Pubblicato il 07/12/2022

N. 01086/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00925/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 925 del 2018, proposto da
Autostrada Torino Ivrea Valle D'Aosta - Ativa S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A C e P M C A D G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’avvocato P M C A D G in Torino, corso Re Umberto, n. 23;

contro

Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Torino, via Arsenale, n. 21;

per l'annullamento

del provvedimento M_INF-SVCA-14882 del 9.7.2018 con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha restituito il progetto esecutivo relativo ai “ Lavori di adeguamento della sopraelevata di Moncalieri sulla diramazione autostradale di Moncalieri – fase 2. Rinforzi strutturali e adeguamento sismico”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. Luca Emanuele Ricci all'udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del giorno 14 novembre 2022 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente ATIVA s.p.a. gestisce in concessione la rete autostradale costituita dal tratto Torino - Ivrea - Quincinetto dell'autostrada A5 Torino - Aosta, dalla bretella A4/5 Ivrea - Santhià e dal Sistema Autostradale Tangenziale di Torino (SATT), inclusivo della diramazione per Pinerolo. Il rapporto di concessione è regolato da una Convenzione sottoscritta da ATIVA con ANAS in data 07.11.2007 e scaduta il 31.08.2016. A partire da quella data il gestore opera in regime di prorogatio .

1.1. Con provvedimento prot. 14882 del 09.07.2018, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) ha restituito il progetto esecutivo presentato da ATIVA e relativo all’intervento “ Lavori di adeguamento della sopraelevata di Moncalieri sulla diramazione autostradale di Moncalieri – fase 2. Rinforzi strutturali e adeguamento sismico”.

2. La concessionaria impugna tale determinazione per “violazione e/o falsa applicazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della p.a. (art. 97 Cost.) violazione di legge, con riferimento agli artt. 3 e 143 d.lgs. 163/2006 (oggi confluiti negli artt. 165 e 177 d.lgs. 50/2016) violazione e/o falsa applicazione della delibera CIPE n. 39/2007. eccesso di potere per errore sui presupposti legittimanti l'adozione dei provvedimenti gravati, carenza di istruttoria, illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza, carenza di motivazione, contrasto con precedenti determinazioni” , rappresentando l’urgenza e l’indifferibilità dell’intervento e argomentando per l’infondatezza di ciascuna delle contestazioni formulate dal Ministero.

3. Con memoria del 13.10.2022, il Ministero intimato ha argomentato per il rigetto del ricorso.

4. In vista della discussione del giudizio, la ricorrente ha dato atto di aver presentato ricorso in Cassazione per regolamento di giurisdizione, chiedendo la sospensione del presente giudizio ai sensi dell'art. 367 c.p.c.

5. All’udienza straordinaria del 14.11.2022, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4- bis del c.p.a., il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. Preliminarmente, deve essere respinta l'istanza di sospensione del processo, per essere manifestamente infondata la contestazione della giurisdizione amministrativa (art. 367 cod. proc. civ.).

6.1. La presente controversia ha riguardo all’approvazione di un progetto di opere da realizzarsi sulla rete autostradale, necessaria per la remunerazione dei relativi investimenti. La controversia, inerendo alla gestione della rete autostradale, è riconducibile alla giurisdizione esclusiva di cui all'art. 133, co. 1, lett. c) del c.p.a., prevista in materia di “ concessioni di pubblici servizi ”. Non si tratta, inoltre, di controversia relativa a " indennità, canoni e altri corrispettivi”, tali dovendo considerarsi solo quelle contrassegnate da contenuto meramente patrimoniale – relative cioè alla semplice debenza di corrispettivi già determinati o determinabili ex lege – nelle quali non assuma rilievo un potere d'intervento della P.A. a tutela di interessi generali. Quando invece, come nella presente vicenda, la controversia investa la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sull'intera economia del rapporto concessorio, essa è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo ( ex plurimis , Cass. Civ., sez. un., ord. 30 luglio 2020, n. 16459;
Id., 9 agosto 2018, n. 20682;
Cons. St., sez. III, 26 giugno 2019, n. 4374;
Id., 3 marzo 2021, n.1821 ).

6.2. Per quanto attiene poi ai caratteri dell’attività svolta, essa è espressione della funzione di pianificazione degli interventi sulla rete, il cui esercizio è condiviso tra il gestore e l’amministrazione concedente. Quest’ultima, in particolare, approva ciascun intervento all’esito di un’attività autenticamente discrezionale, giacché implica – oltre ad una valutazione sulla conformità dei progetti alle disposizioni di legge, alla convenzione e agli altri atti che regolano il rapporto – un giudizio circa rispondenza delle opere al pubblico interesse, quale condizione per far gravare sulla collettività (cioè sugli utenti del servizio) i relativi costi.

6.3. Infine, pur trattandosi di attività prevista e disciplinata nella convenzione stipulata tra concedente e concessionaria, essa non può ricondursi al mero adempimento di una obbligazione contrattuale. La convenzione non è, del resto, un semplice contratto, ma un atto a contenuto complesso, che intreccia profili di carattere privatistico e pubblicistico, cui si riconosce natura di accordo amministrativo ex art. 11 della l. 241 del 1990 ( Cons. St., sez. V, 17 luglio 2019, n. 5209 ). La relativa cognizione è rimessa, anche nella fase di esecuzione, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a) n. 2 del c.p.a.

7. Passando all’esame del merito della vicenda, il Ministero ha giustificato la restituzione del progetto articolando tre diversi rilievi:

- il progetto non è stato redatto nel rispetto del D.M. 14 gennaio 2008 per quanto attiene agli aspetti legati al rinforzo strutturale e all’adeguamento sismico;

- non sono stati trasmessi da ATIVA gli atti indicati nella nota n. 4863 del 07.03.2018 e in particolare “dossier completo di tutti i risultati delle prove effettuate per definire i livelli di carbonatazione, relazione corredata da eventuali elaborati d'archivio che giustifichino il raggiungimento del "Livello di conoscenza" previsto dalla norma, giustificazione della presenza, tra gli oneri di sicurezza, di voci già ricomprese nel Capitolato Speciale d'Appalto tra gli oneri ed obblighi a carico dell'Appaltatore, giustificazioni in merito alla arbitraria variazione dei parametri percentuali, rispetto a quanto sancito dalla Convenzione. per la quantificazione di alcune voci di spesa presenti tra le "somme a disposizione”) ;

- le problematiche relative al risanamento delle superfici in calcestruzzo dipendono dalla cattiva o mancante attività manutentiva del concessionario, tenuto a provvedere con urgenza al relativo ripristino.

7.1. La ricorrente, rileva tuttavia di aver già replicato a ciascuno dei rilievi del Ministero di cui alla nota n. 4863 del 07.03.2018, con le controdeduzioni del progettista, allegate alla propria nota del 14.03.2018 (doc. 7). Nelle controdeduzioni in particolare si evidenziava:

- che il livello di sicurezza sismico che si raggiunge con gli interventi previsti è quello massimo possibile con gli attuali dispositivi disponibili, “ovverosia il pressoché totale disaccoppiamento dell’impalcato (sovrastruttura) dalle pile e dalle fondazioni (sottostruttura)” ;

- che i livelli di carbonatazione sono stati calcolati da una relazione tecnica redatta da SINECO e vanno da un minimo di 9 mm ad un massimo di 27 mm;

- che il livello di conoscenza raggiunto in forza delle indagini condotte sui materiali è pari al livello LC3, con un intervallo di confidenza pari a 1;

- che gli oneri di sicurezza sono stati determinati in base alle previsioni progettuali, nel rispetto delle disposizioni di legge e del capitolato;

- che per le “somme a disposizione” non è possibile il raffronto con i quadri economici allegati alla Convenzione, trattandosi di intervento non compreso in essa;

- che lo stato di degrado delle superfici in calcestruzzo (da imputarsi ad un difetto costruttivo dell’opera e non all’inerzia del concessionario), come anche l’individuazione del soggetto chiamato a porvi rimedio sono inconferenti rispetto all’approvazione del progetto di cui trattasi.

7.2. ATIVA ha evidenziato, inoltre, che l’ iter di approvazione del progetto è stato segnato da importanti ritardi. Il progetto esecutivo dei lavori in questione è stato, infatti, presentato al Ministero ancora in data 09.02.2016 (nota prot. 589) e l’inerzia dell’amministrazione nel dare corso all’approvazione dei progetti è stata accertata con la pronuncia di questo Tribunale n. 778 del 28.06.2017.

8. Il ricorso deve essere accolto, sotto i profili del difetto di motivazione e di istruttoria.

8.1. Il Tribunale ritiene che, alla luce della complessità e della lunghezza iter di approvazione del progetto, la determinazione del Ministero di respingere integralmente la proposta progettuale può considerarsi legittima in tanto in quanto poggi su ostacoli insuperabili e non sulla contestazione di singole criticità progettuali di cui non si evince il carattere ostativo alla realizzazione complessiva. I principi di ragionevolezza e buon andamento, oltre che il dovere di buona fede che segna anche i rapporti tra privato e pubblica amministrazione (art. 1, comma 2- bis della l. 241 del 1990), impongono di intraprendere relazioni collaborative e costruttive tra le parti, specialmente quando, come nella fattispecie, si tratti di attività amministrativa funzionale alla realizzazione di un'opera complessa d'interesse pubblico.

8.2. Deve dirsi quindi illegittimo un provvedimento che, a distanza di anni e a fronte di molteplici occasioni di confronto, rigetti l'approvazione del progetto esecutivo per incongruenze di dettaglio o per carenze documentali superabili con un supplemento istruttorio.

9. Nel caso di specie, l'amministrazione ha violato i suddetti principi, posto che le ragioni di reiezione poggiano su aspetti non integralmente ostativi all'approvazione dell'opera, la cui correttezza tecnica e conformità all'interesse pubblico non è stata messa in discussione.

9.1. In particolare, l’errato computo degli oneri di sicurezza, o l'incremento percentuale di alcune spese incluse fra le somme a disposizione, ben avrebbero potuto essere corretti attraverso l'approvazione del progetto accompagnata dallo stralcio delle voci incongrue, come del resto già avvenuto per altri progetti esecutivi presentati da ATIVA s.p.a. Analogamente può dirsi per le opere di ripristino delle superfici in calcestruzzo, le quali, ove ritenute imputabili al concessionario e da ricomprendersi tra gli oneri di manutenzione ordinaria spettanti al medesimo, avrebbero potuto essere stralciate in sede di approvazione. In definitiva, le suddette incongruenze non hanno portata idonea a giustificare l'abbandono totale del progetto.

9.2. Quanto poi alle asserite carenze documentali (relative ai livelli di carbonatazione e al livello di conoscenza delle strutture), analoghi rilievi erano stati formulati con la nota prot. 4863 (che viene, infatti, espressamente richiamata) e ad essi ATIVA replicato nel dettaglio (vedi supra par. 7.1) con la nota del 14.03.2018 (doc. 7). Il provvedimento da ultimo adottato, nel “ribadire” quanto già espresso con la precedente nota, modifica in parte le contestazioni, aggravando gli incombenti istruttori richiesti al concessionario – ad esempio, mentre la nota prot. 4863 rileva che “non è stata determinata la profondità di carbonatazione del calcestruzzo” , il provvedimento prot. 14882 lamenta la mancanza di un “dossier completo di tutti i risultati elle prove effettuate per definire i livelli di carbonatazione” – e, soprattutto, ignora completamente le controdeduzioni di ATIVA, che non sono nemmeno menzionate nel corpo dell’atto. Il provvedimento risulta dunque, in parte qua , insufficientemente motivato, non potendo il Ministero limitarsi a superare (o addirittura a non considerare) le puntuali argomentazioni tecniche della concessionaria, senza prendere espressa posizione sulle stesse e chiarire le ragioni per cui abbia ritenuto di disattenderle.

10. Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, salve le ulteriori determinazioni dell’amministrazione.

10.1. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.