Pubblicato il 02/04/2024

N. 00367/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00850/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 850 del 2022, proposto da
Acqua Azzurra Toscana Società Agricola r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati R C, S F, C S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piombino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato C B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Benedetta Colzi in Firenze, via San Gallo n. 76;

nei confronti

Agroittica Toscana Sarl, Igf Società Agricola S.r.l. con Socio Unico, Piscicoltura Golfo di Follonica Soc. Agricola A R.L. con Unico Socio, non costituite in giudizio;

per l'annullamento

- della Determina Dirigenziale del Servizio Politiche ambientali del Comune di Piombino n. 1167 del 19 novembre 2021 recante “ Estensione efficacia delle concessioni demaniali marittime al 31 dicembre 2023 ”, nella parte in cui esclude che la concessione demaniale per attività di acquacoltura, di cui è titolare la ricorrente, non possa estendersi oltre al 31 dicembre 2023 al pari delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative;

- della nota del Servizio Politiche ambientali Prot. n. GE 2021/0046549 comunicata via pec in data 7 dicembre 2021 di trasmissione della Determina Dirigenziale del Servizio Politiche ambientali del Comune di Piombino n. 1167 del 19 novembre 2021;

- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o conseguente (ancorché non conosciuto) o successivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Piombino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 marzo 2024 il dott. N F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente, società Acqua Azzurra Toscana, è titolare dal 21 novembre 2012 di una concessione demaniale marittima rilasciata dal Comune di Piombino per l’occupazione e l’uso di uno specchio acqueo per l’esercizio di attività di acquacoltura. Tale concessione, avente durata decennale, è scaduta il 21 novembre 2022.

Con il provvedimento n. 1167 del 19 novembre 2021 di cui in epigrafe, il Comune di Piombino, dopo aver premesso che:

- l’art. 1, cc. 682 e 683, della l. 145/2018 aveva disposto, con espresso riferimento alle concessioni di cui all’art. 1 del d.l. 400/1993, la proroga al 31 dicembre 2033 delle concessioni in essere alla data del 1° gennaio 2019;

- sulla base del parere dell’Avvocatura Generale dello Stato reso su richiesta del Ministero per le Politiche Agricole, la suddetta disciplina doveva ritenersi applicabile anche alle concessioni demaniali marittime per acquacoltura e pesca;

- tuttavia il Consiglio di Stato con le sentenze dell’Adunanza Plenaria n. 17/2021 e n. 18/2021, nel dichiarare l’incompatibilità comunitaria della suddetta legge nazionale che aveva disposto la proroga ex lege delle concessioni demaniali, “ al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere … nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea ”, aveva stabilito che “ le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023 …”;

Sulla base di tali premesse il Comune di Piombino ha disposto la proroga di tutte le concessioni demaniali marittime in essere fino al termine del 31 dicembre 2023, ivi comprese quelle in materia di produzione di beni.

In forza di detta determina dirigenziale, la concessione rilasciata ad Acqua Azzurra Toscana sarebbe stata dunque prorogata al 31 dicembre 2023.

La società Acqua Azzurra ha proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato, notificato il 18 marzo 2022, avverso la suddetta determina, chiedendone l’annullamento.

In seguito all’opposizione del Comune di Piombino, in data 11 luglio 2022 il ricorso è stato trasposto dinanzi a questo T.a.r. .

Con il primo motivo di ricorso, rubricato: “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 682, della legge 30 dicembre 2018, n. 145. Violazione e falsa applicazione dell’art. 01, comma 1, del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400. Errata interpretazione delle sentenze del Consiglio di Stato, Ad. Plen., nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021. Eccesso di potere per sviamento, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti. Eccesso di potere per contraddittorietà e irragionevolezza ”, la ricorrente sostiene che il principio di diritto enunciato dall’Adunanza Plenaria con le pronunce nn. 17 e 18 del 2021 troverebbe applicazione con riferimento alle sole concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto attività turistico ricreative, ma non con riferimento alle concessioni aventi ad oggetto attività produttive, anch’esse interessate dalla proroga sancita dalla L. n. 145 del 2018 in quanto ricomprese, a loro volta, nell’ambito delle attività individuate dall’art. 1, comma 1, del D.L. n. 400 del 1993.

Dunque, contrariamente a quanto stabilito dal Comune di Piombino con la determina impugnata, rispetto alle concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto attività produttive come l’itticoltura, si dovrebbero “riespandere” gli effetti della proroga di cui all’art. 1, comma 682, della legge 30 dicembre 2018, n. 145.

Con il secondo motivo, rubricato: “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 682, della legge 30 dicembre 2018, n. 145. Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 direttiva 2006/123/CE e dell’art. 49 TFUE. Errata interpretazione della sentenza della Corte di Giustizia, sez. V, 14 luglio 2016, C-458/14 e C-67/2015 (c.d. “Promoimpresa”). Eccesso di potere per sviamento, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti. Eccesso di potere per contraddittorietà e irragionevolezza manifesta ”, la ricorrente sostiene che la concessione in oggetto potrebbe beneficiare della proroga fino al termine del 2033 prevista dall’art. 1, comma 682, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, anche perché, trattandosi di concessione non avente finalità turistico-ricreativa bensì di concessione rilasciata per lo svolgimento di un’attività di produzione primaria, essa non incorrerebbe nelle previsioni della direttiva “servizi” 2006/123/CE, difettando inoltre il requisito della scarsità della risorsa. Peraltro, la medesima concessione non sarebbe interessata, in generale, dalla normativa europea, e in particolare dalle disposizioni pro-concorrenziali dell’art. 49 del TFUE, non avendo interesse transfrontaliero certo.

Infine, con un terzo motivo proposto in via subordinata, la ricorrente ha dedotto la “ violazione e falsa applicazione degli articoli 1, comma 2, 4 e 4 bis della L. n. 203/1982 e dell’art. 6 del D.lgs. n. 228/2001 ”, sostenendo che comunque, essendo l’attività della società tipicamente agricola ex art. 2135 c.c., la concessione dovrebbe intendersi tacitamente rinnovata per altri 15 anni, in forza del combinato disposto degli artt. 6, comma 1, del d.lgs. 228 del 2001 e 4 della legge n. 203 del 1982 (recante “ Norme sui contratti agrari ”).

Si è costituito il Comune di Piombino, eccependo con successiva memoria l’inammissibilità del ricorso per difetto d’interesse, non avendo la ricorrente manifestato in sede amministrativa l’intenzione di fruire della proroga quindicennale prevista dall’art. 1, comma 682, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, ed avendo invece presentato delle istanze di rinnovo della concessione per periodi temporali diversi;
con la conseguenza che l’atto impugnato, per effetto del quale la concessione della ricorrente sarebbe prorogata al 31 dicembre 2023, non assumerebbe alcuna valenza lesiva o pregiudizievole nei confronti della medesima Acqua Azzurra Toscana.

Nel merito il Comune ha argomentato in ordine all’infondatezza delle censure proposte, osservando fra l’altro come l’attività di acquacoltura in esame, svolgendosi nell’ambito del mercato comune dell’UE ed avendo un interesse transfrontaliero certo, soggiacerebbe ai principi derivanti dai Trattati ed in particolare all’art. 49 TFUE (in materia di libertà di stabilimento).

In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

All’udienza del 28 marzo 2024, all’esito della discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto d’interesse, come eccepito dal Comune di Piombino.

Infatti, la società ricorrente ha introdotto per la prima volta con il presente ricorso il tema della applicabilità alla concessione in oggetto della proroga di cui all’art. 1, comma 682, della l. n. 145 del 2018.

In particolare, la Acqua Azzurra Toscana ha impugnato un atto comunale, a contenuto generale, di adeguamento ai principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, atto riguardante la durata di tutte le concessioni demaniali marittime in essere nel Comune di Piombino (ivi comprese quelle in materia di produzione di beni), senza aver hai mai manifestato prima, in sede amministrativa, l’intenzione di avvalersi della suddetta proroga ex lege .

Non v’è dubbio infatti, che anche ove la proroga automatica di cui alla legge n. 145 del 2018 avesse potuto operare nel caso di specie (come ritenuto nel parere dell’Avvocatura Generale dello Stato del 28 giugno 2019), avrebbe dovuto comunque essere sottoscritto un atto integrativo della concessione da prorogare, e ciò, previa attivazione, su istanza di parte, di un procedimento diretto a verificare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti per la concreta operatività della proroga automatica nel singolo caso.

Al contrario, la società ricorrente ha proceduto alla presentazione nel 2021, in successione, di due istanze (non di proroga ex lege ma) di rinnovo (la seconda in sostituzione della prima e definitivamente archiviata dal Comune in data 2 febbraio 2022), per un periodo diverso da quello oggetto della proroga quindicennale, ovvero prima per dieci anni e poi per sei anni.

In mancanza dunque di una formale e motivata istanza inoltrata al Comune di Piombino e di un conseguente atto amministrativo di riscontro della stessa con efficacia ricognitiva dell’effetto prodotto dalla norma legislativa nella singola fattispecie, la ricorrente non può avere interesse ad ottenere l’annullamento della determina impugnata, la quale reca anzi un effetto favorevole per la stessa, costituito dal poter beneficiare della proroga “tecnica” al 31 dicembre 2023 di tutte le concessioni demaniali marittime rilasciate dal Comune di Piombino e già scadute.

Per tali ragioni, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

2. Solo per completezza si aggiunge che comunque la pretesa sostanziale fatta valere dalla ricorrente, basata sulla presunta applicabilità della proroga legale alle concessioni per attività produttive, è infondata.

Il Consiglio di Stato (sez. VII, sentenza n. 2213 del 2023), in un caso analogo di concessione demaniale per acquacoltura, ha infatti condivisibilmente stabilito che l’ambito di applicazione della proroga legale delle concessioni demaniali marittime prevista dall’art. 1, comma 682, della l. n. 145 del 2018 (e delle relative pronunce dell’Adunanza Plenaria e della conseguente l. n. 118 del 2022) va riferito alle « concessioni disciplinate dal comma 1 dell’articolo 1 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494 », e dunque alle concessioni demaniali marittime per le finalità turistico-ricreative elencate dalla disposizione richiamata.

Dunque, oggetto della proroga legislativa - che, rivestendo natura eccezionale, soffre di un’interpretazione restrittiva ex art. 14 disp. prel. cod. civ. - erano soltanto le concessioni disciplinate dall’art. 1, comma 1, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, ossia quelle per finalità turistico-ricreative.

Si ricorda infatti che in base al comma 1 dell’articolo appena citato: “ 1. La concessione dei beni demaniali marittimi può essere rilasciata, oltre che per servizi pubblici e per servizi e attività portuali e produttive, per l'esercizio delle seguenti attività:

a) gestione di stabilimenti balneari;

b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio;

c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere;

d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive;

e) esercizi commerciali;

f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie di utilizzazione ”.

Sennonché, in virtù della disposizione di interpretazione autentica di cui all’art. 13, comma 1, della legge 8.7.2003, n. 172, “ le parole: «Le concessioni di cui al comma 1» di cui al comma 2 dell'articolo 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, come modificato dall'articolo 10 della legge 16 marzo 2001, n. 88, si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quali indicate nelle lettere da a) ad f) del comma 1 del medesimo articolo ”.

Ne consegue che l’ambito di applicazione della normativa di proroga deve essere ricondotto alla nozione di “ concessione di beni demaniali marittimi con finalità turistico-ricreative ” la quale è stata oggetto di una specifica definizione legislativa, che non consente di estendere il suo significato ad altre tipologie di concessioni di beni demaniali (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 11 gennaio 2023, n. 350).

3. Infine, con riferimento all’ultimo motivo di ricorso, con la medesima sentenza del Consiglio di Stato, sopra citata, n. 2213 del 2023, si è condivisibilmente esclusa l’applicabilità della disciplina di legge sulla durata dei contratti di affitto di fondo rustico, alle società di capitali, tra cui quelle in forma di società a responsabilità limitata quale la ricorrente, che per l’assenza dell’elemento personalistico nell’esercizio organizzato dell’attività economica non sono riconducibili alla figura del piccolo imprenditore ex art. 2083 cod. civ., in cui sono invece inclusi «i coltivatori diretti del fondo». Non è dunque invocabile nel caso di specie la durata del contratto di quindici anni, rinnovabile in via tacita per ulteriori quindici anni, ai sensi della medesima legge 3 maggio 1982, n. 203.

4. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

5. Considerata la particolarità delle questioni trattate, oggetto di continui mutamenti legislativi, si ritengono sussistere giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite fra le parti.