TAR Firenze, sez. I, sentenza 2024-10-10, n. 202401143

Pubblicato il 10/10/2024

N. 01143/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00216/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 216 del 2024, proposto da
D G P, rappresentato e difeso dall'avvocato N P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via A. Lapini, n. 1;

contro

Alia Servizi Ambientali S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato A G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, piazza Vittorio;

nei confronti

S I, rappresentato e difeso dagli avvocati A M, G T, Marco D'Agostini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

A I, A A, S B, A Covai, Franco Cristo, Silvia Frachey, Sara Volino Coppola, Demetrio Mauro, Giuseppe Meduri, Francesco Natali, Domenico Scamardella, Luca Silvestri, Francesco Tiezzi, Alessia Scappini, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della nota della soc. Alia Servizi Ambientali S.p.A. recante diniego all''istanza di accesso alla documentazione integrale inerente gli emolumenti riservati alla dirigenza, nonché declaratoria dell'obbligo della predetta Società di consentire detto accesso nel termine massimo di trenta giorni dalla definizione del giudizio, ove occorra con determinazione giudiziale delle relative modalità;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Alia Servizi Ambientali S.p.A. e di S I;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2024 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso indicato in epigrafe, il ricorrente, Consigliere comunale di Firenze del Gruppo Consiliare “Sinistra Progetto Comune”, ha impugnato, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., la nota della società Alia Servizi Ambientali S.p.A. (di seguito Alia S.p.A.) recante il diniego all’istanza di accesso alla documentazione integrale inerente agli emolumenti riservati alla dirigenza, chiedendo altresì la declaratoria dell'obbligo della predetta Società di consentire detto accesso nel termine massimo di trenta giorni dalla definizione del giudizio, ove occorra con determinazione giudiziale delle relative modalità.

Si sono costituiti in giudizio la società Alia S.p.A. e la dott.ssa S I.

Con ordinanza n. 401 del 9 aprile 2024, questo Tribunale, così come richiesto dalla società Alia S.p.A. nella memoria del 10 marzo 2024, ha ordinato l’integrazione del contraddittorio, mediante notifica del presente ricorso agli altri dirigenti di Alia S.p.A. Il ricorrente ha provveduto a tale adempimento in data 4 aprile 2024.

All’udienza camerale dell’11 luglio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – In via preliminare, il Collegio ritiene di potersi esimere dal valutare le eccezioni sollevate dalla Alia S.p.A., vista l’infondatezza del ricorso.

2. - Il ricorrente ha presentato l’istanza di accesso, volta a conoscere gli emolumenti riservati alla dirigenza della società Alia S.p.A., ai sensi dell’art. 43, comma 2 del d.l.gs. n. 267 del 2000. Più nello specifico, nell’istanza di accesso, il ricorrente chiedeva copia “ della documentazione integrale inerente agli emolumenti riservati alla dirigenza, con particolare riferimento a: – stipendio netto annuo percepito da ciascuno dei dirigenti, anni 2022 e 2023 (ragguagliato ai mesi fruiti);
– free benefit annuali percepiti da ciascuno dei dirigenti, anni 2022 e 2023 (telefono, computer, autoveicolo, assicurazioni complementari, abbonamenti, alloggi di servizio etc.) ”.

In merito al rapporto tra Comune di Firenze e Alia S.p.A., il ricorrente evidenzia che siamo di fronte ad una complessa operazione di aggregazione societaria per la gestione dei servizi pubblici locali, che, sebbene nel suo insieme unitaria, risulta articolata in più fasi tra loro connesse, le quali prevedono, in primo luogo, la fusione per incorporazione di Consiag S.p.A., Acqua Toscana S.p.A. e Publiservizi S.p.A. (quali società incorporate) in Alia S.p.A. (quale società incorporante). Connesso all’operazione di fusione per incorporazione è il conferimento in Alia S.p.A., da parte dei Comuni di Firenze e Pistoia, delle partecipazioni da loro detenute, rispettivamente, in Toscana Energia S.p.A. e Publiacqua S.p.A., da realizzarsi mediante un aumento di capitale ad essi riservato.

Nel ricorso si precisa che il progetto di aggregazione contempla poi i seguenti ulteriori step societari: i) aumento di capitale della società Alia S.p.A. “post-fusione” (per un ammontare massimo di 3,5 miliardi), articolato in più tranches tra loro scindibili, di cui una parte – per un massimo di 1,2 miliardi (non considerando in tale importo il sovraprezzo) – da liberare mediante conferimento in natura, da parte di altri Enti locali, di partecipazioni in società, aziende o rami d’azienda operanti nell’ambito dei servizi di pubblica utilità, e l’altra - per massimi 2,3 miliardi (comprensivi di sovraprezzo) – attraverso l’apertura a terzi di una prefissata quota del capitale sociale, in previsione della successiva quotazione in borsa delle azioni;
ii) costituzione di una società avente il ruolo di holding di partecipazioni (Toscana Holding S.p.A., Hold.Co);
iii) riassetto organizzativo della società post fusione, anche a mezzo della costituzione di una società operativa (Alia OpCo) specificamente destinata ad accogliere il ramo d’azienda relativo alla gestione dei rifiuti;
iv) valutazione e realizzazione del processo di quotazione in borsa della società post-fusione, ancorato a diverse condizionalità.

Il ricorrente specifica che siamo di fronte alla creazione di un'azienda unica dei servizi pubblici locali che sarà attiva nei settori di ambiente, ciclo idrico integrato ed energia, costituita dai Comuni di Firenze (36,99%), Prato (18,07%), Pistoia (5,45%) e altri Comuni toscani per il residuo del capitale sociale (39,49%), che l’atto di fusione per incorporazione tra Alia Servizi Ambientali, Publiservizi, Consiag e Acqua Toscana, ovvero l'atto di nascita formale della Multiutility Toscana, era stato sottoscritto il 26 gennaio 2023 e che si tratta di una società da circa 700 milioni di euro di ricavi, con un Ebidta di 170 milioni, che prevede l’apertura al mercato azionario.

Il ricorrente sostiene che la nozione di dipendenza contenuta nell’art. 43, comma 2 del d.lgs. n. 267 del 2000 deve essere letta in una prospettiva ampia, avuto riguardo all’insieme delle norme che direttamente o indirettamente giustificano e legittimano all’attualità l’esercizio del diritto di accesso da parte di un consigliere comunale, citando pertanto l’art. 147- quater del TUEL, inerente i controlli dell’ente socio sulle società partecipate non quotate, l’art. 12, comma 2 del d.lgs. n. 175 del 2016, che pone il principio fondamentale dell’obbligo degli enti pubblici, che siano soci di società a partecipazione pubblica, di salvaguardare il valore della loro partecipazione sociale, l’art. 20 del d.lgs. n. 175 del 2016 e l’art. 11, comma 16 del d.lgs. n. 175 del 2016.

Nel caso di specie, il ricorrente evidenzia che dal c.d. progetto Multiutility esce un assetto di Alia S.p.A. che comunque configura il Comune di Firenze alla stregua di azionista di riferimento con il 37% del capitale sociale, pari ad oltre il doppio della partecipazione del secondo azionista che è il Comune di Prato, mentre tutte le altre partecipazioni sociali sono suddivise e “polverizzate” tra decine di Comuni toscani. In questo contesto, a parere del ricorrente, come emergerebbe dallo statuto della predetta società e secondo quanto rilevato anche dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nel proprio provvedimento n. 30458 emesso all’esito dell’Adunanza del 17 gennaio 2023, la governance di Alia Multiutility risulterebbe caratterizzata dal fatto che l’Assemblea ordinaria delibera di regola a maggioranza semplice, tranne per alcune specifiche materie (tra cui quelle inerenti all’adozione dei piani industriali, gli investimenti e le politiche di remunerazione dell’organo amministrativo e del top management), per le quali è invece richiesta la maggioranza dei 2/3 (quindi con potere c.d. “di blocco” del Comune di Firenze) in prima convocazione. Il ricorrente precisa che, comunque sia, fuori di tali materie, in seconda convocazione e nelle eventuali convocazioni successive, l’assemblea, in sede ordinaria, si costituisce qualsiasi sia la percentuale del capitale sociale rappresentata e delibera a maggioranza del capitale rappresentato, mentre l’assemblea in sede straordinaria si costituisce con la partecipazione di tanti soci che rappresentino oltre un terzo (1/3) del capitale sociale e delibera con il voto favorevole di tanti soci che rappresentino almeno i due terzi (2/3) del capitale rappresentato in assemblea. Il Comune di Firenze nell’Assemblea in sede ordinaria e straordinaria potrebbe pertanto integrare da solo sia il quorum strutturale sia il quorum funzionale, e quindi potrebbe imporre o bloccare decisioni, talché ricorrerebbero le ragioni per configurare Alia Multiutility alla stregua di società in relazione di “dipendenza” nel senso presupposto dall’art. 43, comma 2 del TUEL rispetto al medesimo Comune di Firenze.

In conclusione, il ricorrente sostiene che, se il presupposto legittimante della “dipendenza” ex art. 43, comma 2 del TUEL da un lato certamente postula una partecipazione in forma maggioritaria al capitale sociale, tale da instaurare, di diritto, un dominio delle decisioni assembleari (art. 2359, comma 1, n. 1) - ciò che è proprio ad es. della relazione tra un Comune e una propria società in house o una società controllata - dall’altro lato contempla oggi, alla luce della suddetta evoluzione dell’ordinamento, anche la possibilità attribuita “da norme di legge o statutarie o di patti parasociali” di condizionare, con il proprio necessario assenso, “le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale” (cfr. art. 2, comma 1, lett. b), secondo alinea del TUSPP): situazione che sarebbe, ad avviso del ricorrente, nella sostanza sovrapponibile a quella di una “influenza dominante”, prefigurata, sotto la specie del c.d. controllo interno di fatto, dall’art. 2359, comma 1, n. 2 c.c.

In via preliminare, si osserva che l’art. 43, comma 2 del d.lgs. n. 267 del 2000 recita: “ I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge ”.

Pertanto, per stabilire se il ricorrente abbia o meno il diritto di accedere alle informazioni inerenti agli emolumenti dei dirigenti della società Alia S.p.A. è fondamentale interpretare la suddetta norma e, in particolare, stabilire cosa il legislatore abbia inteso con l’uso del termine “dipendenti”. Una volta chiarito tale aspetto, si dovrà dunque verificare se la società Alia S.p.A. sia o meno oggi in rapporto di dipendenza con il comune di Firenze. La sussistenza di tale dipendenza, invero, costituisce il presupposto affinché il ricorrente possa esercitare il diritto di accesso ex art. 43 TUEL (unica norma richiamata nell’istanza di accesso) in relazione alle informazioni inerenti alla società medesima.

Sul primo aspetto, in via generale, si osserva che, come chiarito dal Consiglio di Stato, la ratio della norma, che vale a qualificare le peculiarità di tale diritto di accesso “ riposa nel principio democratico correlato al riconoscimento delle autonomie locali (cfr. art. 114 Cost.) e della rappresentanza politica spettante ai componenti degli organi elettivi”. Il Consiglio di Stato precisa pertanto che “… tale diritto risulta direttamente funzionale non tanto all’interesse del consigliere comunale in quanto tale, ma alla cura dell’interesse pubblico connessa al munus e al mandato conferito, in quanto preordinato al controllo dell’attività e dei comportamenti degli organi decisionali dell’ente. Per tale ragione, il riferimento normativo alla “utilità” della pretesa ostensiva non va acquisito nel senso restrittivo della stretta connessione con l’attività espletata (o da espletare) nell’esercizio dell’attività di componente del Consiglio, ma in quello, lato, della strumentalità rispetto alla valutazione degli interessi pubblici, anche in funzione di generico controllo”, e che quindi “l’esercizio del diritto non è soggetto ad alcun onere motivazionale, che – del resto – si risolverebbe, con inversione funzionale, in una sorta di controllo dell’ente, attraverso i propri uffici, sull’esercizio del mandato politico. Gli unici limiti si rinvengono, per tal via, nel principio di strumentalità, inerenza e proporzionalità, nel senso che l’esercizio del diritto deve avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici e non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative o di disturbo, che si traducano in un sindacato generale, indifferenziato e non circostanziato sull'attività amministrativa, fermo restando che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazioni al diritto medesimo” (Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2023, n. 3157).

Alla luce di quanto sopra deve essere interpretato il secondo comma dell’art. 37 del TUEL, individuando, in questa prospettiva, la ragione della positiva estensione dell’accesso nei confronti delle “aziende” e, più in generale, degli “enti dipendenti” dall’ente locale, che ne sono, pur nella formale distinzione soggettiva, mere articolazioni funzionali, con rilevanza infraorganizzativa.

Tuttavia, il diffondersi del fenomeno della costituzione di società partecipate dall’ente locale, che ha trovato la propria disciplina generale nel d. lgs. n. 175 del 2016, ha stimolato – tenendo conto delle diverse forme e grado di partecipazione pubblica (totalitaria, maggioritaria o solo minoritaria) al capitale sociale e, di conseguenza, della diversa misura di influenza delle scelte operate dal decisore pubblico sull’attività societaria – un’interpretazione più ampia del concetto di “dipendenza”, che, secondo quanto condivisibilmente osservato dal Consiglio di Stato, alla luce delle evidenziate ragioni funzionali “ deve ritenersi circoscritto alle situazioni in cui il soggetto, indipendentemente dalla sua natura e dalle forme della sua organizzazione, ricada sotto il “dominio” dell’ente locale, che vi partecipa ai fini della migliore valorizzazione, anche strumentale, degli interessi pubblici ” (Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2023, n. 3157).

Tale situazione di “dipendenza” va senza dubbio riconosciuta nel caso di società in house , in diretto collegamento al requisito del “controllo analogo”, che realizza una equipollenza rispetto alle funzioni esercitate a mezzo degli uffici interni: in tal caso la relazione di “dipendenza” si specifica e connota in termini di “influenza determinante” in ordine agli “obiettivi strategici” ed alle “decisioni significative” assunte dalla società controllata.

Situazione analoga, anche se meno intensa, si presenta nel caso delle società “a controllo pubblico”, per le quali la relazione di “controllo” (che l’art. 2, comma 1 lett. b) del d.lgs. n. 175 del 2016 individua con richiamo alla ordinaria disciplina civilistica, di cui all’art. 2359 c.c.) si specifica nel senso: a) della partecipazione in forma maggioritaria al capitale sociale, idonea ad instaurare, di diritto, un dominio delle decisioni assembleari (art. 2359, comma 1, n. 1);
b) della possibilità – attribuita “da norme di legge o statutarie o di patti parasociali” – di condizionare, con il proprio necessario assenso, “le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale” (cfr. art. 2, comma 1, lett. b), secondo alinea d.lgs. n. 175 del 2016): situazione sovrapponibile a quella di una “influenza dominante”, prefigurata, sotto la specie del c.d. controllo interno di fatto, dall’art. 2359, comma 1, n. 2 c.c.

Tenuto conto di quanto sopra, il Consiglio di Stato ha condivisibilmente chiarito che “ Le relazioni di “influenza determinante” (propria della situazione di “controllo analogo” della partecipazione in house) e di “influenza [semplicemente] dominante” (propria della situazione di “controllo”, di diritto o di fatto) marcano, alla luce della più volte evidenziata logica del riconoscimento del potere di accesso ai consiglieri comunali (o provinciali), il limite normativo della “dipendenza”, al di sotto del quale il rilievo qualificato del munus pubblico diviene, ai fini in questione, recessivo, di tal che le esigenze conoscitive ed ostensive refluiscono, secondo i relativi presupposti e con i relativi limiti, negli strumenti strettamente civilistici (inerenti alle forme di controllo consentite al socio in quanto tale) o pubblicistici (accesso ordinario) ” (Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2023, n. 3157).

È chiara pertanto la ragione per la quale, secondo un orientamento consolidato, l’art. 43 TUEL non possa trovare applicazione nel caso di società a partecipazione pubblica minoritaria, per le quali il soggetto pubblico non ha poteri di influenza qualificata, sicché non sussiste, nei rapporti con la società, una relazione di “dipendenza”, nel senso sopra precisato.

Più nello specifico, il Consiglio di Stato ha chiarito che “ il diritto d’accesso del consigliere comunale, così come previsto dall’art. 43 T.U. 267/2000 può riguardare gli uffici comunali, le aziende speciali e le società di gestione di servizi pubblici in cui il Comune abbia partecipazione totalitaria oppure maggioritaria, ma non può investire attività di altri soggetti o enti, soprattutto di natura privata ” (in termini, Cons. Stato, sez. V, 17 gennaio 2014, n. 200;
sul punto, anche Cons. Stato, sez. V, 9 novembre 2017, n. 5176).

Ebbene, Alia S.p.A. è una società a capitale pubblico ripartito tra 63 Comuni di varie Province toscane. Il Comune di Firenze detiene il 36,9% delle azioni. L’oggetto sociale prevede l’esercizio di vari servizi industriali: (a) gestione integrata delle risorse idriche;
(b) gestione integrata delle risorse energetiche (energia elettrica, gas, etc.);
(c) gestione dei servizi ambientali;
(d) gestione dei rifiuti;
(e) produzione, trasporto, trattamento, distribuzione e vendita del gas (art. 4 dello Statuto).

Tenuto conto che, come emerge anche dai dati indicati nel ricorso, la partecipazione del Comune di Firenze in Alia S.p.A. non ha carattere maggioritario (e non essendo pertanto configurabile un controllo c.d. diretto), l’unica ipotesi che può essere valutata, al fine di configurare il diritto di accesso del ricorrente ai dati inerenti agli emolumenti dei dirigenti della società Alia S.p.A., è un’eventuale situazione di controllo (interno) c.d. di fatto del Comune di Firenze sulla società Alia S.p.A., rilevante, come si è detto, ai sensi dell’art. 2359, comma 1 n. 2 c.c.

Dagli atti depositati in giudizio, emerge che Alia S.p.A. sia la risultante della fusione tra le società dell’RTI aggiudicatario della gara europea indetta dall’Autorità ATO Toscana Centro per l’affidamento in concessione del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani nell’ambito Toscana Centro, corrispondente alle province di Firenze, Prato e Pistoia (ASM S.p.A., Publiambiente S.p.A. e CIS S.r.l. in Quadrifoglio S.p.A., che ha contemporaneamente modificato la propria denominazione in Alia S.p.A. – cfr. contratto di servizio per la gestione integrata dei rifiuti urbani del 31 agosto 2017);
essa è dunque concessionaria del servizio di gestione dei rifiuti nel perimetro dell’ambito Toscana Centro, come da contratto di servizio stipulato il 31 agosto 2017 con l’Autorità ATO Toscana Centro, che riveste il ruolo di Concedente. Pertanto, il Comune di Firenze non svolge un ruolo di Concedente (tantomeno, di committente) e non esercita i poteri contrattuali, che sono di esclusiva competenza dell’Autorità d’ambito.

Le Amministrazioni comunali socie di Alia S.p.A. hanno deliberato un’operazione di aggregazione societaria, articolata in più fasi. Ad oggi sono stati attuati i seguenti passaggi: la fusione per incorporazione di Consiag S.p.A., Acqua Toscana S.p.A. e Publiservizi S.p.A. in Alia (società incorporante (cfr. atto di fusione Rep. n. 16.750 – Raccolta n. 11.670 del 26 gennaio 2023);
e il conferimento in Alia delle partecipazioni detenute dai Comuni di Firenze e Pistoia in Toscana Energia S.p.A. e Publiacqua S.p.A. In futuro, sono poi previste la costituzione di una società holding di partecipazioni e la collocazione in borsa del 49% del capitale di Alia.

La società Alia S.p.A., nella memoria del 19 marzo 2024, precisa che, allo stato attuale di realizzazione del progetto, la stessa– oltre a essere titolare della concessione d’ambito ATO Toscana Centro per la gestione del servizio integrato dei rifiuti urbani - detiene anche una partecipazione maggioritaria in società operative nel settore idrico integrato (Publiacqua) e nel settore energia – gas (Estra).

Tutto ciò premesso, nel caso in esame, in base ai dati forniti dallo stesso ricorrente, ad oggi, non è ravvisabile da parte del Comune di Firenze nei confronti della società Alia Servizi Ambientali S.p.A., un’influenza dominante concreta, specifica, stabile e permanente, non essendo, in via ordinaria, nella condizione di orientare gli indirizzi produttivi della società.

Infatti, Il Comune di Firenze non detiene né la maggioranza delle azioni (unico elemento che configura il controllo interno di diritto ai sensi dell’art. 2359 c.c.), né una quota che possa determinare il c.d. controllo interno di fatto stabile e permanente.

Dunque, diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente, ad oggi, non è ravvisabile né un’influenza determinante rispetto agli “obiettivi strategici” ed alle “decisioni significative” (art. 2, comma 1, lett. c) del TUSPP, né un’influenza dominante, idonea a condizionare, con il proprio necessario assenso, “le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale” (art. 2, comma 2, lett. b) secondo alinea del TUSPP da parte del Comune di Firenze su Alia S.p.A.

Invero, nello Statuto di Alia S.p.A. è previsto che “ Fatto salvo quanto previsto dal successivo comma 4, l’Assemblea si costituisce e delibera, in sede ordinaria e straordinaria, in prima convocazione con la partecipazione di tanti soci che rappresentino almeno il 51% del capitale sociale;
in seconda convocazione e nelle eventuali convocazioni successive, l’assemblea, in sede ordinaria, si costituisce qualsiasi sia la percentuale del capitale sociale rappresentata e delibera a maggioranza del capitale rappresentato, in sede straordinaria si costituisce con la partecipazione di tanti soci che rappresentino oltre un terzo (1/3) del capitale sociale e delibera con il voto favorevole di tanti soci che rappresentino almeno i due terzi (2/3) del capitale rappresentato in assemblea”.

Quindi, in ognuna delle ipotesi sopra previste, si potrà deliberare anche in assenza della rappresentanza del Comune di Firenze.

In relazione a determinate e specifiche materia invece lo Statuto prevede quanto segue: “ L’assemblea in sede ordinaria è convocata una volta all’anno per esprimere indirizzi all’organo amministrativo sulle seguenti materie: (a) piani industriali e degli investimenti;
(b) gestione dei servizi pubblici locali;
(c) alleanze strategiche e partnership;
(d) politiche di remunerazione dell’organo amministrativo del top management;
(e) politiche della distribuzione dei dividendi;
Le delibere di cui al presente comma sono approvate con il voto favorevole di tanti soci che rappresentino i 2/3 del capitale sociale in prima convocazione e il 51% del capitale sociale in seconda convocazione qualunque sia il numero di soci presenti o rappresentati in assemblea ”.

Dall’esame delle specifiche regole sulla validità delle assemblee fissate dallo Statuto di Alia S.p.A., emerge dunque che il Comune di Firenze (che detiene una percentuale pari al 36,99%) non esercita alcuna “influenza dominante”, intesa come controllo interno di fatto ex art. 2359, comma 1, n. 2 c.c., né è titolare di una posizione che consenta di disporre con continuità della maggioranza sufficiente per poter ottenere l’approvazione delle principali deliberazioni assembleare.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha precisato che per potersi ritenere sussistente una situazione di dipendenza, rispetto all’ente partecipante (declinata in termini funzionali e non strutturali) debbono sussistere due condizioni strettamente correlate l’una all’altra: “ a) anzitutto, si deve trattare di una influenza effettiva in grado di incidere sulle decisioni fondamentali dell’assemblea (arg. ex art. 2, comma 1, lett. b) d. lgs. cit., che richiama le decisioni (finanziarie o gestionali) “strategiche”;
b) inoltre, deve aversi riguardo ad assetto di poteri, sia pure di fatto, stabile e non occasionale, che consenta, cioè, al soggetto partecipante all’assemblea (e, segnatamente, al rappresentante dell’ente pubblico) di disporre con relativa continuità della maggioranza sufficiente per poter ottenere l’approvazione delle principali (e maggiormente significative) deliberazioni assembleari (non essendo, in definitiva, sufficiente una influenza contingente, discontinua, quand’anche “notevole”, di per sé non idonea a strutturare una forma di “controllo”, nel rigoroso senso prescritto: arg. a contrario ex art. 2359, ult. cpv. c.c.” (Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2023, n. 3157).

Quanto all’assetto funzionale, lo scopo previsto dallo Statuto è il perseguimento dell’oggetto sociale, attraverso attività industriali (non riferite esclusivamente al territorio del Comune di Firenze) per creare valore in tutto il territorio della Regione Toscana.

Più nello specifico, l’art. 3 dello Statuto di Alia S.p.A. prevede quanto segue: “ La Società ha l’obiettivo di perseguire il proprio oggetto sociale creando valore, nel medio-lungo termine, non solo per i propri azionisti ma anche per i propri clienti e per i soggetti interessati dei territori di riferimento della Regione Toscana, valorizzando altresì l’ambiente e riducendo l’impatto sullo stesso creato dalle proprie attività ”.

Nello stesso provvedimento n. 30458 dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, emesso all’esito dell’Adunanza del 17 gennaio 2023, richiamato sia dal ricorrente, sia dalla società resistente, così come riportato nella memoria di Alia S.p.A. del 28 giugno 2024, si precisa quanto segue: “… nessuno dei soci pubblici sarà in grado di esercitare da solo poteri di controllo su Alia-Multiutility fino alla costituzione di HoldCo. Successivamente, HoldCo, e indirettamente Alia-Multiutility, saranno soggette a controllo esclusivo negativo del Comune di Firenze” . Dagli atti depositati in giudizio non risulta che ad oggi la HoldCo sia stata costituita.

In assenza di attuali poteri di influenza qualificata deve dunque escludersi la sussistenza di una relazione di dipendenza tra la società Alia S.p.A. e il Comune di Firenze (sul punto, Cons. Stato, sez. V, 17 gennaio 2014, n. 200).

Questo Tribunale ha già avuto occasione di chiarire che non sussiste il diritto di accesso del consigliere comunale ai dati di una società a capitale pubblico nel caso di una partecipazione insufficiente a esprimere la relazione di dipendenza (T.A.R. Toscana, sez. I, 7 giugno 2005, n. 2785).

Per quanto riguarda infine la tesi del ricorrente, secondo la quale dovrebbero ritenersi aziende ed enti “dipendenti” del Comune tutti gli enti che svolgono attività sulle quali il Comune può esercitare una funzione di controllo;
che, dunque, il consigliere comunale dovrebbe avere accesso alle informazioni di tali enti, per esprimere il proprio mandato elettorale ed esercitare poteri di iniziativa e di indirizzo politico-amministrativo sul controllo;
e che, poiché - secondo la prospettazione del ricorrente - vi sono norme dell'ordinamento che prevedono un potere di controllo del Comune sulle società partecipate, queste ultime rientrerebbero nell’ambito di applicazione dell'art 43 del TUEL, si osserva quanto segue.

Il Collegio ritiene che tale interpretazione non possa essere accolta poiché praeter legem , trattandosi di interpretazione che va oltre il dato normativo che è chiaro nel richiedere una relazione di “dipendenza” (dunque un elemento strutturale);
relazione che, pertanto, costituisce il presupposto indefettibile per poter applicare l’art. 43 del TUEL.

In conclusione, non essendo ravvisabile, ad oggi, una relazione di dipendenza (nei sensi sopra delineati) tra il Comune di Firenze e la Alia S.p.A., le censure sollevate contro la prima ragione del diniego all’accesso della società resistente, risultano essere prive di pregio.

3. – Tenuto conto di quanto sopra, che vale a confermare la legittimità del primo motivo del diniego all’istanza di accesso, il Collegio può esimersi dal valutare il secondo motivo del diniego – legato a ragioni di riservatezza dei dati richiesti – poiché la prima motivazione è già da sola sufficiente a giustificare il diniego. L’accoglimento della seconda censura pertanto non sarebbe di alcuna utilità per il ricorrente.

Come evidenziato dal Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 2005, n. 3052), infatti, “ In via generale, è sufficiente per la conservazione del provvedimento amministrativo sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome e non contraddittorie, che sia fondata anche una sola di esse ”.

4. - In conclusione il ricorso è infondato e deve essere respinto.

5. - Sussistono tuttavia valide ragioni per compensare integralmente le spese di giudizio.