Pubblicato il 18/02/2022

N. 00268/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00950/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 950 del 2021, proposto da
Biolife S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato C P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Calabria, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliato presso gli uffici di questa, in Catanzaro, alla via G. da Fiore, n. 34;
Regione Calabria, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato A M, elettivamente domiciliata in Catanzaro, alla Cittadella regionale;
Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, non costituita in giudizio;

Per l'accertamento

dell’obbligo delle amministrazioni resistenti di provvedere sulla domanda di emissione del provvedimento formale conclusivo del procedimento amministrativo volto al rilascio dell’accreditamento presentata dalla Biolife S.r.l. in data 30 marzo 2016, anche in relazione alla istanza di sollecitazione trasmessa a mezzo pec il 26 gennaio 2021, previa declaratoria di illegittimità del silenzio della pubblica amministrazione, con conseguente condanna dell’amministrazione a provvedere entro il termine di cui all’art. 117, comma 2, c.p.a., in relazione alla medesima istanza mediante l’adozione del provvedimento richiesto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Calabria e di Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2022 il dott. Francesco Tallaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Espone la ricorrente Biolife S.r.l. di gestire l’omonima struttura sanitaria, sita in Cosenza, già accreditata come centro di riabilitazione estensiva extraospedaliera per n. 30 posti letto a ciclo continuativo, n. 20 prestazioni a ciclo diurno e n. 36 prestazioni in regime ambulatoriale pro die , nonché già autorizzata all’esercizio per l’erogazione di prestazioni in regime ambulatoriale pro die , prestazioni a ciclo diurno, prestazioni specialistiche ambulatoriali di Medicina Fisica e Riabilitativa.

In data 30 giugno 2016 essa ha proposto istanza di accreditamento per n. 36 prestazioni di riabilitazione estensiva–ambulatoriale. Ma, nonostante l’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza abbia già dichiarato, con deliberazione del 13 maggio 2019, n. 0060501, la compatibilità delle prestazioni con i LEA e il fabbisogno regionale;
nonostante l’Organismo Tecnico di Accreditamento abbia verificato la sussistenza dei requisiti per l’accreditamento;
nonostante l’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza abbia espresso, con deliberazione del 15 gennaio 2020, n. 84, parere favorevole all’accreditamento;
nonostante ciò il procedimento non si è ancora concluso.

Per tale ragione, Biolife S.r.l. ha chiesto a questo Tribunale Amministrativo Regione di condannare le amministrazioni intimate, il Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Calabria e l’amministrazione regionale medesima, ad adottare il dovuto provvedimento.

2. – Si è costituito, per il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, l’ufficio commissariale.

La difesa erariale ha dedotto che anche il Commissario ad acta sarebbe privo di legittimazione passiva, spettando alla Regione Calabria, dopo l’approvazione del decreto commissariale del 15 dicembre 2020, n. 145, provvedere in materia.

3. – La Regione Calabria, di converso, ha preliminarmente dedotto l’inammissibilità del ricorso, per intervenuta decadenza dal potere di proporre ricorso avverso il silenzio ai sensi dell’art. 117 c.p.a.

Ha aggiunto, sempre in via preliminare, che spetta al Commissario ad acta emettere il provvedimento atteso dalla società ricorrente, eccependo, di conseguenza, anch’essa il difetto di legittimazione passiva.

Nel merito, ha escluso di essere illegittimamente inerte, posto che allo stato non ha ancora ricevuta dall’ASP di Cosenza il necessario parere di compatibilità con la nuova rete territoriale - approvata nelle more del procedimento con il decreto commissariale n. 65 del 2020 - e con i nuovi piani aziendali.

4. – Il ricorso è stato trattato alla camera di consiglio del 9 febbraio 2022 e spedito in decisione.

5. – Va preliminarmente rilevato che la legittimazione passiva al giudizio spetta al Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Calabria.

Il Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 22 dicembre 2021, n. 8504) ha infatti precisato che, poiché la Regione Calabria, in ambito sanitario, è stata sostituita dal Commissario ad acta , è dunque a tale organo che le domande giudiziarie tese ad ottenere l’annullamento di atti dallo stesso emanati, ovvero la condanna all’emanazione di atti che allo stesso competono (caso qui in discussione), devono essere indirizzate.

In proposito, è vero che il decreto commissariale del 15 dicembre 2020, n. 145, riattribuisce al Dirigente Generale del Dipartimento Tutela della Salute e Servizi Sociali e Socio Sanitari la competenza al rilascio delle autorizzazioni sanitarie all'esercizio ai sensi dell'art. 11, comma 6, l.r. 18 luglio 2008, n. 24, nonché delle volture delle autorizzazioni all'esercizio a seguito di cessione.

Tuttavia, nel caso di specie il provvedimento ambito dal privato è quello di accreditamento, sicché, come anticipato, la legittimazione passiva spetta all’Ufficio commissariale.

6. – Sempre in via preliminare va affermata la procedibilità del ricorso.

6.1. – Questo Tribunale ha chiarito (cfr. TAR Calabria – Catanzaro, Sez. II, 12 maggio 2021, n. 958) che il procedimento amministrativo per il rilascio dell’autorizzazione all'esercizio della struttura sanitaria e del provvedimento di accreditamento, di cui agli artt. 8- ter , 8- quater d.lgs. n. 502 del 1992 e agli artt. 3 e 11 l.r n. 24 del 2008, è specificato dagli artt. 7, 8, 9 e 12 del “ Nuovo Regolamento attuativo della Legge Regionale n. 24/2008 per l'Autorizzazione all’Esercizio e l’Accreditamento nel Servizio Sanitario Regionale ”, approvato con decreto commissariale del 22 luglio 2016, n. 81.

Per quanto in questa sede rilevante, l'art. 11, comma 6, l.r. n. 24 del 2008 stabilisce le tempistiche sullo svolgimento e conclusione del procedimento per il rilascio dell'autorizzazione sanitaria all'esercizio e dell’accreditamento, prescrivendo che “l 'autorizzazione sanitaria all'esercizio e l'accreditamento sono concessi, senza facoltà di delega, dal Dirigente generale del Dipartimento regionale tutela della salute e politiche sanitarie, previa verifica del fabbisogno e della programmazione regionale nonché il relativo livello organizzativo di applicazione ottimale, ed acquisito il parere espresso con delibera del Direttore Generale dell’Azienda sanitaria competente per territorio, che si avvale per lo scopo delle risultanze della Commissione di cui all'articolo 12, a tal fine:

a) la predetta Commissione esamina le domande e trasmette le risultanze entro il termine massimo di 90 giorni, salvo carenze documentali necessarie per la decisione. Nei successivi 15 giorni il Direttore generale dell’Azienda sanitaria deve esprimere il parere;

b) decorsi tali termini l'Assessore competente senza indugio nomina i Commissari ad acta i quali agiscono con i poteri della Commissione di cui all'articolo 12, e dello stesso Direttore generale;

c) I Commissari valutano le richieste e trasmettono le risultanze con un parere al Direttore generale del Dipartimento regionale tutela della salute e politiche sanitarie ”.

La riportata norma è poi integrata dall'art. 12 del Regolamento, che disciplina lo svolgimento dell'attività istruttoria, disponendo che a tal fine il Dipartimento regionale si avvale delle Commissioni aziendali per la verifica del possesso dei requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi (comma 1) e definendo tutte le attività che detta Commissione deve compiere per le verifiche citate ed al fine dell'emissione del parere da parte del Direttore Generale (commi 3-7).

L'art. 12, comma 2, dispone che « due copie dei documenti relativi alle istanze inoltrate, anche in forma elettronica, dovranno essere inviati dal Dipartimento regionale “Tutela della Salute e Politiche Sanitarie” all’Azienda Sanitaria competente per territorio contestualmente all’avvio del procedimento amministrativo. Una copia dei predetti documenti dovrà essere restituita dall’azienda sanitaria competente per territorio al Dipartimento regionale competente timbrata e siglata in ogni pagina da parte dei membri della Commissione aziendale, contestualmente alla trasmissione del verbale e della Delibera del Direttore Generale aziendale recante il relativo parere conclusivo sul possesso dei requisiti ».

Il successivo comma 8 infine, nel richiamare il citato art. 11, comma 6 l.r. n. 24 del 2008 sulle tempistiche del procedimento, specifica che “ in ogni caso, sino all’avvenuta trasmissione del parere del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria competente, i termini per la conclusione del procedimento da parte del Dirigente Generale del Dipartimento regionale competente restano sospesi ”.

Deve inoltre evidenziarsi che, con decreto commissariale n. 95 del 2019 è stato istituito l’Organismo Tecnicamente Accreditante, competente al rilascio dei pareri sulle sole procedure di accreditamento e di rinnovo degli accreditamenti, rimanendo ferma la competenza delle Commissioni aziendali per il rilascio dei pareri sui requisiti minimi per le autorizzazioni.

6.2. – Nel caso di specie, il Dirigente Reggente dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza ha espresso il proprio parere favorevole all’accreditamento con deliberazione del 15 gennaio 2020, n. 84.

Dopo tale data, la decorrenza dei termini di conclusione del procedimento è ripresa ai sensi dell’art. 12, comma 2 del Regolamento e, quindi, in mancanza di un diverso specifico termine, il Direttore Generale del Dipartimento regionale aveva a disposizione, ai sensi dell’art. 19, comma 2, lett. d) l.r. 4 settembre 2001, n. 19, trenta giorni per adottare il provvedimento finale.

Ne deriva che l’inadempimento da parte dell’amministrazione regionale si è concretizzato allo sperare al 14 febbraio 2020.

6.3. – Vi è però che con nota del 27 ottobre 2020, prot. n. 347001, la stessa Regione Calabria ha invitato l’Organismo Tecnicamente Accreditante ad effettuare ulteriore verifica volta ad accertare l’adeguamento alle prescrizioni rilevate nel verbale di verifica del 13 gennaio 2020.

Tale atto, il cui unico seguito è stata una richiesta di integrazione documentale inviata all’odierna ricorrente, non è idoneo, data la sua natura endoprocedimentale, a determinare la cessazione dell’inerzia dell’amministrazione, tanto più che la disciplina del procedimento de quo non contempla la possibilità che, espresso il parere da parte del Direttore dell’Azienda Sanitaria Provinciale, l’ iter possa subire una regressione alla fase istruttoria.

Tuttavia, la nota appare idonea a ingenerare nel privato l’affidamento nell’espletamento di un’ulteriore attività istruttoria, all’esito della quale vi sarebbe stata la definitiva pronunzia sull’istanza di accreditamento.

Dunque, è opinione di questo Tribunale che essa abbia determinato nel caso di specie la neutralizzazione sino a quel momento del decorso del termine di decadenza di cui all’art. 31, comma 2 c.p.a., di cui – diversamente opinando – si dovrebbe affermare un decorso occulto per il privato (cfr., a titolo di esempio, Cass. Civ. Sez. VI, 9 luglio 2020, n. 14480, sul decorso del termine di prescrizione nell’ipotesi di danni lungolatenti).

Il ricorso è pertanto tempestivo.

7. – Nel merito, emerge in tutta evidenza l’inerzia dell’amministrazione, che non ha ancora concluso il procedimento avviato dalla società ricorrente già in data 30 giugno 2016.

Deve pertanto essere ordinato all’Ufficio commissariale di concludere il procedimento in esame, con l’adozione di un provvedimento espresso, entro il termine di giorni trenta dalla notificazione della presente sentenza a cura di parte ricorrente.

In caso di perdurante inerzia oltre il termine indicato, a tanto provvederà il Commissario ad acta , nominato nella persona del Segretario Generale del Ministero della Salute, con facoltà di delega ad altro funzionario del Segretariato o di una delle Direzioni Generali del Ministero.

In caso di intervento del Commissario ad acta , il compenso a quest’ultimo spettante sarà posto a carico dell’amministrazione inadempiente, nella misura che sarà liquidata con separato provvedimento, a seguito di istanza del medesimo Commissario, che dovrà documentare anche le eventuali spese sostenute.

8. – Le spese del giudizio sono regolate secondo il principio della soccombenza tra società ricorrente ed ufficio commissariale.

Possono essere invece compensate tra tutti gli altri soggetti costituiti.