Cass. civ., SS.UU., ordinanza 22/09/2023, n. 27177

Numero registro generale 11510/2022 Numero sezionale 381/2023 Numero di raccolta generale 27177/2023 Data pubblicazione 22/09/2023 REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Composta da: Carlo DE CHIARA Primo Presidente f.f. R.G. 11510/2022 Felice MANNA Presidente di sezione Cron. Danilo SESTINI Consigliere Rep. Lorenzo ORILIA Consigliere C.C. 12/09/2023 Alberto GIUSTI Consigliere Rel. Marco MARULLI Consigliere giurisdizione Annalisa DI PAOLANTONIO Consigliere Loredana NAZZICONE Consigliere Giuseppe FUOCHI TINARELLI Consigliere ha pronunciato la seguente O R D I N A N Z A sul ricorso iscritto al NRG 11510 del 2022 promosso da: AAA ASSOCIAZIONE ADOZIONI ALFABETO, in persona del rappresen- tante legale pro tempore Mauro Mosconi, rappresentata e difesa dall'Avvocato Daniele Dorsi;

- ricorrente -

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio presso la sede dell'Istituto in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

- controricorrente -

Numero registro generale 11510/2022 Numero sezionale 381/2023 Numero di raccolta generale 27177/2023 Data pubblicazione 22/09/2023 avverso la sentenza n. 7250/2021 del Consiglio di Stato, pubblicata il 29 ottobre 2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12 settembre 2023 dal Consigliere Alberto Giusti;
lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona dell'Avvo- cato Generale Renato Finocchi Ghersi, il quale ha chiesto che le Sezioni Unite accolgano il ricorso, con le conseguenze di legge.

FATTI DI CAUSA

1. - Con ricorso notificato il 16 dicembre 2020, AAA Associazione Adozioni Alfabeto, ente autorizzato allo svolgimento delle procedure di adozione internazionale ex art. 39-ter della legge n. 184 del 1983, ha impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio il silenzio-inadempimento della Commissione adozioni internazionali (CAI) della Repubblica Italiana presso la Presidenza del Consiglio dei ministri conseguente al mancato rilascio della “lettera di garanzia”, ne- cessaria, ai sensi dell'art. 9 del Protocollo di collaborazione per le ado- zioni internazionali sottoscritto tra l'Italia e la Bielorussia, per proce- dere all'adozione di minori di nazionalità bielorussa. Nel denunciare l'inadempimento agli obblighi contemplati dall'art. 9 del Protocollo di collaborazione tra la Commissione per le adozioni internazionali presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Mini- stero dell'istruzione della Repubblica di Belarus in materia di adozioni dei cittadini minorenni della Repubblica di Belarus da parte dei cittadini italiani, l'Associazione ha lamentato che la Commissione avrebbe omesso di trasmettere tempestivamente alla controparte bielorussa l'elenco aggiornato dei cittadini italiani che aspirano ad adottare i mi- nori bielorussi, corredato della lettera di garanzia sul benessere dei minori adottandi diretta al Presidente della Repubblica di Belarus, fir- mata dai vertici della Repubblica Italiana. - 2 - Numero registro generale 11510/2022 Numero sezionale 381/2023 Numero di raccolta generale 27177/2023 Data pubblicazione 22/09/2023 Secondo la ricorrente, la risoluzione del Parlamento europeo del 17 settembre 2020, con cui l'Unione europea dichiarava di non riconoscere AN HE quale Presidente della Bielorussia a causa delle violazioni del diritto internazionale commesse in occasione delle ele- zioni presidenziali, non poteva essere addotta a giustificazione del pre- detto inadempimento. Nel giudizio dinanzi al TAR Lazio si è costituita la Presidenza del Consiglio dei ministri, eccependo la natura di atto politico della lettera di garanzia di cui si lamentava il mancato rilascio. 2. – Il Tribunale amministrativo regionale, con sentenza del 23 marzo 2021, ha rigettato il ricorso, ravvisando il difetto assoluto di giurisdizione. Il TAR ha rilevato che il mancato inoltro di tale lettera non configura un silenzio impugnabile in sede giurisdizionale, trattandosi di un atto ascrivibile al genus dell'atto politico in quanto imputabile ai vertici della Repubblica Italiana e diretto al Presidente della Repubblica di Bielorus- sia. Secondo il Tribunale, l'adozione della lettera non si potrebbe quali- ficare alla stregua di un provvedimento amministrativo. 3. – Con sentenza pubblicata il 29 ottobre 2021, il Consiglio di Stato ha rigettato il gravame – in pendenza del quale, in data 28 aprile 2021, la lettera di garanzia era stata adottata – per difetto assoluto di giuri- sdizione. Il giudice amministrativo d'appello ha ribadito la qualificazione in termini di atto politico della lettera di garanzia sul benessere dei minori adottandi diretta al Presidente della Repubblica di Belarus, non solo in ragione dei rapporti intercorrenti fra l'Unione europea e la Repubblica di Bielorussia a seguito della risoluzione del Parlamento europeo del 17 settembre 2020, ma anche in virtù della natura di trattato internazio- nale del Protocollo di collaborazione stipulato fra l'Italia e la Bielorussia in materia di adozioni internazionali. Tale Protocollo, ha sottolineato il - 3 - Numero registro generale 11510/2022 Numero sezionale 381/2023 Numero di raccolta generale 27177/2023 Data pubblicazione 22/09/2023 Consiglio di Stato, essendo volto a regolamentare esclusivamente i rapporti tra le parti stipulanti sul piano dell'ordinamento internazionale, spiega i propri effetti unicamente nei confronti degli Stati coinvolti, unici destinatari delle sue disposizioni: in quanto tale, esso non si ap- palesa idoneo a dare vita, in capo ai privati, a posizioni giuridiche sog- gettive – di diritto soggettivo o di interesse legittimo pretensivo –, coercibili mediante l'intervento dell'autorità giurisdizionale. Secondo il Consiglio di Stato, le norme pattizie volte a imporre un determinato contegno ad uno degli Stati parte del Protocollo (tra cui, appunto, l'art. 9 sull'adozione della lettera di garanzia) hanno quale unico effetto la creazione di obblighi sul piano internazionale, e non già l'ampliamento della sfera giuridica soggettiva dei privati comunque in- cisi dal contenuto del trattato. 4. – Per la cassazione della sentenza del Consiglio di Stato la AAA Associazione Adozioni Alfabeto ha interposto ricorso, con atto notificato il 22 aprile 2022, sulla base di un unico, articolato motivo. La Presidenza del Consiglio dei ministri ha resistito con controri- corso. 5. – Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale. In prossimità della camera di consiglio, il Pubblico Ministero ha de- positato conclusioni scritte, chiedendo l'accoglimento del ricorso. La Presidenza del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria illustrativa. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. – Con il motivo di ricorso, l'Associazione Adozioni Alfabeto si duole che la sentenza impugnata abbia qualificato la lettera di garanzia di cui all'art. 9 del Protocollo di collaborazione tra l'Italia e la Bielorussia atto politico, come tale non giustiziabile, anziché quale atto ammini- strativo, impugnabile ai sensi degli artt. 113 Cost. e 7 cod. proc. amm. - 4 - Numero registro generale 11510/2022 Numero sezionale 381/2023 Numero di raccolta generale 27177/2023 Data pubblicazione 22/09/2023 Ad avviso della ricorrente, gli spazi per il riconoscimento della na- tura politica di un atto si sarebbero progressivamente erosi in favore della necessità, discendente tanto dai vincoli costituzionali quanto dai condizionamenti del diritto unionale, di non limitare l'accesso alla tutela giurisdizionale. Là dove un atto, quand'anche connotato da ampi mar- gini di discrezionalità in capo all'amministrazione, sia vincolato al ri- spetto di disposizioni di qualsiasi rango, esso, secondo l'Associazione ricorrente, sarebbe sempre sindacabile. Sostiene la ricorrente che la lettera di garanzia sul benessere dei minori adottandi difetterebbe del requisito oggettivo dell'atto politico, perché vi sarebbe una norma – l'art. 9 del Protocollo di collaborazione tra l'Italia e la Bielorussia – che ne detta la disciplina e che, pertanto, costituisce il parametro in base al quale valutarne, in sede giurisdizio- nale, la legittimità. Il Protocollo di intesa in materia di adozioni inter- nazionali, infatti, scandirebbe l'iter di adozione, procedimentalizzando ogni fase di quest'ultimo, compresa, all'art. 9, quella relativa al rilascio della lettera di garanzia. Di conseguenza, essendo l'azione di governo plasmata da precisi vincoli posti da norme giuridiche, volte a dettare limiti e ad indirizzare l'esercizio del potere, quest'ultimo non sarebbe sottratto al sindacato giurisdizionale, essendo il rispetto di tali vincoli un presupposto di legittimità dell'atto stesso. La lettera di garanzia, formando oggetto di specifica previsione normativa (l'art. 9 del Proto- collo) che, nel procedimentalizzarla, ne stabilisce l'obbligatorietà, per- derebbe l'immunità giurisdizionale propria dell'atto politico, sussistente solo là dove la fonte normativa si astenga dal conformare le finalità dell'esercizio del potere. L'esistenza dell'art. 9 del Protocollo d'intesa, in definitiva, circoscrivendo la discrezionalità spettante alla Commis- sione per le adozioni internazionali della Repubblica Italiana nell'adot- tare la lettera di garanzia e predeterminando i modi di esercizio del relativo potere, sarebbe incompatibile con la natura politica dell'atto. - 5 - Numero registro generale 11510/2022 Numero sezionale 381/2023 Numero di raccolta generale 27177/2023 Data pubblicazione 22/09/2023 Ad avviso dell'Associazione ricorrente, si sarebbe, piuttosto, dinanzi ad un atto di alta amministrazione che, rientrando nel novero degli atti amministrativi, non eliderebbe l'obbligo della Presidenza del Consiglio dei ministri, per il tramite della CAI, di rilasciare la lettera di garanzia entro i termini stabiliti dal Protocollo. A tale obbligo, in ragione dell'efficacia erga omnes delle norme con- tenute nei trattati internazionali, farebbe da contraltare