Pubblicato il 22/11/2023

N. 02764/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00824/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 824 del 2023, proposto da
Garage Autostrada S.r.l., Autoparco Giambellino S.r.l., Centrauto S.r.l., Garage Autostrada Lainate S.r.l., Cerabino Vito, Bove Luigi Automobili S.r.l., Autodemolizioni Mauro S.r.l., Alfa Auto Carrozzeria di Salerno Giovanni, Autoriparazioni Marchesi di Marchesi Daniele &
C. S.n.c., Silva &
C. S.r.l., Torino S.r.l., A.N.C.S.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato G A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno U.T.G. - Prefettura di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Milano, via Freguglia, 1 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Impresa Sangalli Giancarlo &
C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto Invernizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Vincenzo Monti n. 41;

per l’annullamento

1) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell’ordinanza emanata dal Prefetto di Milano in data 13 aprile 2023, nonché nei confronti della integrazione della predetta ordinanza emanata in data 18 aprile 2023 con la quale, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 2 TULPS, è stato intimato ai custodi iscritti all’albo prefettizio, istituito ai sensi dell’art. 8 del d.p.r. n. 571 del 1982, di ricevere i veicoli sottoposti a sequestro amministrativo per le infrazioni del Codice della Strada dal custode acquirente ai fini delle loro custodia;
è stato previsto che la custodia dei veicoli presso i custodi dovrà essere garantita fino al liberamento di posti presso il deposito del custode acquirente e comunque per un tempo di 90 giorni dalla data di entrata in deposito, successivamente prorogabile, e che la inottemperanza all’intimazione costituirà violazione degli obblighi ai sensi dell’art. 650 c.p.;

- della nota del 7 aprile 2023, con la quale la Prefettura di Milano invitava i ricorrenti a “prestare la massima collaborazione con le forze dell’ordine” e di tutti gli atti presupposti e conseguenti, ancorché non conosciuti.

2) Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Impresa Sangalli Giancarlo &
C. S.r.l. il 8/6/2023:

dell’ordinanza ex art. 2

TULPS

13.4.2023 del Prefetto di Milano e della sua successiva integrazione con provvedimento del 18.4.2023 nella parte in cui “INTIMA al Custode Acquirente di attivarsi in urgenza per reperire uno o più spazi idonei da adibire a deposito per la custodia dei veicoli in sequestro […] a pena di incorrere in contestazioni di inadempimento contrattuale”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno e di Impresa Sangalli Giancarlo &
C. S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2023 il dott. F F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Sul piano fattuale il Tribunale evidenzia quanto segue:

- ai sensi dell’art. 214 bis del d.l.vo 1992 n. 295, il Ministero dell’Interno e l’Agenzia del Demanio, all’esito di un’apposita procedura ad evidenza pubblica, hanno assegnato all’impresa Sangalli Giancarlo &
C. srl il servizio di custode acquirente per la Provincia di Milano, per l’affidamento dei veicoli oggetto di sequestro, fermo o rimozione;

- il capitolato tecnico della gara aggiudicata all’impresa Sangalli prevede, ex art. 3, comma 5, che nei casi in cui il custode-acquirente non sia nelle condizioni di assumere la custodia dei veicoli per esaurimento dei posti disponibili, dovrà darne comunicazione alle Stazioni appaltanti, entro le successive 24 ore, mediante invio di una nota che contenga le seguenti indicazioni: data e ora della richiesta da parte dell’Organo Accertatore;
motivi dell’impossibilità della presa in custodia del veicolo;

- il successivo comma 7 dell’art. 3 stabilisce che il custode acquirente, laddove non possa utilizzare, a causa dell’esaurimento dei posti disponibili, le proprie depositerie ovvero quelle a disposizione degli eventuali subappaltatori del servizio, potrà avvalersi in via temporanea e in subordine, al fine di assicurare la continuità del servizio, delle depositerie rientranti nell’elenco prefettizio adottato ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. n. 571/82 secondo il criterio della maggiore vicinanza rispetto al luogo dell’accertamento e garantendo, comunque, una rotazione tra le depositerie che risultano ubicate nello stesso comune. Inoltre il custode-acquirente dovrà provvedere non appena possibile alla custodia definitiva del veicolo presso la propria depositeria, secondo la procedura di cui al precedente art. 2, lett. e), in quanto applicabile, dandone comunicazione all’Organo Accertatore procedente per l’aggiornamento della documentazione riguardante la custodia;

- in data 7 aprile 2023 la Prefettura di Milano ha invitato le imprese ricorrenti – comprese nell’elenco di cui al citato art. 8 del D.P.R. n. 571/82 - a “prestare la massima collaborazione con le forze dell’ordine e a prestare la propria attività di recupero e custodia, ai sensi del d.p.r. 571/1982 quali soggetti facenti parte dell’albo prefettizio istituito allo scopo, anche in riferimento al momento festivo cui si va incontro”;

- con apposita nota del 12 aprile 2023, le imprese ricorrenti hanno rilevato che i soggetti inseriti nell’elenco prefettizio non erano obbligati a prestare la loro opera a favore del custode acquirente, precisando che nel caso concreto non si trattava di collaborare con le Forze dell’Ordine, dato che, ex art. 3, comma 7, del capitolato tecnico, è il custode acquirente e non le Forze dell’Ordine che dovrebbe avvalersi delle depositerie al fine di assicurare la continuità del servizio;
inoltre manifestavano piena disponibilità ad effettuare l’attività di recupero e custodia dei veicoli se contattati direttamente dalle Forze di Polizia allorquando fosse venuto meno l’affidamento dei veicoli al custode acquirente;

- in data 13 aprile 2023, il Prefetto di Milano ha adottato un’ordinanza contingibile e urgente ai sensi dell’art. 2 TULPS, poi integrata dalla successiva in data 18 aprile 2023 (entrambe oggetto di impugnazione);

- con tale provvedimento l’amministrazione ha intimato ai custodi iscritti all’albo prefettizio istituito ai sensi dell’art. 8 del DPR n. 571/82 “di ricevere i veicoli sottoposti a sequestro amministrativo per le infrazioni del Codice della Strada inviati dal Custode Acquirente ai fini della loro custodia. La custodia dei veicoli presso i custodi iscritti all’albo prefettizio dovrà essere garantita fino al liberamento di posti presso il deposito del Custode Acquirente e comunque per un tempo di 90 giorni dalla data di entrata in deposito, successivamente prorogabile”;

- nel contempo, il provvedimento ha intimato al “Custode Acquirente di attivarsi in urgenza per reperire uno o più spazi idonei da adibire a deposito per la custodia dei veicoli in sequestro da sottoporre alla Prefettura per lo svolgimento delle attività di verifica di competenza. Il Custode Acquirente dovrà depositare presso la Prefettura la documentazione completa riguardante l’avvenuto reperimento di 1 o più aree idonee per la custodia di veicoli entro 30 giorni dalla notifica del presente provvedimento a pena di incorrere in contestazioni di inadempimento contrattuale”;

- il provvedimento evidenzia che: 1) si è venuta recentemente a creare una situazione di saturazione dei posti nell’unico deposito utilizzato dalla Impresa Sangalli ubicato a Milano in Via Chiesa Rossa e gestito dalla ditta Inga Sas;
2) ai sensi dell’art. 3 del capitolato tecnico del contratto di affidamento è previsto che al verificarsi della saturazione di spazi nel deposito autorizzato è ammessa la custodia temporanea presso le depositerie rientranti nell’elenco prefettizio adottato ai sensi dell’art. 8

DPR

571/82;
3) l’Impresa Sangalli ha comunicato alla Prefettura che i custodi iscritti all’albo prefettizio all’uopo interpellati si sono rifiutati di prendere in carico i veicoli affidati al Custode Acquirente;
4) il perdurare della impossibilità di trovare un luogo di custodia idoneo per i veicoli sottoposti a sequestro amministrativo determina una situazione di grave criticità per la sicurezza pubblica e sia di potenziale ostacolo all’esercizio delle funzioni di polizia stradale, sicché sussiste la necessità urgente e contingibile di garantire la custodia dei veicoli sottoposti a sequestro amministrativo presso spazi idonei.

2) Deve essere esaminato con precedenza il ricorso principale, rispetto al quale la controinteressata eccepisce il difetto di legittimazione di A - Associazione Nazionale Centri Soccorso Autoveicoli, in quanto l’azione proposta sarebbe diretta a tutelare solo una parte degli associati, quelli iscritti nell’elenco prefettizio, così da determinare una situazione di conflitto o di potenziale contrasto con gli interessi degli altri associati. Si deduce in tal senso che l’iniziativa processuale precluderebbe agli altri associati di operare quali ausiliari del custode acquirente.

Sotto altro profilo, si eccepisce l’inammissibilità del ricorso collettivo proposto, stante la mancanza di identità di posizioni sostanziali e processuali tra i ricorrenti, in ragione della peculiare situazione di A.

Le eccezioni sono infondate.

Quanto alla legittimazione, non è in discussione la rappresentatività di A, né la circostanza che sia portatrice di un interesse collettivo diretto alla tutela degli interessi morali, giuridici ed economici degli associati, ossia i Centri di soccorso autoveicoli, ai sensi dell’art. 3 dello Statuto;
piuttosto si contesta la parzialità degli interessi tutelati in concreto, in quanto riferibili ad una sola parte degli associati.

Nel caso concreto l’azione proposta dall’Ente collettivo è idonea a provocare un vantaggio per i soggetti che, oltre ad appartenere alla categoria rappresentata, siano anche iscritti all’albo prefettizio di cui all’art. 8 del dpr n. 571/1982.

Nondimeno, la circostanza che tutela dell’interesse collettivo non ridondi a favore di tutti gli associati non esclude di per sé la legittimazione dell’Ente associativo, che può essere messa in discussione solo se si profili un contrasto tra l’interesse azionato e quello degli altri associati, in quanto portatori di un interesse opposto (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Ad.Pl., 20 febbraio 2020, n. 6).

Nel caso di specie non sussiste alcun conflitto di interessi tra i diversi associati, poiché la tutela azionata non contrasta con le posizioni di cui sono titolari i Centri di soccorso non iscritti all’albo.

Sul punto non è condivisibile la tesi, prospettata dalla controinteressata, secondo la quale l’accoglimento del ricorso danneggerebbe altri Centri di soccorso, cui sarebbe preclusa la possibilità di operare quali ausiliari del custode acquirente Sangalli.

L’affermazione è apodittica e priva di fondamento perché l’ordinanza non incide sull’autonomia contrattuale dei Centri di soccorso non iscritti all’albo, né dilatandola, né riducendola, sicché essi, in caso di annullamento, potrebbero continuare ad assumere funzioni ausiliare del custode acquirente.

Piuttosto, va osservato che, seppure l’azione proposta è idonea a determinare un vantaggio diretto per gli associati compresi nell’albo prefettizio, resta fermo che è riferibile all’intera categoria l’interesse ad evitare l’uso illegittimo del potere di ordinanza contingibile, di per sé idoneo ad incidere in modo generale e pregiudizievole sull’autonomia contrattuale di tutti gli associati.

Parimenti è infondata l’eccezione di inammissibilità per insussistenza delle condizioni di proposizione di un ricorso collettivo.

Secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa (cfr. ex multis Tar Lazio, sez. III, 14 settembre 2021, n. 9795), la proposizione contestuale di un’impugnativa da parte di più soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro atti tra loro connessi, presuppone il rispetto di stringenti requisiti, di segno negativo e positivo.

I primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri.

I secondi consistono, invece, nell’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi.

La controinteressata ritiene che tali presupposti non sussistano in ragione della posizione di A, che sarebbe distonica rispetto a quella degli altri ricorrenti.

La tesi è infondata.

Si è già evidenziato che A agisce per la tutela di un interesse di cui è titolare e che si armonizza con quello degli altri ricorrenti, senza che possa configurarsi, tra i diversi soggetti che hanno proposto l’impugnazione, una situazione di contrasto di interessi.

Resta ferma, inoltre, l’identità degli atti impugnati e dei profili di illegittimità denunciati.

Va, pertanto, ribadita l’infondatezza delle eccezioni proposte.

3) E’ fondata la censura diretta a contestare la mancata delimitazione temporale dell’efficacia dell’ordinanza impugnata.

L’ordinanza è stata adottata ai sensi dell’art. 2 del TULPS, in base al quale “il prefetto, nel caso di urgenza o per grave necessità pubblica, ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica. Contro i provvedimenti del prefetto chi vi ha interesse può presentare ricorso al ministro per l’interno”.

La norma disciplina un potere extra ordinem, la cui legittimità è correlata a determinati presupposti.

L’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente postula la sussistenza di un pericolo concreto che impone di provvedere in via d’urgenza con strumenti extra ordinem, per fronteggiare emergenze per l’ordine pubblico e la sicurezza pubblica, ossia situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile di pericolo attuale e imminente per gli interessi indicati, non fronteggiabili con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento.

Il provvedimento, oltre a dover riflettere canoni di proporzionalità, è connotato dalla necessaria provvisorietà e temporaneità dei suoi effetti, non essendo possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità.

Il potere di ordinanza presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da una congrua motivazione;
proprio in ragione di tali situazioni si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale (ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 13 settembre 2023, n. 8297).

Si tratta di intervenire urgentemente con una misura eccezionale di carattere provvisorio e proprio la natura extra ordinem della misura ne impone la temporaneità degli effetti.

L’adozione dell’ordinanza di necessità ed urgenza si configura quale extrema ratio dell’ordinamento, ossia quale rimedio straordinario che l’amministrazione ha a disposizione per fronteggiare situazioni eccezionali e imprevedibili, non altrimenti governabili;
proprio la peculiare fisionomia di tali ordinanze rende necessaria la fissazione di un termine finale di efficacia del provvedimento, allo scopo di non istituzionalizzare situazioni emergenziali.

Nel caso di specie difetta l’individuazione di un termine finale di efficacia dell’intimazione del Prefetto.

L’ordinanza stabilisce che la custodia dei veicoli da parte dei soggetti iscritti all’albo dovrà essere garantita fino al liberamento di posti presso il deposito del Custode Acquirente e comunque per un tempo di 90 giorni dalla data di entrata in deposito, successivamente prorogabile.

E’ evidente, nonostante le contrarie considerazioni sviluppate dall’amministrazione, che il termine di 90 giorni non delimita l’efficacia dell’ordinanza, ma stabilisce solo il tempo di durata della custodia presso i soggetti iscritti all’albo;
oltretutto si tratta di un termine prorogabile e pertanto non certo nella sua effettiva durata.

L’ordinanza non ha un’efficacia limitata nel tempo, sicché non è coerente con i connotati caratteristici della misura, quali la provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti.

La mancanza di un termine trasforma nei fatti il provvedimento extra ordinem in uno strumento ordinario di regolazione della fattispecie, in violazione del paradigma normativo di riferimento.

Va, pertanto, ribadita la fondatezza della censura in esame.

4) Seppure la censura esaminata travolga radicalmente il provvedimento, con piena soddisfazione degli interessi dedotti in giudizio, nondimeno il Tribunale ritiene di esaminare le ulteriori contestazioni con le quali si evidenzia l’incoerenza del provvedimento laddove introduce una correlazione tra la disciplina convenzionale, che regola il rapporto tra l’amministrazione e il custode acquirente e la previsione dell’art. 8 del d.p.r. 1982 n. 571.

La norma da ultimo citata stabilisce nei primi due commi che “Limitatamente ai casi di sequestro di veicoli a motore e di natanti, il pubblico ufficiale che ha proceduto al sequestro, se riconosce che non è possibile o non conviene custodire il veicolo a motore o il natante presso uno degli uffici di cui al primo comma dell’articolo precedente, può disporre che la custodia avvenga presso soggetti pubblici o privati individuati dai prefetti e dai comandanti di porto capi di circondario qualora si tratti di natanti, ovvero può disporre che la stessa avvenga in luogo diverso nominando il custode ed informando il capo dell’ufficio ovvero il dipendente preposto al servizio ai sensi del secondo comma del precedente art.