Pubblicato il 10/05/2022

N. 05800/2022 REG.PROV.COLL.

N. 08984/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8984 del 2021, integrato da due atti per motivi aggiunti, proposto dal Fallimento Lido Toschi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato C B con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento (prot. n. 206197/RU) del 21 giugno 2021 della Direzione Giochi - Ufficio Bingo dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

- della relativa nota di trasmissione (prot. n. 206270/RU) del 21 giugno 2021 della Direzione Giochi - Ufficio Bingo dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

- del provvedimento (prot. n. 334242/RU) del 9 settembre 2021 della Direzione Giochi - Ufficio Bingo dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

quanto al primo atto per motivi aggiunti datato 22 settembre 2021:

- del provvedimento (prot. n. 345091/R.U.) del 17 settembre 2021 della Direzione Giochi - Ufficio Bingo dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

- della relativa nota di trasmissione (prot. n. 345107/R.U.) del 17 settembre 2021 della Direzione Giochi - Ufficio Bingo dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

- nonché di ogni altro atto ad essi presupposto e conseguente, ancorché incognito;

quanto al secondo atto per motivi aggiunti datato 23 novembre 2021:

a) del provvedimento del 4 novembre 2021 (prot. n. 411251/RU) a firma del Direttore della Direzione Giochi - Ufficio Bingo dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

b) di ogni altro atto ad esso presupposto e conseguente, ancorché incognito, ivi espressamente compresi, per quanto occorrer possa, l'art. 9, comma 1, D.M. 31 gennaio 2000, n. 29, l'art. 6 della convenzione della concessione del gioco del bingo, l'art. 13 dell'atto integrativo della convenzione di concessione, il Decreto Direttoriale ADM 4 marzo 2014 (prot. 2014/18603) e la nota ADM 18 novembre 2020 (Prot. n. 420240/2020), oltre a quelli già impugnati con ricorso principale e con il precedente ricorso per motivi aggiunti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 maggio 2022 il dott. L I e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Lido Toschi s.r.l. svolge attività di gestione del gioco del bingo presso la sala bingo posta in Ancona, via della Ricostruzione, 1 ang. Via Valle Miano, 17, in forza della concessione n. 246/08/R, rilasciata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in regime di proroga ai sensi dell’art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014).

Con provvedimento datato 21 giugno 2021, l’Agenzia ha ordinato la sospensione del suddetto titolo abilitativo non avendo il concessionario provveduto al deposito di “idonea cauzione a mezzo fidejussione bancaria a prima richiesta o polizza assicurativa equivalente” per l’anno 2021, ai sensi dell’articolo 9, comma 1, del decreto del Ministro delle Finanze 31 gennaio 2000, n. 29, e degli artt. 6 e 12, comma 1 della convenzione di concessione, comunicando altresì l’avvio del procedimento di decadenza dalla titolarità della concessione n. 246/08/R in proroga, come previsto dall’articolo 13 della stessa convenzione.

Con il successivo provvedimento datato 17 settembre 2021, l’Agenzia ha quindi disposto la decadenza della convenzione di concessione n. 246/08/R, “ai sensi e per gli effetti dell’art. 3, comma 1, del D.M. 31 gennaio 2000, n. 29, e dell’art. 13, comma 1, della concessione”, in quanto, non avendo il concessionario depositato la cauzione, era venuto meno nel corso del rapporto uno dei “requisiti indispensabile per l’attribuzione della concessione di cui al regolamento e al relativo bando di gara”.

La Lido Toschi s.r.l. ha impugnato i due provvedimenti dell’Agenzia del 21 giugno 2021 e del 17 settembre 2021 contestando sostanzialmente il difetto di motivazione del potere di sospensione del titolo abilitativo previsti nell’art. 12, comma 1 della convenzione ai sensi del quale “nei casi di particolare gravità, ovvero quando se ne ravvisi l’opportunità ai fini dell’accertamento dei fatti e della tutela dei diritti e de-gli interessi dell’Amministrazione, può essere disposta la sospensione della concessione, con la conseguente chiusura della sala”.

Lamenta in particolare che l’amministrazione non avrebbe considerato il grado di colpevolezza dell’istante e il contesto temporale in cui è maturata la trasgressione in quanto il “mancato deposito della garanzia” è “avvenuto nell’ambito di una temperie - tuttora sfortunatamente persistente - di gravissima e straordinaria emergenza epidemiologica” che ha determinato la sospensione per un lunghissimo lasso temporale delle attività di gioco pubblico la cui “ripartenza” è stata sancita soltanto a far data dal 1° luglio 2021. Peraltro, troverebbe applicazione l’art. 103, comma 2, D.L. n. 18/2020 (c.d. “Decreto Cura Italia”), che avrebbe disposto la conservazione di validità e di efficacia per “l’intera gamma degli atti amministrativi con effetto ampliativo della sfera giuridica dei destinatari”.

Sotto altro profilo lamenta la violazione dell’art. 21-quater L. n. 241/1990 poiché il provvedimento di sospensione non reca alcun termine finale di efficacia “palesandosi così sine die”.

Con un primo atto di motivi aggiunti ha integrato il ricorso introduttivo contestando, con riferimento al provvedimento di decadenza, la circostanza per cui l’amministrazione avesse disposto la decadenza laddove la ricorrente – dopo la sospensione dell’attività – aveva iniziato a porre in essere quanto necessario per regolarizzare la propria posizione e conservare quindi il possesso dei requisiti per il proseguimento del rapporto concessorio, nonché la violazione dei principi di proporzialità nella scelta della sanzione da applicare in concreto. Sotto altro profilo deduce la violazione dell’art. 8, comma 2, della legge n. 241/1990, in quanto il provvedimento sarebbe stato adottato in assenza di una comunicazione di avvio del relativo procedimento.

In data 30 ottobre 2021, la ricorrente ha depositato una polizza fideiussoria prestata dalla Mutua Società di Mutuo Soccorso in data 8 ottobre 2021 in relazione all’anno 2021 del rapporto concessorio.

Con nota del 4 novembre 2021, l’Agenzia ha comunicato che la predetta fideiussione, prestata dalla ricorrente, “non è una garanzia che possa essere accettata, in quanto emessa da Società che non rientra tra gli Istituti bancari o assicurativi previsti dall’art. 9, comma 1, del Decreto ministeriale 31 gennaio 2000, n. 29 e dalla convenzione della concessione del gioco del bingo all’art. 6, oltre che dalla normativa sulle garanzie da prestare alle Pubbliche Amministrazioni, aggiungendo che la fideiussione “è anche giunta tardivamente dopo che lo scrivente Ufficio disponeva prima la sospensione della convenzione della concessione n. 246/08/R in proroga con provvedimento del 21 giugno 2021 prot. n. 206270/RU, poi, perdurando l’inadempimento del deposito di valida e idonea fidejussione, la decadenza della medesima con provvedimento del 17 settembre 2021 prot. n. 345091/RU …”.

Con un secondo atto per motivi aggiunti Lido Toschi s.r.l. ha impugnato il provvedimento del 4 novembre 2021 contestandone i presupposti su cui la stessa nota era stata assunta, oltre che per violazione delle garanzie procedimentali.

Con ordinanza n. 6546/2021 la Sezione ha respinto la richiesta di misure cautelari evidenziando, in particolare, come “il gravame, alla luce della delibazione che caratterizza la presente fase del giudizio, non appare assistito da sufficiente fumus boni iuris poiché il provvedimento di decadenza impugnato accerta e dà atto della mancata prestazione da parte della ricorrente di una “cauzione a mezzo fidejussione bancaria a prima richiesta o polizza assicurativa equivalente”, che costituisce elemento essenziale per lo svolgimento per l’anno 2021 dell’attività di gestione del gioco del bingo”.

Interposto appello avverso la predetta ordinanza, il Consiglio di Stato con ordinanza n. 217/2022 respingeva il gravame sottolineando come “sia le censure procedimentali che sostanziali non appaiono assistite da una adeguata previsione di accoglimento, anche tenuto conto della dirimente circostanza che lo scrutinio di validità del provvedimento impugnato effettivamente lesivo (la decadenza dal rapporto concessorio) deve essere effettuato alla luce delle circostanze di fatto e diritto presenti al momento della sua emanazione”.

Nel costituirsi in giudizio la difesa dell’Agenzia ha puntualmente replicato alle censure sollevate dalla ricorrente.

Nelle more del giudizio e, precisamente, in data 14 febbraio 2022, il Tribunale di Larino ha dichiarato il fallimento della società Lido Toschi s.r.l., decretando così l’interruzione del processo.

Con atto di riassunzione del 7 aprile 2022, depositato in giudizio, il Fallimento Lido Toschi s.r.l. ha formalmente manifestato la volontà di proseguire e riassumere il giudizio n. 8984/2021, insistendo per l’accoglimento del gravame.

All’udienza del 4 maggio 2022, dopo la discussione di rito, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso principale proposto nei confronti dell’atto di sospensione del titolo concessorio è divenuto improcedibile sia perché ha ormai terminato i suoi effetti sia perché è stato sostituito dal provvedimento di decadenza. Poiché è sulla decadenza che si appunta l’attuale interesse a ricorrere, l’eventuale annullamento dei precedenti atti gravati con il ricorso introduttivo non sarebbe, in parte qua, più di alcuna utilità alla ricorrente.

Del resto, dall’esito del gravame proposto nei confronti dell’atto di decadenza adottato dall’ADM dipendono anche le sorti del secondo ricorso per motivi aggiunti poiché, ove i primi motivi aggiunti dovessero essere respinti, i secondi motivi (aggiunti) diverrebbero improcedibili in quanto la ricorrente non avrebbe più interesse per dolersi della successiva nota dell’amministrazione.

La questione centrale della controversia verte quindi sulla legittimità del provvedimento di decadenza datato 19 settembre 2021 poiché è in relazione permane l’interesse ad agire della ricorrente.

Il ricorso proposto contro il provvedimento di decadenza va respinto.

Sono infatti infondate le censure sollevate nei confronti del provvedimento di decadenza.

Il decreto del Ministro delle Finanze 31 gennaio 2000, n. 29, contiene le regole di disciplina del rapporto concessorio relativo al gioco del bingo.

L’art. 9 cit. stabilisce che “il concessionario presta all'Amministrazione finanziaria cauzione, a mezzo di fidejussione bancaria a «prima richiesta» o polizza assicurativa equivalente, di lire 1 miliardo (pari a   516.456,89) per ciascuna sala, al fine di garantire l'adempimento dei propri obblighi”.

Il precedente art. 3 cit. sancisce che “il Ministero delle finanze dichiara la decadenza dalla concessione quando vengano meno i requisiti per l'attribuzione della concessione di cui al presente regolamento e al relativo bando di gara. La concessione è inoltre revocata:

… b) quando nello svolgimento dell'attività sono commesse violazioni delle disposizioni del presente regolamento;
c) quando vengono accertati gravi irregolarità amministrative o il mancato rispetto degli obblighi fiscali”.

L’art. 6 della convenzione di concessione precisa inoltre che il concessionario presta all’amministrazione finanziaria cauzione, a mezzo fidejussione bancaria a “prima richiesta” o polizza assicurativa equivalente di € 516.459,89 per ciascuna sala, al fine di garantire l’adempimento dei propri obblighi.

L’art. 13 della convenzione ribadisce che la decadenza della concessione è disposta “quando vengano meno i requisiti per l'attribuzione della concessione di cui al bando di gara” e “quando nello svolgimento dell’attività sono commesse gravi violazioni delle disposizioni del decreto ministeriale 31 gennaio 2000, n. 29…”.

Dall’insieme delle diposizioni sopra esposte emerge come la prestazione della “cauzione, a mezzo di fidejussione bancaria a «prima richiesta» o polizza assicurativa equivalente” costituisce uno dei “requisiti per l'attribuzione” della concessione che, laddove vengano meno nel corso del rapporto, compartano la decadenza dal rapporto concessorio.

Nel caso di specie, si è appunto verificato questo.

La cauzione è prevista a garanzia dell’interesse dell’erario al corretto adempimento degli impegni presi dal concessionario per conto dell’amministrazione finanziaria.

Il concessionario non ha provveduto a fornire, nel corso del rapporto in essere per l’anno 2021, idonea cauzione, facendo così venir meno uno dei “requisiti per l'attribuzione” della concessione che, in quanto tali, devono sussistere al momento del rilascio del titolo e persistere per tutta la durata del rapporto.

La conseguenza del venir meno del requisito per l'attribuzione della concessione è la decadenza dal rapporto concessorio che è misura di carattere amministrativo che accerta il venir meno di un presupposto indispensabile per la prosecuzione del rapporto (cfr. i precedenti della Sezione n. 1930/2021 e, più in generale sull’istituto della decadenza, n. 1180/2022, n. 7686/2021). Al ricorrere del presupposto per essa previsto, la decadenza si pone quale atto di natura vincolata che prescinde da ogni indagine sul profilo soggettivo del comportamento del concessionario, salvo ovviamente il limite dell’inesigibile.

Per opporsi alla decadenza non basta rilevare di essersi attivati per reperire la cauzione (già) prima di ricevere sanzione.

In relazione all’anno 2021, la cauzione andava prestata al momento dell’inizio dell’anno solare oppure, in mancanza, andava prestata prima che venisse disposta la decadenza la quale pertanto è legittimamente adottata ove assunta sul presupposto della mancanza del requisito previsto dall’ordinamento di settore per la continuazione del rapporto concessorio;
cosa che nella specie non è avvenuta avendo la ricorrente fornito la cauzione - al di là della validità della specifica cauzione prestata - nel mese di ottobre 2021.

Per opporsi alla decadenza inoltre non basta allegare la grave “emergenza epidemiologica” che ha interessato il Paese.

La ricorrente non collega il factum principis allegato all’impossibilità di richiedere e acquisire un’idonea cauzione, fermo restando che il concessionario diligente è tenuto a sapere che ogni anno deve fornire idonea cauzione e che, peraltro, per l’anno 2021 l’Agenzia aveva sollecitato la cauzione con nota RU n. 420240/2020 del 18 novembre 2020 e quindi prima dell’esplosione dell’emergenza sanitaria (avvenuta nel corso del 2021).

Infine per opporsi alla decadenza non rileva il richiamo all’art. 103, comma 2, d.l. n. 18/2020 secondo cui, nel testo ratione temporis vigente, “tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e la data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza …”.

La disposizione invocata non riguarda, evidentemente, l’ultrattività di provvedimenti autorizzatori che vengono meno a causa dell’assenza di un requisito di attribuzione, ma l’ultrattività dei provvedimenti in scadenza - sotto il profilo temporale - nel periodo dell’emergenza sanitaria.

Non sussiste in ultimo la violazione delle garanzie procedimentali poiché come emerge dalla documentazione versata in giudizio e dalla stessa motivazione del provvedimento gravato, l’amministrazione ha ampiamente assicurato il contraddittorio procedimentale.

In conclusione, il ricorso introduttivo è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;
i motivi aggiunti proposti contro il provvedimento di decadenza del 17 settembre 2021 sono infondati e vanno pertanto respinti;
di conseguenza, attesa l’infondatezza della precedente impugnativa, i secondi motivi aggiunti formulati nei confronti della nota del 4 novembre 2021 sono inammissibili.

La peculiarità dell’oggetto della controversia, con particolare riguardo ai profili di improcedibilità del gravame, giustifica la compensazione delle spese di giudizio.