Pubblicato il 11/07/2024

N. 00870/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01005/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1005 del 2020, proposto da
-OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS- S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’avvocato A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Ministero delle Imprese e del Made In Italy (già Ministero dello Sviluppo Economico), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;
Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;
Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo di Impresa (Invitalia) S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Briguglio e Alessandra Siracusano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- della nota della Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A. - Invitalia - del 29 maggio 2020 (successivamente ricevuta), con la quale si conferma l’esito negativo dell’istanza di finanziamento “ Contratto di Sviluppo -OMISSIS- ”, ai sensi dell’art. 7 del D.M. 24 settembre 2010;

- di ogni altro atto o provvedimento anche non conosciuto, ivi compresi eventuali verbali o pareri dell’Agenzia resistente connessi al procedimento, anche non comunicati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made In Italy (già Ministero dello Sviluppo Economico) e dell’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo di Impresa - Invitalia S.p.A.;

Vista l’ordinanza cautelare di questa Sezione n. -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2024 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori Avv. P. Procacci, in sostituzione dell’Avv. A. Clarizia, per le parti ricorrenti, Avvocato dello Stato G. Pedone per il Ministero resistente, e Avv. V. Pellegrino, in sostituzione dell’Avv. A. Siracusano, per Invitalia S.p.A.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Le tre Società ricorrenti riferiscono di aver presentato, il 29 settembre 2011 - -OMISSIS- S.r.l. quale soggetto proponente, il -OMISSIS- S.r.l. e il -OMISSIS- S.r.l. quali soggetti aderenti - un’istanza di accesso alla procedura negoziata di finanziamento disciplinata dall’art. 7 D.M. 24 settembre 2010, al fine di accedere ad agevolazioni finanziarie “ per l’attuazione di un programma di sviluppo turistico, del valore complessivo di 49,5 milioni di euro circa, da realizzarsi nella Regione Puglia. ”.

Quindi con raccomandata A/R del 28/10/2011 prot. n. -OMISSIS-, Invitalia S.p.A. comunicava alla -OMISSIS- S.r.l. che “ l’istanza in oggetto presenta le condizioni di ammissibilità stabilite dal” D.M. 24 settembre 2010, sia pure con la precisazione “ che la presente comunicazione non costituisce affidamento alcuno per Voi circa l’approvazione della Vostra istanza, essendo la stessa soggetta a successive verifiche istruttorie nonché all’autorizzazione di superiori organi amministrativi in base a quanto previsto dal D.M. 24 settembre 2010. Vi precisiamo, altresì, che il passaggio alla successiva fase di negoziazione di cui all’art. 7 comma 2 del richiamato Decreto, resta subordinato alla verifica di compatibilità dell’istanza con le risorse finanziarie disponibili in base alle risorse che verranno fornite dal Mise [..] ”.

Successivamente, con nota del 25/7/2012 prot. n. -OMISSIS-, Invitalia S.p.A. comunicava al soggetto proponente -OMISSIS- S.r.l. che “ sulla base della documentazione a oggi pervenuta e relativamente alla fase dell’iter istruttorio sinora espletato, ha valutato l’istanza in oggetto non rispondente ai pertinenti criteri di selezione delle operazioni del PON R&C […] In considerazione di quanto sopra esposto si comunica la temporanea sospensione delle attività istruttorie relative all’istanza in oggetto, ai sensi dell’art. 7 comma 2 del decreto interministeriale del 24 settembre 2010, in quanto la proposta non risulta a oggi compatibile con le risorse finanziarie attualmente disponibili. La sospensione delle attività istruttorie non pregiudica l’eventuale ammissibilità della stessa istanza in relazione a ulteriori e diverse risorse finanziarie che dovessero rendersi in futuro disponibili e rispetto alle quali l’Agenzia effettuerò un’ulteriore e specifica verifica di compatibilità dell’istanza presentata ”.

Pertanto, con raccomandata A/R del 12 dicembre 2013, prot. n. -OMISSIS-/FIM-CSP, l’Agenzia resistente comunicava alla -OMISSIS- S.r.l., in qualità di soggetto proponente, che “ con decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 28 settembre 2012 […] sono state assegnate ai Contratti di Sviluppo risorse aggiuntive rinvenienti dal Programma Operativo Nazionale Sviluppo Imprenditoria Locale 2000-2006. In relazione a tali risorse finanziarie sono state emanate apposite linee guida da parte del Ministero dello Sviluppo Economico, in merito alla priorità per la finanziabilità dei programmi. Ad una prima verifica, operata sulla base della documentazione ad oggi disponibile, l’istanza in oggetto presenta le condizioni preliminari di compatibilità con le citate linee guida. Si ritiene pertanto opportuno procedere all’avvio della fase di negoziazione prevista dall’art. 7 comma 2 del DM 24 settembre 2010, anche allo scopo di verificare in maniera approfondita la sussistenza delle sopracitate condizioni di compatibilità. Vi precisiamo, altresì, che la presente comunicazione non costituisce affidamento alcuno per Voi circa l'approvazione della Vostra istanza, essendo la stessa soggetta a successive verifiche istruttorie, nonché all'autorizzazione di superiori organi amministrativi in base a quanto previsto dal D.M. 24 settembre 2010. ”.

Sennonchè con raccomandata A/R del 14 marzo 2014, prot. n. -OMISSIS- FIM-CSP, Invitalia S.p.A. ha provveduto a comunicare alla Società proponente (-OMISSIS- S.r.l.) “ la decadenza a tutti gli effetti di legge ” della predetta domanda di accesso, sul presupposto che “ dall'analisi comparata dei certificati dei carichi pendenti dei certificati estratti dal Casellario Giudiziario e del certificato antimafia rilasciato dalla Prefettura di Brindisi, sono emerse fattispecie criminose che confliggono con quanto disposto in materia dal D.lgs. 231/01 e dal codice etico attualmente in uso presso la scrivente Agenzia e che impediscono il prosieguo dell'iter istruttorio relativo alla domanda da Voi presentata ”.

Avverso siffatto provvedimento le ricorrenti hanno proposto, il 21 luglio 2014, ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, notificato alle controparti il 29 luglio 2014, che è stato accolto con D.P.R. del 24 febbraio 2020, il quale, recependo il parere obbligatorio e vincolante (n. 2784/2019 del 7 novembre 2019 espresso dalla Sezione I^ del Consiglio di Stato), ha disposto l’annullamento del provvedimento impugnato “ per difetto di motivazione e per inammissibile motivazione postuma, fermo restando che l’amministrazione dovrà provvedere al riesercizio della funzione che in ogni caso è escluso dall’annullamento per difetto di motivazione e per inammissibile motivazione postuma, qualsiasi valutazione sul merito e sulla spettanza del beneficio richiesto ”.

All’esito del predetto riesercizio della funzione amministrativa, Invitalia S.p.A., con nota trasmessa con p.e.c. del 29 maggio 2020, ha confermato l’esito negativo dell’istanza di finanziamento “Contratto di Sviluppo -OMISSIS-” (Prot. CDS_0076), ai sensi dell’art. 7 del D.M. 24 settembre 2010, la quale è stata impugnata (in sede giurisdizionale) dalle Società ricorrenti, dapprima, innanzi al T.A.R. Lazio, sede di Roma, che, tuttavia, alla Camera di Consiglio del 7 settembre 2020, ha dichiarato la propria incompetenza territoriale, con ordinanza n. 9520 dell’11 settembre 2020 a favore del T.A.R. Puglia - Lecce, dinanzi al quale le Società ricorrenti, con ricorso per riassunzione notificato alle controparti il 15 settembre 2020 e depositato in giudizio in pari data, hanno impugnato la predetta nota di Invitalia S.p.A., nonché ogni altro atto o provvedimento anche non conosciuto, ivi compresi eventuali verbali o pareri dell’Agenzia resistente connessi al procedimento, anche non comunicati.

2. Le parti ricorrenti affidano il gravame ai seguenti profili di illegittimità.

Violazione e falsa applicazione di legge in particolare violazione e falsa applicazione del D.M. 24 settembre 2010. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche di carenza di istruttoria, carenza di motivazione, illogicità manifesta.

Con questo primo motivo di gravame, le tre Società ricorrenti deducono che in nessuna disposizione di settore, né tanto meno nel D.M. 24 settembre 2010, il quale, all’art. 2, prevede i requisiti soggettivi per accedere ai contributi finanziari de quibus , si fa riferimento al carattere escludente delle condotte, penalmente rilevanti, contestate agli amministratori/soci delle Società partecipanti al “Contratto di Sviluppo” di che trattasi: Sigg.ri -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-.

Inoltre, le Società ricorrenti, dopo aver richiamato la circolare esplicativa del MI.S.E. del 16 giugno 2011 n. 21364, art. 6.2., a tenore della quale: “ Ai fini dell'erogazione delle agevolazioni relative ai programmi di investimento di cui al Titolo II ed al Titolo III del decreto del 24 settembre 2010, l'impresa beneficiaria presenta all'Agenzia, in relazione a ciascuna quota, un'apposita richiesta allegando alla stessa: …dichiarazione resa ai sensi degli articoli 47 e 76 del decreto del Presidente della Repubblica del 28 dicembre 2000, n. 445, con la quale attesta tra le altre cose: che non esistono procedure giudiziarie interdittive, esecutive o cautelari civili o penali nei confronti della società e che non sussistono a carico della stessa imputazioni ai sensi di quanto disposto dal decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231;
il certificato antimafia rilasciato ai sensi degli articoli 3 e 10 del decreto del Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n. 252 […]” , affermano che “ nessuna delle società coinvolte è incorsa in alcuno dei reati/illeciti configurabili come presupposti della responsabilità ex d.lgs. 231/2001 e che non vi sono provvedimenti interdittivi antimafia. ”.

E sotto questo profilo, le parti ricorrenti deducono che nei loro confronti “ non è mai stata applicata alcuna sanzione per responsabilità amministrativa, poiché nessuna delle società coinvolte è incora in alcuno dei reati/illeciti configurabili come presupposti della responsabilità ex d.lgs. 231/01 e che non vi sono provvedimenti interdittivi antimafia ”.

Le parti ricorrenti, inoltre, deducono che “ gli unici elementi indicati come “nuovi nel provvedimento, ” impugnato “ in realtà attengono a soggetti che non fanno più parte della compagine sociale e con i quali vi è stata completa dissociazione da parte degli organi delle società istanti. ”

Laddove “ Gli altri elementi riproposti nel provvedimento impugnato riguardano le vicende giudiziarie pregresse già esistenti all’epoca del primo provvedimento negativo impugnato e riferite a società diverse che hanno anch’esse sostituito gli organi sociali dissociandosi dalle condotte contestate .”

Le ricorrenti, inoltre, deducono che “ la contestazione relativa alle fattispecie criminose che confliggono con il “Codice etico” dell’Agenzia è assolutamente illegittima ed illogica. La circostanza che l’Agenzia abbia adottato un codice etico, non acquista alcun rilievo, né tanto meno in termini di decadenza nei confronti delle società che si interfacciano con essa, quale soggetto istruttore dei Contratti di Sviluppo previsti e disciplinati dal D.M. 24 settembre 2010 e ss.mm. ”. Secondo la prospettazione delle ricorrenti, infatti, “ il codice etico è efficace e vincolante solo nei confronti dei dipendenti dell’Agenzia e del Gruppo, ma non ha efficacia esterna e nei confronti dei terzi, e sicuramente non può incidere “ai fini della “concessione ed ottenimento di finanziamenti, contributi, sovvenzioni o agevolazioni”, e nei rapporti con i fornitori e imprenditori commerciali, con il conseguente divieto di contrarre laddove dovessero emergere fattispecie ascrivibili ai reati presupposto; ”.

Inoltre, le parti ricorrenti precisano che “ I requisiti di ammissione erano e sono ancora presenti, […] e che sia la sig.ra -OMISSIS- che la sig.ra -OMISSIS- ed il sig. -OMISSIS- non fanno più parte delle società istanti e gli organi sociali si sono dissociati dalle condotte contestate, pur trattandosi di vicende giudiziarie molto risalenti nel tempo e di nessuna rilevanza rispetto al contratto di sviluppo per il quale è stata presentata la domanda .”.

“ Rispetto, invece, alle contestazioni già presenti nel provvedimento del 2014 e sollevate nuovamente con il provvedimento impugnato ”, le Società ricorrenti deducono che “ la nota della Prefettura ” di Brindisi tramessa in riscontro alla richiesta dell’Agenzia di un’informativa antimafia “ dà atto che non sussistono cause di decadenza, divieto o sospensione né nei confronti della società né dell’amministratore ,” anche se “ nella nota di accompagnamento la stessa Prefettura comunica che vi è nei confronti dell’Amministratore sig.ra -OMISSIS- -OMISSIS- una richiesta di rinvio a giudizio per il reato di cui all’art. 2 d.lgs 74/2000 .” E secondo la prospettazione delle odierne ricorrenti, “ l’Agenzia ” […] “ avrebbe dovuto, al più, procedere ad una valutazione specifica sul contenuto della stessa, che non è stata fatta né all’epoca della presentazione della domanda e neppure oggi, pertanto viene richiamata solo in modo suggestivo, ma senza averne analizzato effettivamente la portata. ”

In ogni caso, le ricorrenti affermano che “ le fattispecie risultanti dai casellari e riportate nuovamente nella nota da ultimo inviata, non confliggono con quanto disposto in materia dal D.lgs. 231/01 e dal “Codice Etico” attualmente in uso presso l’Agenzia, né incidono sull’affidabilità e la serietà professionale delle istanti .”. Tanto più che “ i certificati del casellario giudiziale e dei carichi pendenti […] attestano unicamente l'esistenza o meno di procedimenti penali in corso, quindi non definiti. ”, mentre “ Per escludere la moralità professionale è necessario dimostrare la realizzazione di un fatto reato definitivamente accertato, idoneo a manifestare una radicale e sicura contraddizione coi principi deontologici dell’attività svolta, sì da incidere in modo grave sul rapporto di fiducia tra l’Amministrazione ed il soggetto concorrente. Nel caso di specie, i certificati antimafia sono tutti negativi, poiché non riportano cause di decadenza, sospensione o di divieto, mentre le fattispecie riscontrate riguardano procedimenti penali la maggior parte conclusi con l’assoluzione e quelli ancora pendenti attengono a presunti abusi edilizi (pensiline e lavori su lastrico solare) o reati connessi all’esercizio di altre attività non connesse o attinenti con il Contratto di Sviluppo .”.

Le Società ricorrenti, poi, deducono che “ tutte le società indicate nel provvedimento impugnato, che a vario titolo sono collegate alle società istanti, nonché le stesse società ricorrenti hanno modificato la compagine societaria già da diverso tempo ed hanno assunto dei modelli del D. Lgs. 231/2001. […]. Sia la società -OMISSIS- srl, che la -OMISSIS- e la -OMISSIS-hanno modificato la propria compagine societaria, dissociandosi dal precedente amministratore ed hanno nominato un nuovo rappresentante legale della società. […] Allo stesso tempo sono state poste in essere le misure di "self cleaning", al fine di dimostrare la completa e piena dissociazione delle società dai comportamenti dei soggetti indicati ed escludere efficacemente ogni eventuale incidenza lesiva sulla propria serietà professionalità e affidabilità. Le società -OMISSIS- s.r.l. — -OMISSIS- s.r.l. e -OMISSIS- s.r.l., con verbale di assemblea ordinaria dei soci tenutasi rispettivamente per -OMISSIS- s.r.l. in data 31/10/2018 e 03/11/2018, per -OMISSIS- s.r.l. in data 25/07/2018 e 26/07/2018 e per -OMISSIS- s.r.l. in data 25/10/2016, 25/07/2018 e 26/07/2018, si dissociano formalmente dall'operato dei soggetti accertati -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-(cl.40), provvedendo alla sostituzione dei rispettivi Legali Rappresentanti, Amministratori Unici e Direttori tecnici con nuove figure coerenti con la politica aziendale e gli obiettivi societari, da sempre improntati a canoni di assoluta correttezza e legittimità. ”. Inoltre, “ Con i rispettivi verbali, le società si obbligano ad osservare le disposizioni contenute nel D. Lgs. 231/2001 ”, proprio al fine di prevenire la commissione dei reati considerati dallo stesso D. Lgs. n. 231/2001.

2.2 Violazione degli artt. 7, 8 e 10-bis, della Legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del D.M. 24 settembre 2010 e del D.M. 11 maggio 2011. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Con questo secondo fascio di motivi di gravame, le Società ricorrenti lamentano che “ la nota con la quale è stata comunicata la decadenza dalla domanda di accesso al contratto di sviluppo è altresì viziata poiché l’Agenzia, prima dell’adozione del provvedimento negativo, avrebbe dovuto informare le società proponenti delle criticità rilevate e già contestate. ”. Tanto più che “ essendo trascorsi molti anni dalla presentazione della domanda ”, l’Agenzia “ avrebbe dovuto quanto meno chiedere un aggiornamento della documentazione e chiarimenti sulle modifiche societarie intervenute . […] Tra l’altro, si tratta di elementi che attengono ai presupposti soggettivi per l’ammissione, che erano già stati positivamente vagliati in sede di accesso e che non avrebbero dovuto essere rivalutati in fase di negoziazione. ”.

3. Il 18 settembre 2020 si è costituito in giudizio, per il tramite dell’Avvocatura erariale, il Ministero dello Sviluppo Economico (ora Ministero delle Imprese e del Made in Italy), mediante il deposito di un mero atto di costituzione formale.

4. Il 22 settembre 2020, l’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo di Impresa - Invitalia S.p.A. si è costituita in giudizio mediante il deposito in giudizio di una memoria difensiva con la quale, dopo avere eccepito l’infondatezza di tutto quanto ex adverso dedotto, ha chiesto la reiezione del ricorso introduttivo del presente gravame e dell’istanza cautelare incidentalmente proposta.

5. Il 9 ottobre 2020 le ricorrenti hanno depositato in giudizio una memoria di replica con cui hanno insisto per l’accoglimento del ricorso e dell’istanza cautelare con esso proposta.

6. Il 9 ottobre 2020 anche Invitalia S.p.A. ha depositato una memoria di replica con cui, nel ripercorrere le difese già articolate con la memoria di costituzione, ha reiterato la richiesta di reiezione del ricorso e della connessa istanza cautelare.

7. Ad esito della Camera di Consiglio del 13 ottobre 2020, questa Sezione, con ordinanza cautelare n. -OMISSIS- del 14/10/2020, ha respinto la domanda cautelare, proposta in via incidentale dalle parti ricorrenti, con la seguente motivazione: “ Ad una sommaria delibazione propria della fase cautelare del giudizio, il ricorso appare infondato atteso che:

- la circostanza che i tre amministratori unici delle Società richiedenti, in carica al momento della presentazione dell’istanza di finanziamento, risultino imputati (ed in taluni casi condannati in via non definitiva) per reati quali quelli previsti e puniti dagli artt. 2 e 8 del D. Lgs. n. 74 del 2000, 55, 37 e 262 del D. Lgs. n. 81 del 2008 e 137 comma 1, D. Lgs. n.152 del 2006, vale ex se ad integrare l’ipotesi di esclusione di cui all’art. 2 comma 4 lett. e) del D.M. 24 settembre 2010 secondo cui i soggetti che intendono beneficiare dell’erogazione devono “operare nel rispetto delle vigenti norme edilizie ed urbanistiche, del lavoro, sulla prevenzione degli infortuni e sulla salvaguardia dell’ambiente, anche con riferimento agli obblighi contributivi”;

- le espressioni contenute in seno all’art.