Cass. civ., sez. II, sentenza 07/03/2022, n. 07360

a seguente SENTENZA sul ricorso 14810-2017 proposto da: CONFEDERAZIONE UNIONE SINDACALE DI BASE USB IN PERSONA DEL LEGALE RAPP.TE PRO-TEMPORE, elettivamente domiciliato in ROMA,

VIALE DELLE MILIZIE

9, presso lo studio dell'avvocato L M, che lo rappresenta e difende;
2021

- ricorrente -

2757

contro

COMUNE DI FROSINONE IN PERSONA DEL SINDACO PRO- TEMPORE, elettivamente domiciliato in ROMIALJI(A ?),\, presso l'avv. NizrG-C~TO-ì FIAP... CL') CA 4 A rappresentato Te difeso dall'avv. MARtNA G-I-ARN-CTTT;

- controricorrente -

contro

ICA IMPOSTE COMUNALI AFFINI SRL SOC UNIPERSONALE IN PERSONA DEL LEGALE RAPP.RE PRO-TEMPORE;
- intimata - avverso la sentenza n. 1389/2016 del TRIBUNALE di FROSINONE, depositata il 09/12/2016;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20/12/2021 dal Consigliere Dott. S G;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. C M che ha concluso per l'accoglimento del ricorso per quanto di ragione;

FATTI DI CAUSA

1. - La Confederazione Unione Sindacale di Base (in sigla USB) ha proposto, con atto notificato il 7 giugno 2017, ricorso per la cassazione della sentenza n. 1389/2016, depositata il 9 dicembre 2016, con cui il Tribunale di Frosinone, riformando la sentenza del Giudice di Pace della stessa città, ha rigettato l'opposizione della stessa USB avverso l'ordinanza ingiunzione n. 243/2013 con la quale il Comune di Frosinone aveva irrogato nei suoi confronti la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 533,60 per violazione dell'articolo 24, comma 2, del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e delle province nonché della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale) e del regolamento comunale sulla pubblicità. 2. - L'impugnata ordinanza ingiunzione si fondava sulle risultanze di un verbale di accertamento emesso dalla società ICA - Imposte Comunali e Affini - s.r.I., concessionaria del servizio di accertamento e riscossione dei tributi comunali, con il quale si contestava alla opponente di aver esposto senza autorizzazione, su una pensilina presso la fermata dei mezzi pubblici, una locandina con la scritta «11 marzo sciopero generale generalizzato». 2. - Il Giudice di pace, nell'accogliere l'opposizione, rilevava che non vi era prova che la violazione contestata fosse imputabile alla ricorrente in qualità di trasgressore o di responsabile in solido;
sottolineava che il rapporto di solidarietà presuppone che alla base vi sia un mandato, ovvero un diverso titolo che giustifichi un legame tra l'autore materiale della violazione ed il soggetto responsabile in solido con il trasgressore;
osservava che nella fattispecie non era stata fornita alcuna prova circa il rapporto intercorrente tra l'autore materiale della violazione e il responsabile in solido, non essendo d'altra parte stato chiarito il titolo per il quale la contestazione era stata mossa. 3. - A fondamento dell'adottata pronuncia, di accoglimento dell'appello del Comune e della società ICA e di riforma della sentenza di primo grado, il Tribunale frusinate ha rilevato che, ai fini della configurazione della responsabilità ascritta all'USB, doveva considerarsi ininfluente la mancata identificazione degli autori materiali della condotta concretante la contestata violazione, sussistendo un rapporto oggettivo e funzionale della condotta stessa tenuta con l'interesse ovvero gli scopi della medesima Unione sindacale di base. Il Giudice di appello ha osservato che la locandina affissa senza autorizzazione riportava le indicazioni relative all'USB e che non poteva dubitarsi che l'invito allo sciopero generale fosse funzionale agli interessi della stessa associazione sindacale;
ragion per cui, poiché quest'ultima non aveva fornito alcuna prova di essersi attivata al fine di impedire l'abusiva affissione, né che la stessa fosse avvenuta contro la sua volontà, non poteva che affermarsi la sussistenza della sua responsabilità in relazione alla richiamata violazione, da cui derivava, quindi, la legittimità della sanzione irrogata a suo carico. Ben può presumersi - ha osservato il Tribunale - la proprietà del mezzo dall'inerenza del messaggio, affisso senza autorizzazione, agli scopi dell'ente. 4. - Il ricorso per cassazione della USB si articola su due motivi, rispettivamente riferiti alla violazione dell'art. 6 della legge n. 689 del 1981 ed alla violazione dei principi in tema di onere probatorio e di prove presuntive (artt. 2697, 2727 e 2729 cod. civ.). Il Comune di Frosinone ha resistito con controricorso. La società ICA non ha svolto attività difensiva in questa sede. 5. - Il ricorso è stato in un primo tempo avviato alla trattazione in camera di consiglio ai sensi dell'art. 380-bis.1 cod. proc. civ. In prossimità della camera di consiglio, fissata per il 17.12.2020, entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative. 6. - In esito alla camera di consiglio la Corte ha rinviato il ricorso alla pubblica udienza. 7. - Fissato all'udienza pubblica del 20 dicembre 2021, il ricorso è stato trattato in camera di consiglio, in base alla disciplina dettata dall'art. 23, comma 8 -bis, del decreto-legge n. 137 del 2020, inserito dalla legge di conversione n. 176 del 2020, e dall'art. 7 del decreto- legge n. 105 del 2021, convertito nella legge n. 126 del 2021, senza l'intervento del Procuratore Generale e dei difensori delle parti, non avendo nessuno degli interessati fatto richiesta di discussione orale. Il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte, chiedendo che il ricorso venga accolto per quanto di ragione. Il Comune controricorrente ha depositato una comparsa di costituzione di nuovo difensore.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. - Con il primo motivo la Confederazione Unione Sindacale di Base ricorrente denuncia - ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.. - la violazione, falsa ed errata interpretazione dell'art. 6 della legge n. 689 del 1981, la violazione dei principi e delle norme in tema di responsabilità solidale ed oggettiva, nonché la violazione delle norme in tema di legittimazione passiva. La ricorrente si duole che il giudice di appello abbia applicato l'art. 6 della legge n. 689 del 1981 al di fuori dei presupposti previsti dalla norma stessa (la proprietà del mezzo, in relazione al primo comma, o il rapporto di lavoro o di mandato, con riferimento al terzo comma), tenuto, altresì, conto che, nella fattispecie in esame, non era stato provata, in alcun modo, nemmeno in termini di affidamento o avvalimento, la riconducibilità dei manifesti alla Confederazione. Con il secondo mezzo la ricorrente prospetta la violazione e falsa applicazione - in relazione all'art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, cod. proc. civ. - delle norme e dei principi in tema di onere probatorio e di prove presuntive, in relazione alle previsioni di cui agli artt. 2697, 2727 e 2729 cod. civ., sul rilievo che, nel caso di specie, non avrebbe potuto essere applicata la disciplina sulle presunzioni per pervenire all'affermazione della responsabilità della USB. La comunicazione di una manifestazione generale in occasione di uno sciopero nazionale non si tradurrebbe in un interesse diretto e specifico del sindacato ricorrente. 2. - I motivi possono essere esaminati congiuntamente, stante la loro stretta connessione. 3. - Occorre premettere la descrizione del quadro normativo di riferimento. L'art. 24 del d.lgs. n. 507 del 1993 prevede che alle violazioni delle disposizioni legislative e regolamentari riguardanti l'effettuazione della pubblicità conseguono sanzioni amministrative per la cui applicazione si osservano le norme contenute nelle sezioni I e II del capo I della legge n. 689 del 1981. Per effetto dell'abrogazione - disposta dall'art. 1, comma 176, della legge n. 296 del 2006 - del comma 5-ter (che era stato aggiunto dal comma 480 dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004), il citato art. 24 non contiene più la norma che, in materia di sanzioni amministrative, prevedeva che qualora il manifesto riguardasse l'attività, tra gli altri, di una organizzazione sindacale, soggetto responsabile fosse esclusivamente colui che materialmente era colto in flagranza nell'atto di affissione, con espressa esclusione della responsabilità solidale. Il d.lgs. n. 507 del 1993 contiene un'altra norma di interesse: l'art. 20.1, introdotto dalla legge n. 296 del 2006, il quale prevede che gli oneri derivanti dalla rimozione dei manifesti affissi in violazione delle disposizioni vigenti siano a carico, non dei bilanci comunali ma, dei soggetti per conto dei quali sono affissi, salvo propria contraria. La responsabilità solidale è disciplinata dall'art. 6 della legge n. 689 del 1981. Dopo aver previsto, al primo comma, la responsabilità, in solido con l'autore della violazione, del proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione, a meno che questi provi che la cosa è stata utilizzata contro la sua volontà, il terzo comma dell'art. 6 stabilisce che se la violazione è commessa dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica o di un ente privo di personalità giuridica o, comunque, di un imprenditore, nell'esercizio delle proprie funzioni o incombenze, la persona giuridica o l'ente o l'imprenditore è obbligata in solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta. 4. - Sulle questioni sollevate dal ricorso la giurisprudenza di questa Corte ha già avuto modo di pronunciarsi con esiti non perfettamente sovrapponibili. 4.1. - Nella sentenza della I Sezione 24 febbraio 2004, n. 3630, si è affermato che il sindacato, a favore del quale si sia realizzata, ad opera di suoi aderenti rimasti ignoti, l'affissione di manifesti pubblicitari abusivi, è tenuto in solido, pur in mancanza di un proprio specifico intento trasgressivo, a pagare le sanzioni amministrative di cui all'art. 24 del d.lgs. n. 507 del 1993, a meno che non provi che la condotta illegittima degli autori materiali della violazione si sia avuta in contrasto con particolari sue azioni positive, idonee a ostacolarla o impedirla. Nella successiva sentenza, della II Sezione, 12 giugno 2009, n. 13770, si è affermato che in tema di sanzioni amministrative emesse, ai sensi dell'art. 24 del citato decreto legislativo, per l'affissione di manifesti contenenti messaggi pubblicitari senza la prescritta autorizzazione, la responsabilità solidale della persona giuridica o dell'ente privo di personalità giuridica - nel caso di violazione commessa dal rappresentante o dal dipendente degli enti medesimi, nell'esercizio delle proprie funzioni o incombenze - consente di includere nell'ambito applicativo della norma non soltanto i soggetti legati alla persona giuridica o all'ente da un formale rapporto organico, ovvero da un rapporto di lavoro subordinato, ma anche tutti i casi in cui i rapporti siano caratterizzati in termini di affidamento (inteso come materiale consegna all'autore della violazione del materiale pubblicitario) o di avvalimento (inteso come attività di cui il committente profitta);
ciò tuttavia, a condizione che l'attività pubblicitaria sia connprovatamente riconducibile all'iniziativa del beneficiario quale committente o autore del messaggio pubblicitario o che sia documentato il rapporto tra autore della trasgressione ed ente o persona giuridica opponente, restando comunque escluso che il beneficiario del messaggio pubblicitario sia solidalmente responsabile della violazione per il solo fatto di averne potuto trarre giovamento. I principi espressi in Cass., Sez. I, n. 3630 del 2004 sono stati ripresi da Cass., Sez. I, 28 giugno 2006, n. 15000, e da Cass., Sez. II, 25 gennaio 2012, n. 1040, le quali concernono violazioni amministrative non in materia di imposta di pubblicità, bensì in materia di disciplina della cartellonistica sulla sede stradale ex art. 23 del codice della strada. La sentenza n. 13770 del 2009 è stata ripresa da due recenti arresti della Sezione Sesta-2 che hanno, entrambi, confermato la sentenza di merito in controversie, analoghe alla presente, tra l'associazione sindacale USB ed il Comune di Frosinone (ordinanza 4 gennaio 2019, n. 100, che ha rigettato il ricorso dell'associazione sindacale, e ordinanza 20 novembre 2018, n. 29891, che ha rigettato il ricorso del Comune). 5. - Il Collegio osserva che un punto fermo, e pacifico nella giurisprudenza di questa Corte, è rappresentato dalla possibilità di predicare la responsabilità solidale della persona giuridica, o dell'ente privo di personalità giuridica, non solo quando l'autore è legato al soggetto collettivo da un formale rapporto organico ovvero da un rapporto di lavoro subordinato, ma anche in tutti i casi in cui i rapporti siano caratterizzati in termini di affidamento (inteso come materiale consegna all'autore della violazione del materiale pubblicitario) o di avvalimento (inteso come attività di cui il committente si giova). Si tratta di un indirizzo nomofilattico costante che, nella sentenza n. 1040 del 2012, si trova compendiato nell'affermazione secondo cui il terzo comma dell'art. 6 individua "nel rapporto oggettivo e funzionale della condotta tenuta con l'interesse ovvero gli scopi di una persona giuridica o di un ente di fatto" il titolo stesso della solidarietà di detti enti con l'autore della violazione, indipendentemente dalla identificazione della persona fisica che ha commesso materialmente la violazione;
e che la sentenza n.13770 del 2009 declina e scolpisce nella comprovata riconducibilità dell'attività pubblicitaria al beneficiario. Il titolo di responsabilità solidale può essere rinvenuto, in base al primo comma dell'art. 6, anche nella proprietà della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione. Proprio in vicenda di affissione abusiva di manifesti, Cass., Sez. I, 24 marzo 2004, n. 5891, ha affermato il principio secondo il quale l'art. 6 della legge n. 689 del 1981 considera obbligato in solido, con l'autore materiale dell'illecito, il proprietario della cosa che servì a commettere la violazione, salvo che quest'ultimo dimostri che la cosa sia stata utilizzata (ossia, nel caso, che l'affissione sia avvenuta al di fuori degli spazi consentiti) contro la sua volontà, e senza peraltro che l'identificazione dell'autore I materiale possa ritenersi requisito di legittimità per l'operatività della /k presunzione a carico del proprietario. 6. - Un secondo punto fermo è rappresentato dal principio, espresso a Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 22 settembre 2017, n. 22082), secondo cui la solidarietà prevista dall'art. 6 legge n. 689 del 1981 non si limita ad assolvere una funzione di sola garanzia, ma persegue anche uno scopo pubblicistico di deterrenza generale nei confronti di quanti, persone fisiche o enti, abbiano interagito con il trasgressore rendendo possibile la violazione. 7. - Il terzo aspetto condiviso è costituito dal rilievo che a giustificare l'imputazione solidale non basta la circostanza di fatto del mero giovamento. La sentenza n. 1370 del 2009 richiede che l'attività pubblicitaria sia comprovatamente riconducibile all'iniziativa del beneficiario quale committente o autore del messaggio pubblicitario o che sia documentato il rapporto tra autore della trasgressione ed ente o persona giuridica opponente ed esclude che il beneficiario del messaggio pubblicitario possa essere ritenuto solidalmente responsabile della violazione per il solo fatto di averne potuto trarre giovamento. E tale sottolineatura è ribadita nella giurisprudenza successiva: nella ordinanza n. 29891 del 2018 e nella ordinanza n. 100 del 2019. 8. - In questo contesto, ritiene il Collegio che, in tema di sanzioni amministrative emesse, ai sensi dell'art. 24 del d.lgs. n. 507 del 1993, per l'affissione di manifesti contenenti messaggi pubblicitari senza la prescritta autorizzazione, ai fini della configurabilità della responsabilità solidale di cui all'art. 6, terzo comma, della legge n. 689 del 1981, non è sufficiente il solo fatto di averne potuto trarre, il soggetto collettivo, giovamento, ma si richiede che i manifesti siano stati affissi per conto del detto soggetto, che cioè l'attività pubblicitaria sia riconducibile all'iniziativa del beneficiario quale committente o autore del messaggio pubblicitario o che sia documentato il rapporto tra autore della trasgressione ed ente opponente. 9. - Nella specie il Giudice frusinate ha individuato il titolo di -N responsabilità solidale della Confederazione sindacale nella proprietà del mezzo usato per la commissione dell'infrazione, ai sensi del primo comma dell'art. 6 della legge n. 689 del 1981, presumendo detta proprietà in capo all'Unione sindacale in forza di due elementi: l'inerenza del messaggio, affisso senza autorizzazione, agli scopi dell'ente;
la presenza, in calce alla locandina, delle indicazioni relative alla USB. Il Giudice del gravame ha infatti accertato che la locandina recava la scritta "11 marzo sciopero generale generalizzato" con "le indicazioni relative alla USB-Unione Sindacati di Base" e, su questa base, ha considerato l'invito allo sciopero generale funzionale agli interessi dell'associazione sindacale, stante l'inerenza del messaggio, affisso senza autorizzazione, agli scopi dell'ente, tenuto conto che l'organizzazione sindacale non aveva fornito alcuna prova di essersi attivata per impedire l'abusiva affissione o che la stessa fosse avvenuta contro la sua volontà. 10. - La Confederazione ricorrente contesta questa conclusione;
sostiene che l'art. 6 sarebbe stato applicato in manifesta assenza dei presupposto previsto dalla norma stessa (la proprietà del mezzo);
deduce che, poiché nella specie la locandina pubblicizzava uno sciopero generale indetto da più sigle sindacali e la manifestazione nazionale a Roma, non poteva ipotizzarsi in capo alla organizzazione sindacale ricorrente la proprietà della locandina, difettando i requisiti della presunzione (gravità, precisione e concordanza). 11. - La complessiva doglianza coglie nel segno. 11.1. - Occorre premettere che in tema di presunzioni, qualora il giudice di merito sussuma erroneamente sotto i tre caratteri della presunzione (gravità, precisione, concordanza) fatti concreti che non sono invece rispondenti a quei requisiti, il relativo ragionamento è censurabile in base all'art. 360, n. 3, cod. proc. civ. (e non già alla stregua del n. 5 dello stesso art. 360), competendo alla Corte di cassazione controllare se la norma dell'art. 2729 cod. civ., oltre ad essere applicata esattamente a livello di declamazione astratta, lo sia stata anche sotto il profilo dell'applicazione concreta (Cass., Sez. lav., 16 novembre 2018, n. 29635;
Cass., Sez. Lav., 30 giugno 2021, n. 18611). Infatti - come hanno osservato le Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 7 aprile 2014, n. 8053) - è possibile il sindacato per violazione di legge, ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., non solo nell'ipotesi (davvero rara) in cui il giudice abbia direttamente violato la norma dell'art. 2729 cod. civ. deliberando che il ragionamento presuntivo possa basarsi su indizi che non siano gravi, precisi e concordanti, ma anche quando egli abbia fondato la presunzione su indizi privi di gravità, precisione e concordanza, sussumendo, cioè, sotto la previsione di tale disposizione, fatti privi dei caratteri legali, e incorrendo, quindi, in una falsa applicazione della norma, esattamente assunta nella enunciazione della fattispecie astratta, ma erroneamente applicata alla fattispecie concreta. Secondo la giurisprudenza della Corte, il giudizio sulla gravità e precisione del ragionamento presuntivo, imposto dall'art. 2929 cod. civ., ha per oggetto la ricorrenza della inferenza probabilistica impostata dal giudice del merito per desumere dal fatto noto il fatto ignoto e si concretizza in un controllo di stretta legittimità, secondo parametri di elevata probabilità logica insiti nei caratteri stessi di gravità e precisione. 11.2. - Il Collegio ritiene non sussistenti i requisiti della presunzione nel ragionamento condotto dal giudice, mancando sia quello della gravità, sia quello della precisione. Infatti, per un verso il Tribunale di Frosinone ha desunto la proprietà del manifesto in capo alla Confederazione sindacale dall'inerenza del messaggio pubblicizzato agli scopi dell'ente, ma non ha considerato che lo "sciopero generale generalizzato" del'11 marzo 2011 era stato proclamato da più sigle sindacali, non solo dall'USB, sicché, mancando un collegamento diretto ed esclusivo dello sciopero con quel sindacato, viene meno la logica inferenziale che consente di attribuire la proprietà dello stampato alla Confederazione stessa. Il criterio dell'interesse è privo, nella specie, del carattere della selettività: uno sciopero generale, indetto da più sigle sindacali, riguarda tutte le organizzazioni sindacali che lo hanno proclamato e i lavoratori ad esse iscritti, fino a coinvolgere qualsiasi cittadino attento alle problematiche dei rapporti di lavoro. Per altro verso, difetta del connotato della precisione e della gravità la presunzione della proprietà del manifesto desunta dal fatto che, tra l'altro, la locandina "riporta le indicazioni", peraltro non meglio dettagliate, "relative alla USB-Unione Sindacati di Base": la presunzione della proprietà di quel manifesto avrebbe richiesto un indizio più stringente, come la presenza del logo della specifica organizzazione sindacale e l'individuazione nella Confederazione del soggetto che ha proceduto a commissionare al tipografo la stampa del manifesto - tra le indicazioni prescritte dalla legge n° 47/1948 anche per la stampa non periodica - e ad assumere l'iniziativa di comunicazione. In altri termini, trarre dalle "indicazioni relative alla USB", senza ulteriori elementi fattuali da cui si possa desumere l'iniziativa nella stampa del manifesto, la proprietà del manifesto stesso facente riferimento ad uno sciopero generale proclamato da più sindacati, non risponde ai criteri di elevata probabilità logica su cui riposa la presunzione. Ne resta quindi inficiato l'elemento logico del ragionamento inferenziale;
pertanto, la presunzione di proprietà del manifesto costruita dal giudice del merito non rispetta il disposto dell'art. 2729 cod. civ. Il ragionamento decisionale impostato dal Tribunale risulta intrinsecamente viziato in iure e ciò comporta la cassazione della pronuncia. Il giudice del gravame non solo ha utilizzato presunzioni non aventi i requisiti richiesti dall'art. 2729 cod. civ., ma ha finito per dedurre la stessa responsabilità solidale, di cui all'art. 6 della legge n. 689 del 1981, dalla mancanza della prova liberatoria in ordine alla responsabilità per omissione. 11.3. - In questo senso ha concluso il Pubblico Ministero. Il Pubblico Ministero ha infatti escluso che il beneficiario del messaggio pubblicitario possa essere ritenuto solidalmente responsabile della violazione per il solo fatto di averne potuto trarre giovamento e ha evidenziato che, nella specie, "il giudice del gravame territoriale avrebbe dovuto specificamente argomentare indicando gli estremi di fatto idonei a dimostrare e quindi a comprovare la riconducibilità dell'attività pubblicitaria all'iniziativa del beneficiario, requisito questo imprescindibile e necessario per l'applicazione del principio della responsabilità solidale in capo all'ente, ai sensi dell'art. 6 della legge n. 689 del 1981, e non dedurla implicitamente dalla mancanza della prova liberatoria in ordine alla responsabilità per omissione, da tanto conseguendo la fondatezza del denunziato vizio di violazione di legge". 12. - L'accoglimento dei motivi di ricorso comporta la cassazione della sentenza impugnata. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito con l'accoglimento dell'originaria opposizione e l'annullamento dell'ordinanza ingiunzione. 12. - Sussistono giustificati motivi, legati alla complessità delle questioni trattate, per la compensazione delle spese dell'intero giudizio.