Pubblicato il 02/02/2018

N. 01338/2018 REG.PROV.COLL.

N. 10647/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10647 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Istituto per la Finanza e L'Economia Locale - IFEL, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato H B, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 173;

contro

Istat - Istituto Nazionale di Statistica, Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento pubblicato sulla GURI n. 228 del 30 settembre 2011 con cui l'ISTAT ha provveduto, ai sensi dell'art. 1, c.3, 1.196/09, alla ricognizione delle amministrazioni pubbliche, nella parte in cui ha inserito la ricorrente tra gli enti a struttura associativa e non, come sarebbe stato corretto, tra gli enti di ricerca;

E sui motivi aggiunti depositati il 9.11.2012

per l'annullamento

- del provvedimento (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale — Serie Generale n. 227 del 28 settembre 2012) con cui l'ISTAT ha provveduto, ai sensi dell'art. 1, c. 3, I. 196/09 alla ricognizione delle amministrazioni pubbliche, nella parte in cui opera una classificazione delle amministrazioni medesime e, in particolar modo, nella parte in cui inserisce la ricorrente tra gli enti a struttura associativa e non, come sarebbe più corretto, tra quelli di ricerca;

E sui motivi aggiunti depositati il 9.12.2013

per l'annullamento

del provvedimento, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale — Serie generale, n. 229 del 30 settembre 2013, con cui ISTAT ha provveduto, ai sensi dell'art. 2., c. 3, I. 169/09 alla ricognizione delle amministrazioni pubbliche, nella parte in cui opera una classificazione delle amministrazioni medesime e, in particolar modo, nella parte in cui inserisce la ricorrente tra gli enti a struttura associativa e non tra quelli di ricerca;

E sui motivi aggiunti depositati il 14.11.2014

per l’annullamento

del provvedimento (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale — Serie Generale n. 210 del lo settembre 2014) con cui l'ISTAT ha provveduto, ai sensi dell'art. 1, c. 3, I, 196/09 alla ricognizione delle amministrazioni pubbliche, nella parte in cui opera una classificazione delle amministrazioni medesime e, in particolar modo, nella parte in cui inserisce la ricorrente tra gli enti a struttura associativa e non, come sarebbe più corretto, tra quelli di ricerca;

E sui motivi aggiunti depositati il 11.12.2015

per l’annullamento

del provvedimento (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale — Serie Generale n. 227 del 30 settembre 2015) con cui l'ISTAT ha provveduto, ai sensi dell'art. 1, c. 3, I. 196/09 alla ricognizione delle amministrazioni pubbliche, nella parte in cui opera una classificazione delle amministrazioni medesime e, in particolar modo, nella parte in cui inserisce la ricorrente tra gli enti a struttura associativa e non, come sarebbe più corretto, tra quelli di ricerca;

E sui motivi aggiunti depositati il 24.11.2016

per l’annullamento

del provvedimento (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale — Serie Generale n. 229 del 30 settembre 2016) con cui l'ISTAT ha provveduto, ai sensi dell'art: 1, c. 3, I. 196/09 alla ricognizione delle amministrazioni pubbliche, nella parte in cui opera una classificazione delle amministrazioni medesime e, in particolar modo, nella parte in cui inserisce la ricorrente tra gli enti a struttura associativa e non, come sarebbe più corretto, tra quelli di ricerca;

E sui motivi aggiunti depositati il 23.11.2017

per l’annullamento

del provvedimento (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale — Serie Generale n. 228 del 29 settembre 2017) con cui l'ISTAT ha provveduto, ai sensi dell'art. c. 3, I. 196/09 alla ricognizione delle amministrazioni pubbliche, nella parte in cui opera una classificazione delle amministrazioni medesime e, in particolar modo, nella parte in cui inserisce la ricorrente tra gli enti a struttura associativa e non, come sarebbe più corretto, tra quelli di ricerca.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Istat - Istituto Nazionale di Statistica e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2017 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per il ricorrente l'Avv. H. Bonura e l'Avvocato dello Stato V. Fico.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo l'Istituto per la Finanza e l'Economia Locale (IFEL) ha impugnato il provvedimento pubblicato sulla GURI n. 228 del 30 settembre 2011 con cui l'ISTAT ha provveduto, ai sensi dell'art. 1, c.3, 1.196/09, alla ricognizione delle amministrazioni pubbliche, nella parte in cui ha inserito la ricorrente tra gli enti a struttura associativa e non tra gli enti di ricerca.

L’istituto ricorrente contesta l’erronea classificazione all'interno dell’elenco ISTAT, inizialmente tra gli "enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali" (elenco 2010), quindi tra gli "enti a struttura associativa" (elenco 2011).

In proposito ha dedotto i seguenti motivi:

1) Eccesso di potere per difetto d'istruttoria ed erroneità dei presupposti. Violazione dell'art. 1, I.2.96/09. Disparità di trattamento.

L’ISTAT ha inserito IFEL tra gli "enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali", in violazione della definizione comunitaria (o anche interna), atteso che non sarebbe possibile catalogare come "struttura associativa" una fondazione, senza considerarne l’attività di studio, analisi e ricerca;

2) Violazione, per altro aspetto, dell'art. 1 della legge n.196/09. Sviamento.

L'art. c. 2, I. 196/09, prescrive che l'individuazione delle amministrazioni pubbliche da inserire nel relativo provvedimento debba avvenire, da parte di ISTAT, «sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti comunitari».

L’ISTAT sarebbe tenuta quindi: a) a redigere un elenco degli enti che possano essere definiti "amministrazioni pubbliche" ai fini della legge di contabilità pubblica;

b) a ricorrere, a tale scopo, alle "definizioni" di cui agli "specifici regolamenti comunitari".

I regolamenti comunitari [nella specie, il Regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio del 25 giugno 1996 relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella comunità, c.d. "SEC95") conterrebbero la definizione di "amministrazione pubblica", quella di "amministrazione centrale", ma non quella di "ente di ricerca" odi "ente a struttura associativa".

In applicazione delle definizioni contenute nel regolamento comunitario, dunque, l'ISTAT avrebbe dovuto costruire l'elenco delle amministrazioni pubbliche sulla base della relativa definizione, e articolando lo stesso in quattro sotto-settori, sempre in base alle relative definizioni.

L'ISTAT, invece, avrebbe redatto l'elenco aggiungendo, al riparto nei quattro-sottosettori, un'ulteriore sotto-classificazione per differenti e sub-sub-settori, tra cui quello degli enti e istituzioni di ricerca e quello degli enti a struttura associativa.

Tale ulteriore suddivisione avrebbe importanza alla luce di quanto previsto dai commi 7 e 8 dell'art. 6 del d.l. 78/2000 che escludono dal proprio ambito d'applicazione i soli enti di ricerca (o soggetti a essi equiparabili).

In altri termini, l'ISTAT, che ha pubblicato i propri elenchi successivamente al d.l. 78/2000, si sarebbe sostituita all'interprete nel dare applicazione a singole norme di legge;

3) Violazione degli artt. 3, 114 e ss. Cost.-.

In via subordinata, si sostiene la illegittimità costituzionale dei commi 7 e 8 dell'art. 6 del d.l. 78/2010, per gli effetti irragionevoli che discenderebbero dalla loro applicazione.

IFEL si troverebbe nella medesima condizione degli enti di ricerca (con conseguente impossibilità di perseguire le proprie finalità istituzionali ove si applicassero i tagli previsti dalla norma) senza poter fruire della esclusione dall'ambito di applicazione della norma.

In tal modo si realizzerebbe un'irragionevole e immotivata difformità di trattamento tra soggetti che si trovano nella medesima condizione giuridica.

La norma finirebbe per incidere illegittimamente sulla autonomia, anche finanziaria, degli enti locali, che vedrebbero sottratte proprie risorse alla loro naturale destinazione, nonché violata la propria autonomia di organizzazione delle attività come prevista dalla legge.

Emergerebbe, quindi, il difetto d'istruttoria nell'attività posta in essere da ISTAT e la erroneità nei presupposti che hanno condotto a comprendere IFEL tra gli enti a struttura associativa.

Con provvedimento pubblicato sulla GURI n. 227 del 28 settembre 2012, l'ISTAT ha rinnovato la propria attività ricognitiva ex lege n. 196/09 e ha approvato l'elenco 2012", nel quale l'IFEL risulta ancora classificato quale "ente a struttura associativa".

Il ricorrente, dunque, ha riprodotto anche nei confronti di questo nuovo atto i motivi del ricorso originario.

L'IFEL premette di essere una fondazione (e non un'associazione) costituita dall'Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI), ai sensi di quanto previsto dal D.M. 22.11.2005 di attuazione dell'art. 10, c. 5, d.lgs. 504/92.

In particolare, in origine, gli scopi attribuiti a IFEL dall'art. 10, c. 5, d.lgs. 504/92, riguardavano:

a) il subentro nelle attività precedentemente attribuite dalla legge al consorzio costituito tra l'ANCI e i concessionari (Consorzio ANCI-CNC);
b) l'agevolazione dei processi telematici di integrazione nella pubblica amministrazione e il miglioramento dell'attività di informazione ai contribuenti.

L’art. 8 del D.M. 22.11.2005 ha aggiunto alle attività di elaborazione dati, di informazione e di formazione, anche quella di studio e ricerca.

L'art. 1, c. 23, lett. b), della legge n. 220/2010 ha attribuito a IFEL l'attività di analisi dei bilanci comunali e della spesa locale, al fine di individuare i fabbisogni standard dei comuni;
mentre l'art. 5, c. 1, lett. d), d.lgs. 216/2010 ha conferito a IFEL compiti di partnership scientifica con la Società per gli studi di settore - Sose S.p.a.-.

IFEL avrebbe, quindi, modificato il proprio statuto (nella parte relativa agli scopi) specificando la sua natura di ente di ricerca, e lo ha comunicato all'ISTAT con lettera del 20 Settembre 2012, Prot. AMM/ PG/sf 227-12, al fine ottenere il corretto inquadramento di IFEL tra gli enti di ricerca.

IFEL svolgerebbe in prevalenza attività di studio e ricerca.

L'ISTAT, invece, ha approvato l'elenco del 2012, reiterando la classificazione di IFEL quale "ente a struttura associativa", limitandosi a sostenere - con nota prot. SP/3.o2.9.3.2. del 12.10.2012 - che «nonostante la tempestività della comunicazione (da parte dell’IFEL) sono mancati i tempi tecnici necessari per analizzare la variazione».

L’istante, quindi, ha impugnato con motivi aggiunti depositati il 9.11.2012 la nuova classificazione ribandendo gli originari motivi di impugnazione.

Con successivi motivi aggiunti depositati il 9.12.2013, 14.11.2014, 11.12.2015, 24.11.2016 e 23.11.2017, l’IFEL ha impugnato, rispettivamente, i provvedimenti pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale — Serie generale, n. 229 del 30 settembre 2013, Serie Generale n. 210 del 10 settembre 2014, Serie Generale n. 227 del 30 settembre 2015, Serie Generale n. 229 del 30 settembre 2016, Serie Generale n. 228 del 29 settembre 2017, con cui l'ISTAT ha reiterato, ai sensi dell'art. 1, c. 3, della legge n. 196/09 la ricognizione delle amministrazioni pubbliche, inserendo il ricorrente tra gli enti a struttura associativa per gli anni 2013, 2014, 2015, 2016 e 2017.

L’ISTAT si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, con plurime dettagliate memorie, con le quali contesta puntualmente le deduzioni avversarie, opponendosi in particolare alla rimessione della questione di legittimità costituzionale al giudice delle leggi.

All’udienza del 13 dicembre 2017 il ricorso e i motivi aggiunti sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

E’ sottoposta all’esame del Collegio la questione di legittimità, concernente l’inserimento dell’IFEL fra le amministrazioni che concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e che sono, di conseguenza, soggette a disposizioni di contenimento della spesa: (c.d. “ spending review ”), nei termini disciplinati dall’art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilità e finanza pubblica), da raccordare “con le procedure e i criteri stabiliti dall’Unione Europea” (art. 1 cit., comma 1).

Il Collegio ritiene che i motivi del ricorso introduttivo possano essere trattati congiuntamente al fine di un loro esame unitario.

Ciò premesso in relazione all’impugnazione in esame è necessario svolgere una sintetica (per quanto possibile) descrizione della funzione e della disciplina dell'elenco ISTAT in esame.

Tale elenco è imposto dalla normativa comunitaria, recante il Sistema Europeo dei conti nazionali e regionali (Reg. n. 223/96 - SEC 95 e Reg. n. 549/2013 - SEC 2010 - entrato in vigore il primo settembre 2014).

Il richiamato Sistema europeo dei conti nazionali e regionali di cui all’originario Regolamento CE 25.6.1996 n. 2223/96 del Consiglio è “un sistema contabile comparabile a livello internazionale che descrive in maniera sistematica e dettagliata il complesso di una economia (vale a dire una regione, uno Stato o un gruppo di Stati), i suoi componenti e le sue relazioni con altre economie”.

La normativa comunitaria e, in particolare, il Regolamento CE n. 223/09, all'art. 5, stabilisce che ciascuno Stato membro designi l'autorità statistica nazionale, che per l'Italia è l'Istat, ai sensi del d.lgs. n. 322/89 e del d.P.R. n. 166/2010, che, quale organo avente la responsabilità del coordinamento a livello nazionale di tutte le attività connesse allo sviluppo, alla produzione e alla diffusione di statistiche europee ("INS"), costituisca l'interlocutore della Commissione (Eurostat) per le questioni statistiche.

In seguito il Regolamento n. 549/2013 - SEC 2010 (al pari di quello precedente SEC 95) prevede vincoli di conformazione che scaturiscono dal Trattato sull'Unione e dagli altri accordi stipulati in materia e che sono riconducibili, quanto all'ordinamento giuridico interno, al “coordinamento della finanza pubblica” e ai parametri di cui agli artt. 11 e 117 primo comma, della Costituzione italiana. Detti obblighi hanno origine nel momento in cui il patto di stabilità ha assunto valore cogente nei confronti delle amministrazioni pubbliche che partecipano al bilancio nazionale consolidato. Quest'ultimo deve corrispondere ai canoni stabiliti dall’Unione Europea, mentre le componenti aggregate, costituite dai bilanci degli enti del settore allargato, sono soggette alla disciplina statale, che ne coordina il concorso al raggiungimento dell'obiettivo stabilito in sede comunitaria (cfr. Corte Cost., sent. n. 36 del 2004).

Sulla base delle richiamate disposizioni il giudice nazionale e le amministrazioni pubbliche sono obbligati, ciascuno nell'ambito delle proprie competenze, ad assicurare, anche nell'applicazione del diritto interno, il risultato perseguito dalla regolamentazione comunitaria recepita dalla legislazione nazionale.

Sussiste, quindi, un “obbligo di rispetto”, che costituisce il nucleo minimo essenziale e irriducibile del più ampio concetto dell'obbligo di cd. interpretazione conforme al diritto Europeo (cfr. Corte dei conti, Sez. riunite, Sent. 1 luglio 2015, n. 34).

Inoltre, la metodologia contabilistica regolata dal SEC 2010 è considerata come obbligatoriamente “comune”, perché solo l’uniformità nella rilevazione contabile effettuata dai singoli Stati è in gradi di soddisfare le esigenze dell'Unione Europea, permettendo di ottenere risultati comparabili fra gli Stati membri.

Costituisce, dunque, indefettibile esigenza dell’Unione, ai fini della verifica del rispetto del patto di stabilità europeo da parte dei singoli Stati membri, quella di poter disporre di informazioni aggiornate e dati affidabili provenienti dai diversi Paesi UE, da impostare sulla base delle indicazioni contenute nel “Manuale sul disavanzo e debito pubblico” di Eurostat, ai fini della corretta conformazione del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni e della definizione dei saldi di finanza pubblica.

A livello nazionale l'art. 15, comma 1, lett. e) del d.lgs. n. 322/89 (“Norme sul Sistema statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell'Istituto nazionale di statistica, ai sensi dell'art. 24 della legge 23 agosto 1988 n. 400”) riconosce all'Istat il potere di provvedere alla predisposizione delle nomenclature e metodologie di base per la classificazione e la rilevazione dei fenomeni di carattere demografico, economico e sociale.

Il Legislatore nazionale, inoltre, con la legge finanziaria 2005 ha introdotto, all'art. 1, un “limite all'incremento delle spese delle pubbliche amministrazioni”, indicando gli enti soggetti alla disciplina restrittiva prevista e rimettendo all'Istat, per gli anni successivi, la puntuale individuazione degli stessi (art. l comma 5, 1. 30 dicembre 2004, n. 311).

In seguito, l'art. l della legge 31 dicembre 2009 n. 196 ha stabilito che “1. Le pubbliche concorrono al obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione europea e ne condividono le conseguenti responsabilità. Il concorso al perseguimento di tali obiettivi si realizza secondo i principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica.