 112 del 2 maggio 1980, veniva approvato il programma quinquennale di attuazione del Piano e con Delibera di C.C. n. 72 del 28 febbraio 1985 si assegnavano al Consorzio CO.PE.CA.L. s.c. a r.l. (divenuto a far data dal 1988 Consorzio CO.NA.PE.) tutti i lotti compresi nel Piano di Zona per l’Edilizia Economica e Popolare (in luogo delle Cooperative edilizie già assegnatarie in virtù di precedente Delibera di C.C. 79 bis del 10 marzo 1984), con espressa delega per l’espropriazione di tutte le aree comprese nel Piano ex art. 60 L. 865/71;

- in virtù di convenzione rep. n. 532 del 20 giugno 1986 tutte le aree edificabili comprese nel Piano per l’Edilizia Economica e Popolare venivano cedute dal Comune di Cesa a detto Consorzio tenuto, a mente dell’art. 8 della Convenzione, alla espropriazione delle aree nonché a curare, a proprie spese, la relativa trascrizione in favore del Comune di Cesa;

- con decreto del Decreto del Sindaco del Comune di Cesa n. 6344 del 9 ottobre 1986 veniva autorizzata l’occupazione d’urgenza delle aree di proprietà della ricorrente, prevedendosi il termine di tre anni per il completamento delle opere e della procedura espropriativa (termine prorogato di ulteriori due anni, con scadenza al 10 novembre 1991, con successivo decreto sindacale n. 4736 del 9 ottobre 1989);

- il Consorzio prendeva poi possesso del suolo di proprietà della Sig.ra Bencivenga, giusta Verbale di immissione in possesso del 10 novembre 1986;

- con Verbale 9 novembre 1990 del Consiglio di Amministrazione del Consorzio CO.NA.PE. venivano assegnati alla Cooperativa Acli Casa Lourdes i lotti 2, 3, 4 e 8 e con scrittura privata con firma autenticata rep. n. 62246 del 22 dicembre 1990 a mezzo Notaio M M, il Consorzio CO.NA.PE. immetteva le cooperative assegnatarie nel legale e materiale possesso dei suoli (con la precisazione che i suoli della sig. Bencivenga venivano trasferiti alla Cooperativa Acli Casa Lourdes unitamente alle opere in cemento armato delle n. 14 villette da realizzare come da progetto) e conferiva alle cooperative assegnatarie, ivi compresa la Cooperativa Acli Casa Lourdes, la delega all’esproprio già di sua spettanza, così come esplicitamente previsto dall’art. X di detta scrittura.

6.3.b) Tanto precisato, in punto di legittimazione va rilevato in primis che correttamente gli odierni ricorrenti hanno evocato in giudizio il Comune di Cesa e ciò sia rispetto all’istanza risarcitoria che a quella restitutoria.

A) Quanto al primo profilo, deve premettersi in termini generali che, secondo la pacifica giurisprudenza, qualora una p.a. abbia affidato ad altro soggetto (pubblico o privato) l'esecuzione dell'opera pubblica, l'eventuale delega per le operazioni di esproprio non esclude la responsabilità solidale per gli eventuali danni causati dall'occupazione illegittima, ove vi siano elementi idonei ad evidenziare un concorso di colpa fra di essi, anche solo per omesso controllo, potendo pervenirsi a diverse conclusioni soltanto laddove siano allegati specifici elementi che escludano la responsabilità dell'uno o dell'altro dei predetti soggetti;
là dove il fatto stesso della mancata, tempestiva emissione del decreto di esproprio nel termine di durata dell'occupazione legittima è sufficiente a far presumere, in assenza di contrarie risultanze processuali, il mancato esercizio di tali poteri ( cfr . in termini Cass. Civ., Sez. I, 22 dicembre 2016, n. 26766;
24 febbraio 2016, n. 3619;
13 gennaio 2010 n. 396;
26 maggio 2006, n. 12626;
Consiglio di Stato, Sez. IV, 28 gennaio 2011, n. 676).

Più in dettaglio, con riferimento alle procedure espropriative connesse all’attuazione di Piani di edilizia economica e popolare si è precisato che “Qualora il Comune, con apposita convenzione, abbia delegato la cooperativa edilizia a procedere all'occupazione temporanea e d'urgenza ed abbia pattuito che la stessa cooperativa assuma a proprio carico tutti i costi derivanti dalla procedura ablativa, il Comune in virtù della delega non si spoglia dei propri poteri pubblicistici atteso che la procedura si svolge in nome e per conto ed anche di intesa con il delegante e non priva il Comune titolare della pubblica potestà del potere-dovere di agire e vigilare sul legittimo svolgimento della procedura ablatoria, non venendo meno i poteri di controllo e di stimolo dell'attività del delegato, il cui mancato od insufficiente esercizio vale a rendere il delegante, quantomeno, corresponsabile dell'illecito;
infatti la delega si esaurisce in un mero incarico a compiere in nome e per conto del comune gli atti necessari per l'adozione del provvedimento ablatorio o per la stipulazione dell'atto di cessione e non viene meno tale legittimazione per il fatto che il decreto di esproprio abbia ad oggetto suoli assegnati ad altro soggetto” ( cfr . T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 26 maggio 2009, n. 959).

Nel caso in esame, il Comune di Cesa, nell'esercizio dei poteri autoritativi conferiti per legge, ha adottato il decreto di autorizzazione all'occupazione d'urgenza delle aree interessate dalla realizzazione del progetto in favore del Consorzio CO.PE.CAL. (ora CO.NA.PE.), delegandolo ex art. 60, L. n. 865/1971 all’attuazione delle operazioni di espropriazione “in nome e per conto del Comune e d’intesa con questo”.

Tuttavia, pur in mancanza dell’emanazione di decreto di esproprio non consta dagli atti di causa che il Comune abbia successivamente esercitato la vigilanza e il controllo sullo svolgimento dell'attività e sulla denunciata inerzia del Consorzio, laddove, costituiva preciso onere dell'ente locale di attivarsi affinché venissero rispettati i parametri temporali della procedura espropriativa.

In applicazione delle su esposte coordinate ermeneutiche, dunque, in quanto ente espropriante, il Comune di Cesa è rimasto sempre dominus della procedura, atteso che, si ribadisce, il ricorso all'istituto della delega non priva il delegante delle responsabilità relative allo svolgimento della procedura, conservando quest’ultimo un potere di controllo e di stimolo, il cui mancato o insufficiente esercizio è ragione di corresponsabilità che obbliga lo stesso delegante, ove ne ricorrano tutti i presupposti (condotta attiva od omissiva;
elemento psicologico della colpa;
danno, nesso di causalità tra condotta e pregiudizio), al relativo risarcimento ai sensi del combinato disposto degli artt. 2043 e 2055 c.c. ( cfr. Cons. di Stato, sez. 19 marzo 2015, n. 1514;
C.G.A., 7 maggio 2014, n. 226;
Cass. civ., sez. I, 31 ottobre 2011, n. 22624;
17 gennaio 1997, n.457;
Tar Campania, Napoli, V, 22 novembre 2016, n. 5414;