Cass. civ., SS.UU., sentenza 07/05/2020, n. 08631

nciato la seguente SENTENZA sul ricorso 16514-2017 proposto da: VENEZIANA ENERGIA RISORSE IDRICHE TERRITORIO AMBIENTE SERVIZI - V.E.R.I.T.A.S. S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA UGO DE

CAROLIS

34-B, presso lo studio dell'avvocato M C, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato A P;

- ricorrente -

contro

CORNELIO ENRICO, rappresentato e difeso da sé medesimo unitamente all'avvocato M M, presso il cui studio in ROMA, VIA

OTRANTO

36, è elettivamente domiciliato;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 3386/2016 del TRIBUNALE di VENEZIA, depositata il 20/12/2016. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 28/01/2020 dal Consigliere E V;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale C C, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;
uditi gli avvocati A P ed E C.

FATTI DI CAUSA

1. - Il Giudice di pace di Venezia, con sentenza del 25 novembre 2013, respinse l'opposizione che la Società V.E.R.I.T.A.S. (Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi) S.p.A. aveva proposto avverso il decreto ingiuntivo emesso in favore di E C per il pagamento della complessiva somma di euro 156,38, oltre accessori, quale restituzione degli importi dall'ingiunta indebitamente incassati a titolo di i.v.a. nelle bollette di utenza domestica sulla Tariffa di Igiene Ambientale (T.I.A. 1) e sulla Tariffa di Integrata Ambientale (T.I.A. 2) nel periodo compreso tra aprile 2003 e novembre 2012. 2. - Avverso tale sentenza interponeva appello la V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., insistendo, inizialmente, per l'assoggettabilità ad i.v.a. di entrambe le T.I.A. (1 e 2), per poi concentrare il gravame soltanto sulla affermata debenza dell'Iva sulla T.I.A. 2, a partire dall'anno 2011. Ric. 2017 n. 16514 sez. SU - ud. 28-01-2020 -2- Nella resistenza del Cornelio, il Tribunale di Venezia, con sentenza del 20 dicembre 2016, accoglieva solo parzialmente, e in punto di commisurazione delle spese processuali, l'appello della V.E.R.I.T.A.S., respingendolo nel resto. 2.1. - Il giudice di appello - premesso che quanto alla T.I.A. 1, prevista dall'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997, la non assoggettabilità ad i.v.a. era stata, condivisibilmente, affermata (sulla scorta delle pronunce in materia della Corte costituzionale: sentenza n. 238 del 2009 e ordinanze n. 300 del 2009 e n. 64 del 2010) dalla sentenza n. 5078 del 2016 di queste Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in ragione della natura tributaria della tariffa, connotata da "elementi autoritativi", oltre che dall'assenza di "rapporto sinallagmatico proprio delle prestazioni soggette" ad i.v.a. ai sensi degli artt. 3 e 4 del d.P.R. n. 633 del 1972 - riteneva che, in riferimento alla T.I.A. 2, si dovesse giungere ad analoga conclusione, non essendo dirimente il dato testuale ricavabile dal combinato disposto di cui agli artt. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006 e 14, comma 33, del d.l. n. 78 del 2010 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010) - ossia, rispettivamente, la dichiarata natura di corrispettivo della tariffa e la sua natura non tributaria -, essendo la T.I.A. 2 "un prelievo disciplinato secondo i medesimi parametri della T.I.A. 1" e, dunque, avendo le due tariffe natura "omogenea e tributaria". 3. - La V.E.R.I.T.A.S. S.p.A. ha proposto ricorso per la cassazione di tale decisione, affidando le sorti dell'impugnazione a un unico, articolato, motivo, illustrato da memoria. Ha resistito con controricorso, anch'esso illustrato da memoria, E C. 4. - La causa, già fissata per la trattazione in adunanza ex art. 380 bis.1 c.p.c. e poi rinviata a udienza pubblica, è stata, quindi, rimessa a queste Sezioni Unite a seguito di ordinanza interlocutoria n. 23949 del 25 settembre 2019, pronunciata, ai sensi dell'art. 374 c.p.c., Ric. 2017 n. 16514 sez. SU - ud. 28-01-2020 -3- dalla Terza Sezione civile, la quale ha ritenuto che la "natura giuridica della tariffa integrata ambientale, cd. T.I.A. 2 e l'assoggettabilità ad Iva della stessa", rilevi come questione di massima di particolare importanza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. - Con l'unico mezzo è denunciata, ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3, 4, comma secondo e terzo, del d.P.R. n. 633 del 1972, dell'art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006 e dell'art. 14, comma 33, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010. Il giudice di appello avrebbe erroneamente accomunato la tariffa prevista dall'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997 (c.d. T.I.A. 1) a quella ex art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006 (c.d. T.I.A. 2) - tariffa alla quale sono stati assoggettati gli immobili siti nel Comune di Venezia per il periodo dal 2011 al 2013, anno in cui la T.I.A. 2 è stata sostituita dalla TARES e poi dalla TARI -, errando altresì nell'escludere la natura di corrispettivo della T.I.A. 2 e il suo assoggettamento ad i.v.a. Il Tribunale di Venezia avrebbe, infatti, trascurato di considerare (anche alla luce della sentenza n. 238 del 2009 della Corte costituzionale) la diversa natura dei due prelievi: tributaria la T.I.A. 1, siccome correlata alla mera occupazione o detenzione di locali ed aree e dovuta anche in assenza di produzione di rifiuti, e, dunque, non assoggettata ad i.v.a. (in tal senso, le Sezioni Unite civili con la sentenza n. 5078 del 2006);
di corrispettivo la T.I.A. 2, come affermato dai succitati artt. 238 e 14, in quanto correlata all'effettiva produzione di rifiuti e dovuta soltanto in tale evenienza, così da doversi assoggettare ad i.v.a. (nella specie, per una somma pari ad euro 82,87) l'importo a tale titolo corrisposto. 2. - Come detto, la assoggettabilità ad i.v.a. della T.I.A. 2 è questione che la Terza Sezione civile ha rimesso allo scrutinio e alla soluzione di queste Sezioni Unite. Ric. 2017 n. 16514 sez. SU - ud. 28-01-2020 -4- 2.1. - L'ordinanza interlocutoria (n. 23249/2019), premessa un'ampia ricognizione normativa di settore, dà atto che, con la sentenza n. 16332 del 21 giugno 2018, la stessa Terza Sezione ha escluso la natura tributaria della T.I.A. 2, in quanto avente carattere di "corrispettivo" e non già di tributo e, quindi, da assoggettarsi ad i.v.a. ai sensi degli artt. 1, 3 e 4 del d.P.R. n. 633 del 1972. Tale orientamento ha, quindi, trovato conferma e puntualizzazione in numerose successive decisioni, anche della Sezione Tributaria (sono richiamate, tra le più recenti: Cass. n. 12744/2018, n. 12745/2018, n. 4876/2019, n. 14753/2019 e n. 15529/2019, della Terza Sezione e della Sesta Sezione, sottosezione III;
Cass. n. 20972/2019, della Sezione Tributaria). Secondo il Collegio, il "nucleo centrale della motivazione", su cui la sentenza n. 16332/2018 e le successive fondano la soluzione anzidetta, si basa sostanzialmente su due argomenti: «da un lato, viene ritenuto decisivo il dato normativo che individua il fatto generatore dell'obbligo del pagamento nella produzione di rifiuti e, dunque, nella "effettiva fruizione del servizio", "commisurando l'entità del dovuto alla quantità e qualità dei rifiuti prodotti";
dall'altro, si valorizza il dato letterale chiaro e innovativo, che definisce "corrispettivo" la tariffa». 2.2. - Della validità di tali argomenti a sorreggere le conclusioni raggiunte si dubita nell'ordinanza interlocutoria di rimessione a queste Sezioni Unite. Si sostiene, infatti, la necessità di ancorare il giudizio ad una indagine "sulle caratteristiche sostanziali del prelievo" - come, del resto, imposto non solo dalla giurisprudenza del Giudice delle leggi, ma anche dalla legislazione eurounitaria e dalla Corte di giustizia -, per cui, al fine di verificare l'assoggettabilità ad i.v.a. del prelievo stesso, occorre prescindere dalla sua "qualificazione formale", per dare rilievo, invece, alla "esistenza o meno di un nesso sinallagmatico tra l'importo dovuto e il servizio fruito", ravvisabile dove tra chi fornisce la prestazione e il Ric. 2017 n. 16514 sez. SU - ud. 28-01-2020 -5- destinatario della stessa "intercorra un rapporto giuridico nell'ambito del quale avvenga uno scambio di reciproche prestazioni e il compenso ricevuto dal prestatore costituisca il controvalore effettivo del servizio prestato al destinatario". Una siffatta indagine - argomenta ancora il Collegio rimettente - porta a valorizzare, in contrasto con la "tesi della natura privatistica", taluni elementi, sostanziali e comuni alla T.I.A. 1 (della cui natura tributaria non è dato dubitare), e segnatamente: a) la determinazione autoritativa dell'importo della tariffa, prescindente dalla volontà delle parti, volta "allo scopo di ripartire spese pubbliche necessarie a provvedere a servizi indispensabili e pubblici", gestiti in regime di privativa da parte dei Comuni;
b) la debenza della tariffa non già in forza di un "rapporto sinallagmatico" e, dunque, di un nesso tra servizio ed entità del prelievo, ma in ragione del possesso o della detenzione di locali o di aree "che producano" rifiuti urbani, con una parametrazione del relativo importo "soltanto presuntiva e potenziale", in quanto commisurata "alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia di attività svolte" (art. 238, comma 2);
c) la copertura di costi di servizi relativi ai c.d. rifiuti esterni (giacenti sulle strade pubbliche), concernenti "spese pubbliche afferenti a un servizio indivisibile reso a favore della collettività";
d) la irrilevanza della "quota variabile" cui il Regolamento per l'applicazione della T.I.A. 2 del Comune di Venezia commisura (oltre alla previsione di una "quota fissa") l'importo dovuto per la produzione di rifiuti "presuntiva di ciascuna singola utenza", essendo l'ammontare determinato in base al d.P.R. n. 158 del 1999, che parametra l'importo alla "applicazione di indici medi di produttività dei rifiuti, ascrivibili ad ampie categorie di utenze, peraltro riferite ad aree geografiche ampie e indeterminate". Di qui, dunque, nonostante la presenza di un "univoco orientamento di legittimità", la rimessione a queste Sezioni Unite della Ric. 2017 n. 16514 sez. SU - ud. 28-01-2020 -6- questione, di massima di particolare importanza (incidente anche su profili applicativi della "TARI", quale tariffa succeduta alla T.I.A. 2), relativa alla "natura giuridica della tariffa integrata ambientale" e alla "assoggettabilità ad Iva della stessa". 3. - Il ricorso della V.E.R.I.T.A.S. S.p.A. è ammissibile e fondato. 3.1. - Va, anzitutto, disattesa, perché priva di consistenza, l'eccezione d'inammissibilità del ricorso, sollevata dal controricorrente per "non identificabilità del petitum" e basata sull'assunto che il gravame non avrebbe "distinto le bollette oggetto dell'originario decreto ingiuntivo facenti riferimento alla c.d. TIA 1 rispetto a quelle facenti riferimento alla c.d. TIA 2", sicché il suddetto "petitum" sarebbe "generico ed incomprensibile". A tal fine è agevole rilevare, in via assorbente, come la società ricorrente (pp. 6 e 7 del ricorso) abbia puntualizzato, nel rispetto degli oneri di specificità e localizzazione cui all'art. 366, primo comma, n. 4 e n. 6, c.p.c., che l'impugnazione riguarda la T.I.A. 2, per gli anni 2011 e 2012, fino alla sostituzione con la "TARES" e poi la "TARI", a decorrere dal 2013, trovando determinazione in base alle fatture "indicate ai numeri da 33 a 40 nella tabella di cui alle pagine 8-10 del ricorso per ingiunzione" (prodotto sub 3 in allegato al ricorso per cassazione), per un ammontare complessivo di euro 82,87. Dunque, il ricorso riguarda la debenza, o meno, dell'i.v.a. sulla T.I.A. 2, quale profilo su cui, pertanto, si incentra unicamente, allo stato, la presente controversia. 4. - Nell'economia della decisione sulla questione di massima di particolare importanza, rimessa dall'ordinanza della Terza Sezione ex art. 374 c.p.c., riveste centralità il dato del formante legislativo costituito dalla norma di interpretazione autentica di cui all'art. 14, comma 33, del d.l. 30 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, che, testualmente, recita: "Le disposizioni di cui all'articolo 238 del decreto legislativo 3 Ric. 2017 n. 16514 sez. SU - ud. 28-01-2020 -7- aprile 2006, n. 152, si interpretano nel senso che la natura della tariffa ivi prevista non è tributaria. Le controversie relative alla predetta tariffa, sorte successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto, rientrano nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria". 5. - E' opportuno, quindi, dare immediatamente conto delle disposizioni dell'art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006, su cui è venuta ad incidere l'anzidetta norma interpretativa, le quali disciplinano la tariffa che l'art. 5, comma 2-quater, del d.l. n. 208 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 13 del 2009, ha denominato "Tariffa Integrata Ambientale" (c.d. T.I.A. 2). 5.1. - L'art. 238 citato ha previsto che (comma 1) "chiunque possegga o detenga a qualsiasi titolo locali, o aree scoperte ad uso privato o pubblico non costituenti accessorio o pertinenza dei locali medesimi, a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio comunale, che producano rifiuti urbani, è tenuto al pagamento di una tariffa", la quale rappresenta "il corrispettivo per lo svolgimento del servizio di raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e ricomprende anche i costi indicati dall'art. 15 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36". L'anzidetta tariffa è (comma 2) "commisurata alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia di attività svolte, sulla base di parametri, determinati con il regolamento di cui al comma 6 [Le.: il decreto da emanarsi dal "Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro delle attività produttive, sentiti la Conferenza Stato regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, le rappresentanze qualificate degli interessi economici e sociali presenti nel Consiglio economico e sociale per le politiche ambientali (CESPA) e i soggetti interessatil, che tengano anche conto di indici reddituali articolati per fasce di utenza e territoriali". Ric. 2017 n. 16514 sez. SU - ud. 28-01-2020 -8- La relativa determinazione (comma 3) è affidata alle "Autorità d'ambito" e la medesima tariffa "è applicata e riscossa [ai sensi del comma 12, in base alle disposizioni del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, mediante convenzione con l'Agenzia delle entrate] dai soggetti affidatari del servizio di gestione integrata sulla base dei criteri fissati dal regolamento di cui al comma 6", prevedendosi che, ove la tariffa copra anche i "costi accessori relativi alla gestione dei rifiuti urbani quali, ad esempio, le spese di spazzamento delle strade", "ciò deve essere evidenziato nei piani finanziari e nei bilanci dei soggetti affidatari del servizio". La tariffa è, quindi, composta (comma 4) "da una quota determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi ammortamenti, nonché da una quota rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito e all'entità dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio". Ai fini della determinazione (comma 7) "possono essere previste agevolazioni per le utenze domestiche e per quelle adibite ad uso stagionale o non continuativo, debitamente documentato ed accertato, che tengano anche conto di indici reddituali articolati per fasce di utenza e territoriali". Inoltre, occorre, a detti fini, anche (comma 8) "degli obiettivi di miglioramento della produttività e della qualità del servizio fornito e del tasso di inflazione programmato" e (comma 9) "degli investimenti effettuati dai comuni o dai gestori che risultino utili ai fini dell'organizzazione del servizio", potendosi, poi, applicare (comma 10) "un coefficiente di riduzione proporzionale alle quantità di rifiuti assimilati che il produttore dimostri di aver avviato al recupero mediante attestazione rilasciata dal soggetto che effettua l'attività di recupero dei rifiuti stessi". Ric. 2017 n. 16514 sez. SU - ud. 28-01-2020 -9- Nel dettare la disciplina, sostanziale, appena ricordata, l'art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006 ha, nel contempo, provveduto (comma 1) alla soppressione della tariffa (di igiene ambientale) di cui all'art. 49 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (la c.d. T.I.A. 1), "salvo quanto previsto dal comma 11", che, a sua volta, ha disposto che "(s)ino alla emanazione del regolamento di cui al comma 6 e fino al compimento degli adempimenti per l'applicazione della tariffa continuano ad applicarsi le discipline regolamentari vigenti". 6, - Posto, dunque, che sulla disciplina della "tariffa" (T.I.A. 2) recata dalle disposizioni dell'art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006 ha inciso la norma interpretativa dì cui all'art. 14, comma 33, del d.l. n. 78 del 2010, la prospettiva che guida il presente scrutinio (e che, come detto, fa della citata norma il fulcro del discorso giustificativo della decisione) induce, anzitutto, a rammentare "come" e "perché" si sia giunti alla sua emanazione. Giova, pertanto, tratteggiare - sia pure per sintesi, attingendo dalla puntuale ricognizione operata dall'ordinanza interlocutoria - quel percorso evolutivo, fatto di norme positive e della relativa interpretazione giurisprudenziale, che ha segnato la conformazione dell'ordinamento di settore nell'assetto reso attuale al momento dell'emanazione del d.l. n. 78 del 2010, per poi arrestarsi, di lì a poco, con il venir meno della stessa T.I.A. 2. 6.1. - In un contesto, di gran lunga risalente (a partire dalla legge n. 366 del 1941) di "tassazione" sul servizio di smaltimento dei rifiuti urbani (interni ed esterni), confermato dalla disciplina sulla "tassa annuale" (c.d. TARSU) istituita, su base tariffaria, dal 10 gennaio 1994, dal d.lgs. n. 507 del 1993 (art. 58-81), il già citato art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997 (c.d. "decreto Ronchi", fatto oggetto di successive modificazioni ad opera della legge n. 426 del 1998 e della legge n. 488 del 1999) impose ai Comuni di effettuare, in regime di privativa, la gestione dei rifiuti urbani ed assimilati e, quindi, di istituire una "tariffa" Ric. 2017 n. 16514 sez. SU - ud. 28-01-2020 -10- ("tariffa di igiene ambientale", c.d. T.I.A. 1) per la copertura integrale dei costi per i servizi relativi alla gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti di qualunque natura o provenienza giacenti sulle strade ed aree pubbliche e soggette ad uso pubblico, nelle zone del territorio comunale. La T.I.A. 1 era strutturata in base a due "quote": una prima "quota determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in particolare agli investimenti per le opere e dai relativi ammortamenti";
una seconda "quota rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito, e all'entità dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio" (art. 49, comma 4, d.lgs. n. 22 del 1997). Per la definizione delle componenti dei costi e per la determinazione della tariffa di riferimento il Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio fu abilitato ad emanare apposite norme regolamentari per la elaborazione del "metodo normalizzato";
regolamento che fu approvato con il d.p.r. 27 aprile 1999, n. 158. Tuttavia, la sostituzione (con relativa soppressione) della TARSU con la T.I.A. 1, già disposta a decorrere a decorrere dal 10 gennaio 1999, fu procrastinata al 10 gennaio 2000 dall'art. 1, comma 28, della legge 9 dicembre 1998, n. 426, consentendosi ai Comuni, in forza dell'art. 31, comma 7, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, di adottare in via sperimentale la T.I.A.