Cass. civ., SS.UU., ordinanza 01/03/2023, n. 06101

iere - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 16681-2022 proposto da: ACAM AMBIENTE S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato P P;
-ricorrente -

contro

COMUNE DI BANO, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M Z;
Sez. U–RG 16681/2022 camera di consiglio24.1.2023 -controricorrente - avverso la sentenza n. 8429/2021 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 20/12/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/01/2023 dal Consigliere M F.

FATTI DI CAUSA

1. —

ACAM

Ambiente s .p.a., società partecipata anche dal Comune di Bolano, affidataria in housedel ciclo integrato dei rifiuti nel territorio comunale,aveva inviato, nel 2013, il proprio piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti urbani al finedella sua l’approvazione da partedel Consiglio comunale, come previsto dall’art. 14, comma 23, d.l. n. 201/2011, convertito in l. n. 214/2011. Il piano non era stato recepito dall’Amministrazione comunale , la quale aveva rilevato un aumento del compenso complessivo di ACAM, per circa euro 200.000,00, che non risultava giustificato dalle previsioni del contratto intercorso tra il Comune e la società.In seguito, il Consiglio comunale aveva provveduto, con delibera n. 20 del 30 settembre 2013, ad elaborare un diverso piano finanziario. 2. ― Detto piano è stato impugnato da ACAM avanti al TAR della Liguria. Nella resistenza del Comune, il detto Giudice amministrativo ha dichiarato ildifetto di giurisdizione. Ha ritenuto che la pretesa azionata in giudizio dalla ricorrente, formalmente rivolta a contestare la legittimità delle nuove tariffe TARES approvate dal Comune col richiamato atto deliberativo, concernesse in realtà la corretta determinazione del corrispettivo: secondo il TAR la controversia riguardava, difatti, la rinegoziazione, occasionata dalla necessità di applicare la disciplina normativa sopravvenuta, del corrispettivo contrattuale;
la pronuncia ha pure escluso che ricorresse la giurisdizione esclusivadel giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., vertendo la controversia sulrapporto interno Sez. U–RG 16681/2022 camera di consiglio24.1.2023 tra l'Amministrazione concedente e il concessionario del servizio pubblico. 3. ― La sentenza è stata appellat a avanti al Consiglio di Stato che, con sentenza n. 8429/2021, ha confermato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.Si legge nella decisione qui impugnata che «l'approvazione delladelibera, rispetto ai rapporti tra le parti del rapporto in essere, altro non è che il corollario della posizione già espressa dal Comune, che riteneva che il contratto non potesse essere modificato, in assenza di specifico accordo negoziale, a cui il Comune non riteneva di poter aderire»;
in tal senso, la lesione lamentata daACAM è stata «del tutto indipendente dalla approvazione della delibera, essendosi prodotta, sostanzialmente, per il rifiuto del Comune di prevedere modifiche all'assetto di interessi regolato dal contratto, ciò sulla base del preesistente vincolo nascente dal contratto e quindi della stessa interpretazione delle disposizioni contrattuali». Il Consiglio di Stato ha altresì negato che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo potesse essere fondata, come preteso dall’appellante, su clausole di revisione del prezzo, a norma dell’art. 133, lett. e), c.p.a, dal momento che l’art. 9 e l’art. 19 del contratto programmavano «l'adeguamento del contratto alle nuove discipline rimesso, peraltro, a una nuova manifestazione negoziale delle parti», riferendosi oltretuttol’art. 9 «alle modalità ‘ di calcolo e di riscossione ’ e non ai compensi contrattuali». 4. ― Avverso detta pronuncia ha proposto ricorso ACAM con un ricorso articolato in unico motivo che si snoda in due censure. Resiste con controricorso il Comune di Biolano. La ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. — V iene dedotta la violazione degli artt. 7 e 133 c.p.a.. Asserisce la ricorr ente di aver contesta t o in giudizio le modalità attraverso cui l’Amministrazione aveva esercitato il proprio potere Sez. U–RG 16681/2022 camera di consiglio24.1.2023 autoritativo ai fini dell’adozione della deliberazione funzionale all’adeguamento delle tariffe per i servizi di smaltimento dei rifiuti e che è devoluta alla giurisdizionedel giudice amministrativo la controversia in cui si impugni la determina comunale di approvazione delle tariffe TARES unitamente a quel la di approvazione del piano finanziario di gestione dei rifiuti urbani. Si sottolinea che l’attività funzion ale alla determinazione delle tariffe è oggetto di una procedimentalizzazione che postula l’adozione, da parte dell’Amministrazione, di un provvedimento autoritativo da adottarsi in conformità del piano economico e finanziario elaborato dal gestore sulla scorta di criteri prescritti ex lege , con conseguente sottrazione di tali aspetti all’autonomia negoziale. Il ricorrente rileva, altresì, che le controversie in materia di revisione dei prezzi nell’ambito dei contr atti pubblici ad esecuzione continuata o periodica rientrano nella giurisdizione amministrativae che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto riconoscere la detta giurisdizione anche in ragione della inidoneità delle previsioni contenute nelcontratto di servizio ad assurgere a clausole di revisione dei prezzi. 2. ― Il ricorso è infondato. 2.1. ― La tariffa di cui si fa questione è quella prevista per l’oramai abolito tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES) istituito con d.l. n. 201/2011, convertito, con modificazioni, in l. n. 214/2011 . L’art. 14 del detto decreto legge ha previsto tale nuovo tributo « a copertura dei costi relativi al servizio di gestione dei rifiutiurbani e dei rifiutiassimilati avviati allo smaltimento» (comma 1). Il tributo doveva compensare tutti gli oneri del servizio, in modo che non residuassero costi a carico del Comune. Infatti il tributo era corrisposto in base a tariffa (comma 8), la quale era composta da una quota determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio di gestione dei rifiuti, riferite in particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi ammortamenti, e da una quota rapportata alle quantitàdi rifiuti Sez. U–RG 16681/2022 camera di consiglio24.1.2023 conferiti, al servizio fornito e all'entitàdei costi di gestione, in modo che fosseassicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio(comma 11). In base al comma 23, il consiglio comunale dovevaapprovare le tariffe del tributo entro il termine fissato da norme statali per l'approvazione del bilancio di previsione, in conformità al piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti urbani, redatto dal soggetto che svolge il servizio stesso;
l'organo compe tente per la detta approvazione,in forza della precisazioneintrodotta col d.l. n. 102/2013, convertito, con modificazioni, in l. 124 del 2013, risultava essere il «medesimo consiglio comunale»o «altra autorità competente a norma delle leggi vigenti in materia». 2.2. ― Il provvedimento impugnato in sede amministrativ a è costituito dalla delibera (n. 20 del 30 settembre 2013) di approvazione delpiano finanziario predisposto dal Comune a seguito del rifiuto, da parte dell’Amministrazione, del piano predispost o da ACAM , il quale , come si legge nella sentenza del Consiglio di Stato, prevedeva un aumento(in ragione di euro 200.000,00) del co rrispettivo convenuto contrattualmente tra l’ente e la società affidataria del servizio. Ha osservato il Consiglio di Stato che la pretesa sostanziale dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente era quellarelativa all’aumento del corrispettivo contrattuale(avendo ACAM lamentato, nella sostanza, la non congruità, all’attualità, del compenso pattuito ) , sicché , a suo avviso,il giudizio aveva ad oggetto un diritto soggettivo . In altri termini ― ha spiegato il Giudice amministrativo di appello ― , la questione posta dal ricorso di ACAM era se essa potesse presentare un piano «in contrasto con le previsioni contrattuali e senza o al di là della condivisione (negoziale) del Comune». 2.3. ― Ciò posto, va anzitutto richiamato il principio per cui , ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitumsostanziale, il quale va Sez. U–RG 16681/2022 camera di consiglio24.1.2023 identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione(Cass. Sez. U. 31 luglio 2018, n. 20350;
cfr. pure, tra le tante: Cass. Sez. U. 7 settembre 2018, n. 21928 ;
Cass. Sez. U. 15 settembre 2017, n.21522;
Cass. Sez. U. 11 ottobre 2011, n. 20902 ;
i l principio è del tutto pacifico: tra le pronuncenon massimate in CED a tale proposito, cfr. ancora, a titolo esemplificativo, le recenti Cass. Sez. U. 30 novembre 2022, n. 35307 e Cass. Sez. U. 10 novembre 2022, n. 33242). 2.4. ― Come è evidente, la mancata approvazione del piano presentato da ACAM e la correlativa approvazione di quellopredisposto dal Comune in tanto sono st ati fatto oggetto di doglianza, da parte dell’odierna ricorrente, in quanto il primo contemplavaun incremento del compenso spettante alla detta società che il secondo invece non prevedeva. E’ utile rinviare, sul punto, alla sentenza del Consiglio di Statoche ha evocato al riguardo le deduzioni dell a stessa appellante , secondo cui «il piano approvato non avrebbe coperto i costi del servizio sostenuto, lamentandosisostanzialmente [ACAM] della inadeguatezza dei compensi contrattuali originariamente pattuiti». Nel ricorso per cassazionetale passaggio non viene puntualmente censurato;
e non viene nemmeno data evidenza a un ipotetico ulteriore interesse della società affidatarianella vicenda che interessa: non è spiegato , cioè , per quale ragione, diversa da quella consistente nel denegato incremento del corrispettivo contrattuale, ACAM avrebbe dovuto dolersi dell’adozione della deliberazione impugnata avanti al TAR.Appurato che, in base al petitum sostanziale, individuato in funzione della causa petendi, la domanda attrice deve intendersi come vertente sulla congruità del corrispettivo convenuto contrattualmente Sez. U–RG 16681/2022 camera di consiglio24.1.2023 tra il Comune e ACAM, deve osservarsi che detta domanda rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.La giurisprudenza delle Sezioni Unite è infatti univoca nell'affermare che la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie attinenti alla complessiva attività di gestione dei rifiuti, ora prevista dall'art. 133, comma 1, lett. p), c.p.a., presuppone che gli atti di gestione siano espressione dell'esercizio di un potere autoritativo della P.A. (o dei soggetti a questa equiparati), mentre quando in giudizio sia dedotto un rapporto obbligatorio avente la propria fonte in una pattuizione di tipo negoziale intesa a regolamentare gli aspetti meramente patrimoniali della gestione, la controversia continua ad appartenere alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass. Sez. U. 19 luglio 2021, n. 20539, non massimata in CED, ove i richiami a Cass. Sez. U.11 luglio 2010, n. 14126,Cass. Sez. U. 22 novembre 2010, n. 23597, Cass. Sez. U. 24 maggio 2013, n. 12901e Cass. Sez. U. 15 novembre 2016, n. 23227: nella pronuncia si sottolinea come debba essere portata avanti all’autorità giurisdizionale ordinaria la controversia inerente all'esecuzione del servizio di raccolta di rifiuti solidi urbani, che involge la cognizione di aspetti puramente patrimoniali, rappresentati dal pagamento del corrispettivo maturato).Infatti, dopo l'affidamento del servizio di raccolta e trasporto di rifiuti la natura del rapporto è comunque paritetica e l'esecuzione del menzionato servizio è disciplinata dalle regole contrattuali contenute nel capitolato speciale di appalto, accettate dall'impresa anche senza la formale conclusione del contratto(Cass. Sez. U. 21 maggio 2019, n. 13660). 2.5. ― In conclusione, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, siccome inerente a un rapporto paritetico tra la Pubblica Amministrazione e il privato, la controversia con cui il soggetto incaricato del servizio di gestione dei rifiuti urbani contesti la delibera comunaledi approvazione del piano finanziario previsto, con riferimento al tributo comunale sui rifiuti esui servizi (TARES) dall’art. 14, co mma Sez. U–RG 16681/2022 camera di consiglio24.1.2023 23, d.l. n. 201/2011, convertito, con modificazioni, in l. n. n. 214/2011, dolendosi dell’inadeguatezza del compenso per l’esecuzione del servizio in questione,pattuito contrattualmente col Comune e che quest’ultimo abbia negato di voler rinegoziare. 2.6. ― La giurisdizione del giudice ordinario non può poi negarsi muovendo dalla prevision e dell’art. 133, lett. e), n. 2), c.p.a. , che assegna alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica. Come è pacifico in causa, il contratto tra il Comune e ACAM non contiene clausole di revisione dei prezzi (al di fuori di quella che contempla l’aggiornamento di questi in base alle variazioni rilevate dall’ISTAT) e la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste nell'ipotesi in cui vengano in questioneclausole di revisione dei prezzi cheimplichino la permanenza di una posizione di potere in capo alla P.A. committente, attribuendo a quest'ultima uno spettro di valutazione discrezionale nel disporre la revisione stessa (così Cass. Sez. U. 22 novembre 2021, n. 35952e Cass. Sez. U. 12 ottobre 2020, n. 21990). La ricorrente ha dedotto che proprio in considerazione dell’assenza di alcuna clausola di revisione andrebbe affermata la giurisdizione del giudice amministrativo . Il rilievo non è però concludente, giacché nella presente controversia non si fa questione di una revisione del corrispettivo contrattuale basata sull’esercizio del potere autoritativo dell'Amministrazione a tutela dell'interesse pubblico (per cui cfr. Cass. Sez. U. 20 aprile 2017, n. 9965 , citata da parte ricorrente), ma di una richiesta di modifica delle condizioni contrattuali da parte del privato, affidatario del servizio. 3. ― Il ricorso è dunque rigettato. 4. ― Segue , in base al criterio della soccombenza, la condanna Sez. U–RG 16681/2022 camera di consiglio24.1.2023 della ricorrenteal pagamento delle spese processuali.