Pubblicato il 14/04/2021

N. 00515/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00832/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO I

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 832 del 2020, proposto da
Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato M L F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Vagli Sotto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato P C P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Nuova A.S.B.U.C. di Vagli di Sotto e Stazzema limitatamente alla frazione di Arni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Roberta Crescentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale di Vagli di Sotto n. 42 del 9 giugno 2018, nonché di ogni atto ad esso presupposto, consequenziale e comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Vagli Sotto e della Nuova A.S.B.U.C. di Vagli di Sotto e Stazzema limitatamente alla frazione di Arni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. P G nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2021, tenutasi da remoto in video conferenza ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137/2020, convertito in legge n. 176/2020, come modificato dall’art. 1 co. 17 del d.l. n. 183/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Regione Toscana ha riassunto dinanzi a questo T.A.R., a seguito di regolamento preventivo di giurisdizione, il giudizio da essa originariamente promosso dinanzi al Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana avverso la deliberazione consiliare del Comune di Vagli Sotto n. 42 del 29 giugno 2018, della quale aveva chiesto dichiararsi la nullità o pronunciarsi l’annullamento.

Con detta deliberazione, era stato approvato uno schema di accordo transattivo tra il Comune e la Nuova amministrazione Separata dei Beni di Uso Civico di Vagli Sotto e, limitatamente alla frazione di Arni, di Stazzema (di seguito, Nuova A.S.B.U.C.), inteso a porre fine all’articolato contenzioso pendente fra i due enti in diverse sedi giurisdizionali e relativo – in estrema sintesi – alla natura civica o meno di terreni ricadenti nel territorio comunale.

Con ordinanza n. 9282 del 20 maggio 2020, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno dichiarato l’appartenenza della lite alla giurisdizione del giudice amministrativo, poiché in essa “ non si contesta la determinazione delle terre ad uso civico da parte della Regione, chiedendosene una diversa, ma si contesta la legittimità di una deliberazione del Comune di Vagli Sotto, avente ad oggetto l'approvazione di uno "schema di un accordo transattivo", che, ove effettivamente stipulato, finirebbe - secondo l'assunto della Regione Toscana - per interferire con i poteri regionali ”.

In altre parole, secondo la Corte, “ oggetto del presente giudizio non è la determinazione della qualitas soli di alcune terre con riferimento alla loro appartenenza al demanio civico (le terre soggette ad uso civico sono state già individuate dalla Regione con deliberazione impugnata dinanzi al Commissario per la liquidazione degli usi civici), bensì la legittimità amministrativa di una deliberazione del consiglio comunale di Vagli Sotto, che si assume adottata in violazione di legge e della quale si chiede l'annullamento, senza alcuna domanda di accertamento della qualitas soli ”.

Da qui la conclusione che il petitum sostanziale depone chiaramente per la giurisdizione del G.A..

Con l’atto di riassunzione, la Regione Toscana riproduce integralmente il ricorso già proposto al Commissario per gli usi civici e aggiunge che, nelle more, il Tribunale di Lucca e la Corte d’appello di Firenze avrebbero accertato e dichiarato l’esistenza di una situazione di ineleggibilità e incompatibilità in capo ad alcuni consiglieri della Nuova A.S.B.U.C. di Vagli Sotto e Stazzema, a conferma della fondatezza delle censure mosse alla deliberazione comunale n. 42/2018.

Conclude pertanto, affinché la deliberazione sia dichiarata nulla o annullata, ovvero in subordine disapplicata, o, in ulteriore subordine, affinché il T.A.R. adotti il provvedimento più opportuno a tutela del demanio civico.

1.1. Resistono al ricorso il Comune di Vagli Sotto e la Nuova A.S.B.U.C..

1.2. Nella camera di consiglio del 20 ottobre 2020, la regione ha rinunciato alla domanda cautelare riproposta in sede di riassunzione.

1.3. Nel merito, la causa è stata trattenuta in decisione sulla base degli atti e senza discussione orale nell’udienza del 9 febbraio 2021, tenutasi da remoto in video conferenza, in ossequio alla disciplina di contrasto dell’epidemia da Covid-19 dettata per il processo amministrativo dall’art. 25 del d.l. n. 138/2020, convertito in legge n. 176/2020, come modificato dall’art. 1 co. 17 del d.l. n. 183/2020.

2. Con la deliberazione consiliare n. 42/2018, il Comune di Vagli Sotto ha approvato lo schema di un accordo transattivo da concludersi con la Nuova A.S.B.U.C. di Vagli Sotto e Stazzema (Arni), articolato nei seguenti punti:

a) riconoscimento della natura civica delle terre aventi destinazione agrosilvopastorale tra quelle individuate come demanio collettivo della popolazione di Vagli Sotto nell’istruttoria demaniale condotta su incarico della Regione Toscana dal Dott. Agr. Monaci e recante il titolo “ Ricerca sulla consistenza delle terre di demanio civico di Vagli Sotto ed Arni ”, approvata dalla Regione Toscana con decreto dirigenziale adottato del 13 maggio 2013, n. 1651;

b) riconoscimento del potere di gestione – sulle terre di demanio collettivo come sopra individuate e aventi una destinazione agropastorale – in capo alla Nuova Amministrazione Separata dei Beni di Uso Civico (A.S.B.U.C.) del Comune di Vagli Sotto e, limitatamente alla frazione di Arni, del Comune di Stazzema;

c) riconoscimento della natura patrimoniale delle terre intestate catastalmente al Comune di Vagli Sotto e aventi destinazione ad attività estrattiva, con riconoscimento del potere gestorio sulle stesse in capo al Comune di Vagli Sotto e con ripartizione del ricavato derivante da dette terre tra Comune di Vagli Sotto e Nuova Amministrazione Separata dei Beni di Uso Civico (A.S.B.U.C.) del Comune di Vagli Sotto, nella misura del 20% del canone concessorio incassato dal Comune di Vagli Sotto. Nel caso di fusione con altri comuni o scioglimento del medesimo il potere gestorio sarà dell’Amministrazione Separata Beni di Uso Civico del Comune di Vagli Sotto e, limitatamente alla frazione di Arni, del Comune di Stazzema, riconoscendo al Comune le migliorie apportate;

d) definizione del contenzioso pendente mediante condotte processuali tali da condurre a una chiusura in rito di tutti i giudizi in essere sotto qualsiasi profilo e in ogni sede tra i predetti Enti in relazione alle terre di uso civico, dinanzi al giudice speciale commissariale, dinanzi alla Sezione speciale usi civici della Corte d’Appello di Roma e dinanzi alla Corte di Cassazione, nonché dinanzi al giudice ordinario civili e dinanzi al giudice amministrativo, con contestuale rinuncia ad ogni e qualsiasi pretesa fatta valere da parte degli Enti di cui si tratta nei giudizio de quibus, che in sede di giurisdizione amministrativa dovranno essere oggetto di rinuncia ai fini della declaratoria di estinzione ai sensi dell’art. 35, comma 2, lettera c), del d.lgs. n. 104/2010, in sede ordinaria civile dovranno essere abbandonati ai fini di una declaratoria di estinzione ai sensi dell’art. 306 o 307 c.p.c. se pendenti in primo grado, dovendo, invece, per quelli pendenti nei successivi gradi come per quelli pendenti in materia di usi civici dinanzi al competente Commissario o in successivi gradi essere depositato l’atto di transazione definitivo ai fini di una dichiarazione di cessata materia del contendere;

e) affidamento di apposito incarico congiunto ad un tecnico scelto di comune accordo tra le parti per l’individuazione catastale delle terre come sopra riconosciute di demanio collettivo e delle terre come sopra riconosciute di natura patrimoniale;

f) trascrizione presso il Servizio di Pubblicità Immobiliare del competente Ufficio Provinciale del Territorio dell’Agenzia dell’Entrate e volturazione presso gli Uffici Catastali del medesimo Ufficio Provinciale dell’atto transattivo definitivo, contenente elencazione degli estremi catastali delle terre come sopra individuate;

g) ripartizione delle spese inerenti all’incarico da affidarsi come sopra per l’individuazione, su planimetrie catastali, delle terre riconosciute rispettivamente di demanio collettivo e di natura patrimoniale, nonché delle spese occorrenti per la registrazione, la trascrizione e la volturazione dell’atto transattivo definitivo nella misura del 20% a carico dell’ASBUC e l’80% a cari-co del Comune di Vagli Sotto;

h) previsione di una clausola risolutiva espressa per l’eventualità dell’inadempimento di una qualsiasi delle clausole nelle quali si articolerà l’accordo transattivo definitivo;

i) previsione della possibilità che la rinuncia a giudizi pendenti ai fini di una successiva declaratoria di estinzione potrà, salvi i casi in cui essa comporti il passaggio di una sentenza impugnata in giudicato, avvenire anche prima della stipula dell’accordo transattivo definitivo.

Il tutto con salvezza del giudicato formatosi sulla sentenza del Commissario per la liquidazione degli usi civici per Lazio, Umbria e Toscana n. 40/2006.

La Regione Toscana – premesso di essere titolare delle funzioni amministrative in materia di usi civici individuate dall’art. 3 della propria legge n. 27/2014, e di aver approvato in virtù del sopra citato decreto n. 1651/2013 l’istruttoria demandata al dott. G M al fine di accertare le terre di demanio civico del Comune di Vagli Sotto – con il primo motivo di ricorso denuncia l’inammissibilità e invalidità dell’accordo stante il conflitto di interessi ingenerato dalla presenza, nel comitato della Nuova A.S.B.U.C., dei signori M P, M P e A G, rispettivamente Sindaco e Consiglieri del Comune di Vagli di Sotto. La coincidenza tra membri dell’organo di gestione della A.S.B.U.C. e titolari degli organi di rappresentanza e gestione del Comune si porrebbe in evidente e assoluto contrasto con il portato dell’art. 75 del R.D. 332/1928 e sarebbe stata già sanzionata dalla Corte d’appello di Firenze, la quale, con sentenza n. 850/2020, ha confermato la decisione assunta in primo grado dal Tribunale di Lucca che, a sua volta, aveva dichiarato l’ineleggibilità e incompatibilità alla carica di consiglieri dell’A.S.B.U.C. dei predetti signori P, P e G.

Con il secondo motivo, la Regione ricorrente deduce che lo schema di accordo transattivo approvato dal Comune di Vagli Sotto conterrebbe statuizioni in ordine al riconoscimento e all’attribuzione della natura civica o patrimoniale di terreni siti nel territorio comunale, con conseguente lesione delle prerogative e dei poteri ad essa riservati dalla l.r. n. 27/2014. La Regione sarebbe, del resto, l’unico soggetto amministrativo preposto a tutelare i beni di natura civica, mentre il Comune si troverebbe in una posizione di conflitto con l’Ente gestore dei beni in questione. Inoltre, l’ipotesi transattiva sul riconoscimento e la gestione degli usi civici contrasterebbe con i contenuti degli accertamenti di cui all’istruttoria regionale attestante l’esistenza dei terreni di natura civica, ponendosi pertanto l’accordo in conflitto con la tutela dei diritti della collettività civica.

Con il terzo motivo, la ricorrente rivendica di essere parte di tutti i giudizi che formano oggetto dello schema di accordo transattivo approvato tra Comune e Nuova A.S.B.U.C., e di non essere intenzionata a definirli alle condizioni stabilite in quello schema. L’unica ipotesi accettabile di definizione del contenzioso pendente fra le parti potrebbe essere solo quella comportante la rinuncia del Comune di Vagli Sotto alle opposizioni presentate nei confronti del già menzionato decreto dirigenziale n. 1651/2013 e della nota prot. N. AOO-GRT 153780/G.50.10.50 del 10 giugno 2013 e, quindi, la conferma della esecutività di tali provvedimenti regionali. Ribadisce in ogni caso l’illegittimità di un accordo che sarebbe concluso da Comune e A.S.B.U.C. in manifesto conflitto di interessi.

2.1. Le difese resistenti sollevano una serie di eccezioni pregiudiziali in buona misura sovrapponibili.

Il ricorso sarebbe inammissibile per genericità dei motivi e, comunque, occorrerebbe disporre la sospensione del presente procedimento ai sensi dell’art. 295 c.p.c., in attesa della definizione con sentenza passata in giudicato del giudizio civile inerente la eleggibilità dei signori P, P e G a componenti del Comitato A.S.B.U.C..

Ancora, il ricorso sarebbe tardivo e, a monte, inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione, giacché il procedimento conciliativo avviato tra Comune e A.S.B.U.C. ai sensi dell’art. 29 co. 5 della legge n. 1766/1927 non si completerebbe con l’accordo delle parti, ma richiederebbe una successiva approvazione amministrativa, mancando la quale una fase giurisdizionale non sarebbe neppure ipotizzabile.

Nella fattispecie, per di più, a mancare sarebbe lo stesso accordo transattivo, mai sottoscritto tra gli organi rappresentativi dei due enti interessati, come riconosciuto dalla stessa Regione, con la conseguenza che in capo a quest’ultima non potrebbe configurarsi alcun interesse all’impugnazione.

Ne discenderebbe l’inammissibilità della domanda di accertamento della nullità/annullamento proposta in via principale, come pure di quella subordinata di disapplicazione, atteso che la conciliazione rappresenterebbe una modalità, prevista dalla stessa legge n. 1766 del 1927, di definizione della controversia alternativa alla pronuncia di merito.

Nulla e/o inammissibile per indeterminatezza sarebbe, infine, la domanda formulata dalla Regione in via di “ulteriore ipotesi subordinata” e volta all’adozione del provvedimento “più opportuno a tutela del demanio civico”.

2.1.1. Le eccezioni sono fondate nei sensi di seguito precisati.

Come riferito in narrativa, con l’ordinanza n. 9282/2020 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno chiarito che la presente controversia, incardinata inizialmente dinanzi al Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana, non ha ad oggetto la determinazione della qualitas soli di alcune terre e la loro appartenenza al demanio civico, bensì la legittimità di un provvedimento amministrativo, la deliberazione n. 42/2018 del Comune di Vagli Sotto, che la Regione Toscana assume lesiva delle proprie prerogative in materia di usi civici.

La giurisdizione del giudice amministrativo non può venire rimessa in discussione sul presupposto che l’accordo transattivo fra Comune di Vagli Sotto e Nuova A.S.B.U.C., in mancanza dell’approvazione richiesta dall’art. 29 co. 5 della legge n. 1766/1927, non radicherebbe alcun potere giurisdizionale di verifica, non potendosi chiedere al giudice di esercitare una funzione suppletiva di controllo sulla transazione.

Le stesse parti resistenti ricordano, infatti, che nessuna transazione è ancora intercorsa fra di loro, il che conferma come la materia del contendere sia circoscritta alla legittimità della delibera comunale recante l’approvazione dello schema di transazione e l’autorizzazione alla sua sottoscrizione ad opere del Sindaco: delibera che assolve alla funzione della determina a contrarre e che, conformemente a quanto richiesto per le transazioni stipulate da enti pubblici (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. III, 7 luglio 2011, n. 4083), contiene l’esame e la valutazione dei rischi connaturati alla scelta conciliativa.

Che si tratti di un vero e proprio provvedimento amministrativo è incontrovertibile e fonda la giurisdizione del G.A. come affermata dalla Corte di Cassazione.

Per questo aspetto, il ricorso è senz’altro ammissibile. Non lo è, di contro, sotto il profilo dell’interesse ad agire.

La Regione Toscana, nel replicare alle eccezioni avversarie sul punto, deduce che la delibera impugnata sarebbe immediatamente e gravemente pregiudizievole per la conservazione del demanio collettivo civico di Vagli di Sotto e Arni e per il rispetto dei diritti della collettività civica, nonché per il corretto andamento dei procedimenti giudiziari pendenti in materia di usi civici tra Comune di Vagli Sotto, Nuova A.S.B.U.C. e Regione Toscana. Lamenta, in particolare, che il Comune intenderebbe illegittimamente attribuirsi l’intestazione e la gestione di terreni marmiferi in danno della collettività civica e con importanti conseguenze anche ambientali ed economiche;
e rivendica la propria competenza esclusiva sull’ammissione, gestione e approvazione delle conciliazioni in materia di usi civici al di fuori dei procedimenti giudiziari.

A sostegno del ricorso vi è, dunque, la difesa delle competenze che la legge attribuisce alla Regione in materia di usi civici.

È noto che le funzioni amministrative attribuite allo Stato dalla legge n. 1766/1927, sul riordino degli usi civici, sono state trasferite alle Regioni dall’art. 66 del d.P.R. n. 616/1977. Le funzioni regionali si affiancano a quelle dei Commissari per la liquidazione degli usi civici, ai quali compete l’esercizio della giurisdizione nelle controversie aventi a oggetto l’esistenza, la natura e la estensione dei diritti di uso civico e che, in tale ambito, sono anche titolari di un potere di iniziativa processuale la cui tenuta, sul piano costituzionale, è stata ritenuta pur transitoriamente giustificata dal Giudice delle leggi in attesa del riordino generale della materia (cfr. Corte Cost., 20 febbraio 1995, n. 46).

In Toscana, la disciplina di riferimento è costituita dalla legge regionale n. 27/2014, che, per quanto qui rileva, demanda alla Regione la vigilanza sulla gestione dei beni del demanio collettivo civico da parte del soggetto gestore e i relativi poteri sostitutivi, le autorizzazioni inerenti il mutamento di destinazione dei beni del demanio collettivo civico, le alienazioni e le ipotesi di affidamento in gestione, l’affrancazione dei canoni di natura enfiteutica, lo scioglimento di promiscuità e la liquidazione dei diritti d’uso civico su terreni di proprietà altrui, la dichiarazione di chiusura delle operazioni relative all’accertamento e alla sistemazione complessiva e definitiva degli usi civici e l’archiviazione dei relativi procedimenti, la gestione delle procedure conciliative (art. 3 co. 1 lett. f) , i) , l) , m) , n) ).

In particolare, il mutamento di destinazione e l’alienazione dei beni del demanio collettivo civico sono autorizzati dalla Regione (artt. 9 e 10 della legge), la quale ha facoltà di nominare un commissario laddove, fra l’altro, il soggetto gestore degli usi civici incorra nel compimento di atti idonei a comprometterne l’integrità e la consistenza (art. 29 della legge).

La Regione dispone altresì del potere di promuovere apposite procedure conciliative da svolgersi in sede stragiudiziale dinanzi alle commissione appositamente costituite e destinate a concludersi, in caso di esito positivo, con un decreto dirigenziale di presa d’atto che dà esecuzione al verbale redatto dalla commissione (art. 26 della legge e artt. 30 e ss. del regolamento attuativo approvato con d.P.G.R. n. 52/r/2015).

L’approvazione regionale delle conciliazioni concluse in sede giurisdizionale è invece prevista in termini generali, per i giudizi pendenti dinanzi ai Commissari per la liquidazione degli usi civici, dall’ultimo comma dell’art. 29 della legge n. 1766/1927 (il riferimento della norma al Ministero dell’economia nazionale deve intendersi superato e sostituito a seguito del trasferimento di funzioni).

Tanto premesso, lo schema di transazione approvato dal Comune di Vagli Sotto riguarda l’intero contenzioso giurisdizionale pendente con la Nuova A.S.B.U.C., ivi compreso quello dinanzi al Commissario per la liquidazione degli usi civici in primo grado, o nei successivi gradi di giudizio, relativamente all’accertamento della qualitas soli e/o all’estensione dei diritti di uso civico su fondi ricadenti nel territorio comunale. Per tale contenzioso, lo schema stesso prevede il deposito dinanzi al giudice dell’atto di transazione al fine di conseguire la dichiarazione di cessata materia del contendere, la quale presuppone evidentemente che la transazione sia ritualmente approvata anche dalla Regione ai sensi del citato art. 29 ultimo comma l. n. 1766/1927.

Se così è, deve escludersi che l’approvazione dello schema di transazione sia idonea a pregiudicare le prerogative regionali in materia di tutela dei beni collettivi, giacché essa costituisce un atto preparatorio privo di rilevanza esterna e destinato ad assumere concreta lesività solo per effetto della stipula dell’accordo transattivo, che allo stato non risulta essere intervenuta.

Non solo. L’approvazione regionale rappresenta un elemento costitutivo della transazione raggiunta ai sensi dell’art. 29 della legge n. 1766/1927 (cfr. Cass. civ., SS.UU., 20 gennaio 1989, n. 297), di modo che a maggior ragione non può ravvisarsi un interesse all’immediata e autonoma impugnativa giurisdizionale della delibera comunale n. 42/2018 in capo alla Regione Toscana, titolare del potere amministrativo di verifica preventiva circa la rispondenza della conciliazione/transazione alle esigenze di tutela del demanio collettivo civico ed ai fondamentali caratteri di inusucapibilità, imprescrittibilità e inalienabilità, se non nei limiti stabiliti dalla legge, dei beni civici.

Di analoghe potestà, come si è visto, la Regione è titolare anche nei confronti delle conciliazioni concluse in via amministrativa ex art. 26 l.r. n. 27/2014, il che conferma l’insussistenza dell’interesse all’impugnativa giurisdizionale anche a voler qualificare come stragiudiziale la transazione approvata – ma non ancora stipulata – dal Comune di Vagli Sotto.

Si aggiunga che, a ben vedere, con la stipula della transazione il Comune non farebbe altro che disporre dei beni e diritti che gli sono propri, e non di quelli di uso civico. All’origine dei pregiudizi paventati dalla Regione non vi sono, pertanto, le scelte comunali, ma quelle dell’A.S.B.U.C., alle quali appunto si riferisce il sistema di controlli demandato alla stessa Regione dalla più volte menzionata l.r. n. 27/2014.

Ne risulta ulteriormente confermata l’inidoneità della deliberazione qui impugnata a ledere gli interessi afferenti alla tutela dei beni di uso civico, che restano pur sempre presidiati in ultima analisi dalla Regione ricorrente.

2.1.2. Alla luce di quanto precede, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di interesse in ogni sua domanda, con assorbimento di ogni restante questione, di rito e di merito.

2.1.3. Le spese di lite seguono la soccombenza della Regione ricorrente e includono quelle del regolamento di giurisdizione, come statuito dalle SS.UU. con l’ordinanza n. 9282/2020.